CC BY
42
ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
© 2003 г. В. Г. Нестолий
МУНИЦИПАЛИТЕТЫ В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ (ПРАКТИКА АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ. МАТЕРИАЛЫ К НОВЕЛЛАМ)
Никто, желающий изучать право и правоотношения, не может пройти мимо такого источника познания данных явлений, как судебная практика.
Белов В.А.
Сингулярное правопреемство в обязательстве.1
1. Цивилистика и ее особый раздел -коммерсиалистика, как и любые другие отрасли правоведения, имеют дело с актами применения законодательства, по которым мы изучаем и познаем право. В настоящей публикации рассматриваются, в основном, постановления федеральных арбитражных судов округов по спорам, связанным с участием муниципальных образований (муниципий) и органов местного самоуправления (муниципалитетов) в гражданско-правовых отношениях. Оценка того, что записано в судебных актах, осуществляется путем сопоставления данной информации с нормами права, содержащимися в гражданском и хозяйственном законодательстве. Правовые нормы выступают здесь своеобразными эталонами, с помощью которых проверяется качество актов арбитражных судов.
Сочинение, представленное вниманию читателя, есть препринт, материалы которого, возможно, будут использованы при создании сочинения об особенностях гражданской (предпринимательской) правосубъектности муниципальных унитарных предприятий -субъектов топливно-энергетического комплекса, подвергающихся процедурам, установленным законодательством о несостоятельности (банкротстве), либо при работе над сборником статей о правовых вопросах реформирования электроэнергетики и жилищно-коммунального хозяйства. Публикация не претендует на полноту охвата теоретического, нормативного и эмпирического материала об особенностях участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях. Такой исчерпывающий и всеобъемлющий труд требует наличия свободного времени и хорошей библиотеки. Автор сегодня не располагает подобными благами. Впрочем, для реализации такого проекта не хватит и жизни. Задача научного изучения гражданской правосубъектности муниципальных образований и их органов в ракурсе правоприменительной практики не может быть решена в рамках отдельной небольшой статьи, созданной на основе лишь нескольких судебных дел в
1 См.: Белов В.А. Сингулярное правопреемство в обязательстве. М., 2001. С. 217- 218. (См., также, Белов В. А. Поручительство. Опыт теоретической конструкции и обобщения арбитражной практики. М., 1998. С. 107).
условиях карельского «книжного голода». В работе довольно много ссылок на источники, получившие заслуженное признание,2 поэтому ей можно отказать в новаторстве и научной самостоятельности. Но отметим, что правовые нормы становятся реальностью лишь после их применения компетентными органами. Реальное бытие норм гражданского права, регламентирующих деятельность органов публичных образований в товарном обороте, находит внешнее выражение в актах судебной практики.
При восприятии сочинения следует иметь в виду, что эта работа - не бесстрастная фотография права в жизни, а составная часть этой жизни. Автор ни разу не сказал ни перед судом, ни перед читателем ни одного слова, в котором не был убежден.3 Объективность данного произведения заключается не в притворном безразличии, с помощью которого читателю внушается то, что по каким-либо соображениям нельзя сказать прямо. Объективность работы заключается в том, что она обнажает противоречия между муниципалитетами и их кредиторами, между статусом муниципий как равноправных участников оборота и отсутствием денежных средств в муниципальных бюджетах, вызванным, прежде всего, управленческой и кадровой несостоятельностью аппаратов органов местного самоуправления, а потом уже причинами объективного характера, в том числе дисбалансом в межбюджетных отношениях с субъектами Федерации.
Сравнительно недавно Сибирский юридический вестник начал публиковать серию статей о противостоянии между муниципалитетами Карелии - депрессивного региона и акционерным обществом электроэнергетики и электрификации - дочерней компанией РАО «ЕЭС России», обусловленном кризисом жилищно-коммунального хозяйства республики. Органы местного самоуправления при попустительстве, негласной поддержке и подстрекательстве со стороны государственных органов субъекта Федерации и территориальных структур федеральных органов власти стремились свести жилищно-коммунальную реформу не только к повышению тарифов на коммуналь-
2 Индекс цитирования и показатель научного резонанса есть относительно объективные критерии оценки творческого потенциала авторов. О мотивах цитирования см.: Лук А. Н. Психология творчества. М., 1978. С. 85. В настоящей статье ссылки на цитированные источники и подстрочные примечания являются параллельным текстом, в целом не менее важным нежели основной материал.
3 Образ мыслей и убеждения автора, впрочем, определяются
способом зарабатывать на жизнь.
ные услуги, но и к банкротству предприятий ЖКХ с предварительным «выводом» принадлежащего им имущества и его последующей передачей вновь образованным предприятиям в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление, хозяйственное ведение и пр. Между тем, в ведении муниципальных предприятий находятся распределительные электрические сети. Все сетевые предприятия являются «перепродавцами» электроэнергии. Опыт показывает, что рентабельность муниципальных электросетевых комплексов, формирующаяся за счет разницы между оптовым и конечным тарифами электроэнергии, существенно выше рентабельности региональных компаний электроэнергетики и электрифика-ции.4 Такая ситуация, с позиции интересов РАО «ЕЭС России» и контролируемых данным холдингом организаций, является неприемлемой. Исследование, результаты которых изложены в работе, должно было ответить на вопрос о возможности создания на базе муниципальных электрических сетей хозяйственных обществ с участием муниципалитетов и акционерных обществ электроэнергетики и электрификации. Подбор иллюстративного материала определялся характером поставленной задачи. Автор остановился лишь на наиболее важных для него и с его точки зрения судебных актах.
Движущей силой любого научного исследования (и цивилистическое исследование не может быть исключением) является любопытство субъекта познания. Случается, что исследователь, добившийся определенных результатов, поощряется должностью, признанием, вознаграждением, научной степенью или званием, но чаще всего этого не происходит. И тогда единственное утешение - увидеть произведение напечатанным, иначе время, потраченное на раздумья и поиски истины, пропадет втуне.
Итак, что есть муниципия с точки зрения товарных отношений и можно ли иметь с ней дело в коммерческом обороте?
2. Муниципальные образования, наряду с гражданами и организациями, а также государством, являются субъектами гражданского права. В ст. 124 ГК РФ зафиксировано правило, согласно которому муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и организациями. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотноше-
4 Справедливых и экономически обоснованных тарифов быть не может, как не может быть справедливых и обоснованных налогов. Тариф на электроэнергию, в сущности, есть налог, взимаемый с потребителей на содержание энергосистемы, уплачиваемый не в бюджет, а в кассу АО-энерго. Тариф, уплачиваемый муниципальному «перепродавцу» суть налог на содержание местных электросетей и муниципалитетов. Этот налог составляет от 20 до 100% от тарифа АО-энерго. В то же время общий долг муниципальных электросетей корпорациям РАО «ЕЭС России» на сегодняшний день достигает 24 млрд. рублей. Вопреки распространенному мнению именно муниципальные предприятия ограничивают подачу электроэнергии учреждениям образования здравоохранения. См.: Ахмедзянов
В. Снижай тариф, морозь Россию// Новая газета. 2003. 17-19 февр.
ниях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Из вышеизложенного следует, что муниципальные образования являются лицами sui generis. Гражданско-правовой статус муниципий отличен от статуса юридических лиц. В связи с этим литературе утверждается, что «изучение судебной практики показывает, как психологически трудно преодолевается барьер непризнания непосредственной стороной в материальном правоотношении и стороной в гражданском деле публичного образования», а не его органов.
Фонд обязательного медицинского страхования обратился в арбитражный суд с иском к муниципальному образованию о взыскании задолженности по перечислению страховых платежей. Дело было прекращено по основаниям п. 1 статьи 85 АПК 1995 г., поскольку иск заявлен к ответчику, который не является юридическим лицом. Оставляя в силе постановление апелляционной инстанции, отменившей определение о прекращении производства по делу, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа указал: «Суд, прекращая производство по делу, исходил из того, что муниципальное образование не может быть ответчиком по делу, вследствие чего признал спор неподведомственным арбитражному суду. Муниципальные образования могут участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Суду надлежало установить орган, который от имени муниципального образования может участвовать в разрешении спора, привлечь его к участию в деле, но не прекращать производство по де-лу».5
Представляется, что изучение судебной практики показывает «психологические трудности» признания муниципий полноценными субъектами оборота обусловлены стремлением муниципий избежать ответственности по обязательствам. Кроме того, своеобразие публичных образований как лиц гражданского права заключается в том, что они не являются лицами в подлинном смысле этого термина. Вопрос о функциях юридической личности публичного образования и, следовательно, о сущности гражданской правосубъектности муниципии лежит за пределами гражданского права. Институт гражданской правосубъектности муниципии есть средство оформления коллективных интересов предпринимателей, ведущих бизнес на территории городского или сельского поселения, граждан, проживающих на той же территории. Находятся же данные интересы в сфере публично-правового регулирования.
Зарубежным правопорядкам привычна категория публичного юридического лица. Так, германскому праву известны территориальные корпорации, членство в которых определяется местом жительства гражданина. Территори-
5 См.: Постановление Федерального арбитражного суда
Северо-Западного округа от 17 ноября 1997 г. по делу №
А56-9415/97 Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ле-
нинградской области// БД «Консультант- АрбитражВсеОкру-
га».
альные корпорации являются юридическими лицами публичного права, обладающими, в отличие от юридических лиц частного права, властными полномочиями в сфере публичноправовых отношений.6
В отечественной цивилистике в последнее время также высказываются суждения о корпоративной сущности муниципальных образований. «Муниципия, - пишет А.А. Иванов, - выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители». В подтверждение этого тезиса А.А. Иванов ссылается на п. 3 ст. 2 ФЗ от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»,7 согласно которому права собственника могут осуществляться непосредственно населением в соответствии с Уставом муниципального образования. В последнем случае население, по мнению А.А. Иванова, выступает в качестве органа муниципального образования.8
Население, пользующееся городскими парками, дорогами, площадями, иными публичными вещами нельзя приравнивать к органам муниципального образования, например, к общему собранию городских или сельских жителей; последнее, в отличие от населения, потенциально способно к распоряжению муниципальным имуществом. Население не орган местного самоуправления, не собственник, а дестинатор, получающий выгоду от эксплуатации муниципального имущества. Муниципальные образования не являются корпорациями, поскольку жители российских муниципий отчуждены от управления муниципальной собственностью, не получают доходов от ее эксплуатации, не влияют на кадровый состав органов, управляющих муниципальным имуществом.
Взгляды на муниципии как корпорации, т.е. юридические лица, не являются новыми для правовой науки. Согласно проф. И. А. Покровскому, признание за муниципиями права на самоуправление происходило вместе с признанием их хозяйственной самостоятельности. Хозяйственная самостоятельность повлекла за собой подчинение муниципий в частноправовых вопросах обыкновенному гражданскому праву и обыкновенному гражданскому суду. Выработанная правоприменительной практикой по отношению к муниципиям категория юридического лица (без использования этого термина) была перенесена римской юриспруденцией на различные частные корпорации.9
Состояние дел в большинстве российских муниципий таково, что следует признать правоту германского юриста XIX в. Отто фон Гирке, полагавшего корпорацию по римскому
6 См.: Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 36 и сл.
7 Собр. законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.
8 См.: Гражданское право: Учебник/ Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Изд. 5-е, перераб. и доп. М., 2000. Т. 1. С. 195 (автор главы - А. А. Иванов).
9 См.: Покровский И. А. История римского права. СПб., 1998.
С. 310-316.
праву менее дееспособной, нежели малолетний: «Ребенок вырастет и приобретет полную дееспособность, корпорация, подобно неизлечимо безумному, состоящему под вечной опекой, никогда!».1 По статистике, общее количество муниципальных образований - бюджетных доноров в России - не превышает 400 из 1500. 1 Другими словами, потенциальную возможность самостоятельно решать вопросы местного значения и превратиться тем самым в самоуправляющиеся корпорации, имеют не более 25% от общего числа муниципальных образований.
3. Согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права муниципальных образований. Для обеспечения деятельности по осуществлению публичновластных функций и реализации гражданской правоспособности муниципального образования органы местного самоуправления нуждаются в обособленном имуществе. Для обладания имуществом органам местного самоуправления с момента их образования в распорядительном порядке, в силу закона предоставляются права юридических лиц. Имущество органов местного самоуправления принадлежит на праве собственности муниципальному образованию (п. 1 ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).12 Орган местного самоуправления обладает обособленным имуществом на праве оперативного управления, поскольку как субъект гражданского права является учреждением, финансируемым муниципальным образованием.
Малое предприятие обратилось в арбитражный суд с иском к городскому отделу народного образования и администрации города о взыскании задолженности по договору подряда и процентов за пользование чужими денежными средствами. Исковые требования были удовлетворены. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, направляя дело на новое рассмотрение, указал, в частности, что суд не проверил, имелись ли основания для применения к учреждению ответственности, предусмотренной ст. 395 ГК. Не исследовался вопрос о надлежащем бюджетном финансировании ответчика, а в случае отсутствия такого финансирования - вопрос о том, имелись ли у ответчика предпосылки для реального пользования денежными средствами истца.13
10 См.: Суворов Н. С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 30.
11См.: Селезнев Д. О. О некоторых аспектах финансовой самостоятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе// Сибирский юридический вестник. 2001. № 2. С. 26.
12 Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 1996. № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.
13 См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 мая 1997 г. № 972/97 по делу № А15-515/96-3 Арбитражного суда Республики Дагестан// Справочноправовая система «Гарант».
Взгляд на учреждение как организационно-правовую форму органа публичного образования, получивший признание не только в судебной практике, но и доктрине,14 был подвергнут критике В.М. Жабреевым. «Можно сколько угодно определять органы публичного образования учреждениями, - пишет В. М. Жабреев, - от этого учреждениями они не станут, пока не будет соблюдена процедура их государственной регистрации в качестве тако-вых».1 По мнению В. М. Жабреева, сторонники признания гражданской правосубъектности органов публичных образований и судебные инстанции не учитывают последствий, к которым может привести наделение органов публичных образований статусом юридической личности. «Если органы публичных образований - юридические лица, то все они являются плательщиками налогов и сборов, если органы публичного образования не признавать юридическими лицами, то отпадает необходимость в уплате налогов и сборов», - аргументирует свою позицию В. М. Жабреев.16
Утверждается, что органы публичных образований нельзя признавать юридическими лицами, поскольку они выполняют государственные (публичные) функции, в основе которых лежат отношения
власти - подчинения, а значит, их реализация может осуществляться только субъектом, обладающим властными полномочиями в отношении лиц гражданского права.17
Государственное учреждение - это один из видов юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на равной основе с другими физическими и юридическими лицами. Отсюда следует, по мнению В.М. Жабреева, что государственное учреждение ни при каких условиях не может быть наделено властными функциями, а государственный орган не должен п^изнаваться государственным учреждением.
Орган местного самоуправления можно рассматривать как орган, представляющий муниципальное образование в гражданских правоотношениях, как юридическое лицо - учреждение, являющееся самостоятельным участником оборота, и, наконец, как орган публичной власти.
4. Муниципалитет при выполнении публичных функций выступает как орган публичной власти. Например, в соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах
14 См.: Грось Л. А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях - правовых и процессуальных// Журнал рос. права. 1999. № 3. С. 30; Гражданское право: Учебник для вузов. Часть первая/ Под общей ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М., 1998. С. 141. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный)/ Под ред. проф. О. Н. Садикова. М., 1997. С. 261 (автор комментария к главе 5 ГК - проф. М.И. Брагинский).
15 См.: Жабреев В. М. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях// Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. трудов. М., 2001. С. 212.
16 Там же. С. 215.
17 Там же. С. 215.
18 Там же. С. 216.
организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут осуществлять отдельные государственные полномочия на основании федеральных законов, законов субъектов Федерации. Экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию определяются Федеральным законом от 14 апреля 1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федера-
19
ции».
В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 14 апреля 1995 № 41-ФЗ региональные энергетические комиссии (РЭК) наделены полномочиями по установлению экономически обоснованных тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями, а также по установлению размера платы за услуги по передаче электроэнергии по сетям.. Согласно ст. 5 Федерального закона от 14 апреля 1995 № 41-ФЗ в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Федерации входят вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую всеми энергоснабжающими организациями, кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления. Согласно п. 1 ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) предприятий, находящихся в муниципальной собственности. В соответствии с подпунктом 1 п. 7 Типового положения «О региональной энергетической комиссии субъекта Российской Федерации» тарифы на электрическую и тепловую энергию для организаций, находящихся в муниципальной собственности, устанавливаются органами местного самоуправле-ния.20
Регулируя тарифы на энергию, продаваемую коммунальными предприятиями, на услуги по передаче электроэнергии по сетям муниципальных предприятий, органы местного самоуправления реализуют правомочия не собственника имущества муниципального предприятия, а компетенцию органа публичной власти.21 Властная компетенция органов мест-
19 Собр. законодательства РФ. 1995. № 16. Ст. 1316; 1999.
№ 7. Ст. 880.
20 Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1999 г. № 1435// Собр. законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 220.
21 В соответствии с Законом Иркутской области от 4 марта
1997 г. № 7-оз «О регулировании органами местного самоуправления тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую энергоснабжающими организациями, не входящими в региональную энергетическую систему» (Вост.-Сиб. правда. 1997. 26 марта; 2001. 22 марта) органы местного самоуправления устанавливают экономически обоснованные тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую потребителям всеми, (кроме регулируемых РЭК), энергоснабжающими организациями (производителями энергии), расположенными на территории муниципального образования, независимо от организационно-правовых форм (ст. 6).
ного самоуправления распространяется на всех граждан и все организации на территории муниципального образования. К данным отношениям не применяются правила гражданского законодательства. «При этом, - как подчеркивает проф. А. Л. Маковский, - необязательно подразумевается административная подчиненность одного лица другому. Речь идет о более широком подчинении, например, вытекающем из того, что органы власти обладают определенной компетенцией в отношении всех нас».22
Однако нельзя не сказать, что зачастую положения федерального законодательства, определяющие компетенцию органов местного самоуправления по исполнению публичных функций, «корректируются» на региональном уровне. Так, Закон Республики Карелия от 02.06.1997 № 192-ЗРК «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Республике Карелия» устанавливает, что РЭК по согласованию с органами местного самоуправления устанавливает тарифы для энергоснабжающих организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляющих продажу купленной электрической и (или) тепловой энергии. Органы же местного самоуправления устанавливают тарифы для находящихся в муниципальной собственности энергоснабжающих организаций, осуществляющих продажу произведенной ими электрической и тепловой энергии (п. 1 ст. 7).23
Подобное региональное «нормотворчество» нарушает права и законные интересы населения муниципальных образований, предпринимателей, органов местного самоуправления, акционерных обществ электроэнергетики и электрификации, подающих энергию муниципальным унитарным предприятиям - «перепродавцам». Следствием нарушения компетенции местного самоуправления являются судебные споры, в которых ставится под сомнение правомерность применения тарифов, установленных органами местного самоуправления на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую муниципальными предприятиями.
Муниципальное предприятие обратилось в арбитражный суд с иском к потребителю о взыскании стоимости поданной тепловой энергии. Суд требования удовлетворил. Ответчик в апелляционной жалобе указал, что суд необоснованно применил тарифы на тепловую энергию, установленные органами местного самоуправления. Следовало применить тариф, установленный РЭК. Апелляционная инстанция указала, что суд правомерно удовлетворил исковые требования по тарифам, утвержденным органом местного самоуправления, т.к. энергоснабжающая организация находится в муниципальной собственности.24
22 См.: Маковский А. Л. О концепции первой части Гражданского кодекса// Вестн. Высшего Арбитражного Суда РФ. 1995. № 4. С. 84.
23 Карелия. 1997. 20 июня; 1999. 27 мая; 2002. 26 нояб.
24 См.: Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 февраля
1998 г. № 30// Вестн. Высшего Арбитражного Суда РФ. 1998. № 4.
Вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления в сфере государственного регулирования тарифов на энергию, отпускаемую предприятиями коммунальной энергетики, приобрело столь массовый характер, что Президиум Высшего Арбитражного Суда счел необходимым уделить данной проблеме внимание на уровне обзора судебноарбитражной практики. Но, невзирая на информационное письмо с обзором практики разрешения споров, связанных с договором энергоснабжения, несмотря на четкие и недвусмысленные формулировки федеральных законодательных и подзаконных актов, арбитражные суды при применении тарифов, утвержденных органами местного самоуправления, испытывают известные колебания.
Муниципальное предприятие обратилось в арбитражный суд с иском к акционерному обществу о взыскании задолженности за услуги по передаче и распределению электроэнергии. При проверке решения в апелляционной инстанции в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, к участию в деле была привлечена РЭК. Решение было оставлено без изменений. В кассационной жалобе акционерное общество просило вынесенные по делу судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судом тарифов на передачу и распределение электроэнергии, полагая, что определение этих тарифов не входит в компетенцию органов местного самоуправления. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа указал: «Региональная энергетическая комиссия не установила размер платы за услуги по передаче электроэнергии, полагая, что это входит в полномочия органов местного самоуправления. Установление представительным органом местного самоуправления размера платы за услуги по передаче электроэнергии МУП «ЖКП № 4», являющемуся муниципальной собственностью, не противоречит Федеральному закону «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Суд обоснованно взыскал задолженность, исходя из тарифа, утвержденного органом местного самоуправления»25
Постановление кассационной инстанции, таким образом, дает основания предположить, что в случае установления РЭК тарифов на услуги муниципального предприятия по передаче и распределению электроэнергии, суд мог не согласиться с тарифами органов местного самоуправления и применить тарифы РЭК. Заинтересованному лицу пришлось бы оспаривать незаконно установленные тарифы в суде. При этом спор между РЭК и органом местного самоуправления по вопросам установления тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую (передаваемую,
25 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 февраля 2001 г. по делу № А05-58/2000-4/6 Арбитражного суда Архангельской области// БД «КонсультантАрбитражВсеОкруга».
распределяемую) муниципальным предприятием, арбитражным судам неподведомственен, поскольку является спором о компетенции между органами, выполняющими государственные функции. Данное утверждение, впрочем, не претендует на истину в последней инстанции.
Устанавливая тарифы на энергию, отпускаемую предприятиями коммунальной энергетики, органы местного самоуправления не выступают в качестве участников гражданских правоотношений. Но принимаемые при этом решения непосредственно влияют на субъективные права и юридические обязанности субъектов гражданского оборота, ведь договор энергоснабжения является публичным договором (ст. 426 ГК), цена (тариф) на электрическую и тепловую энергию устанавливается (регулируется) уполномоченными на то государственными органами (ст. 424 ГК).
5. Вступая от своего имени и в собственных интересах в имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве участников, орган местного самоуправления облачается в «маску» юридической личности, организационно-правовой формой которой является учреждение, созданное и финансируемое собственником - муниципальным образованием для осуществления управленческих функций (ст. 120 ГК).
Авторы, отрицающие гражданскую правосубъектность органов публичных образований, не учитывают положений действующего законодательства, в частности, ст. 20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где сказано, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Собственником имущества органа местного самоуправления является муниципальное образование, следовательно, орган местного самоуправления, будучи юридическим лицом, обладает иным вещным правом в отношении закрепленного за ним муниципального имущества. Таковым вещным правом может быть только право оперативного управления (ст. 296 ГК), поскольку другим ограниченным вещным правом - правом хозяйственного ведения могут обладать только унитарные предприятия.
Будучи юридическим лицом, орган местного самоуправления вправе защищать свои субъективные гражданские права и нематериальные блага в судебном порядке, на равных условиях с другими участниками гражданского оборота.
Администрация города обратилась в арбитражный суд с иском к телекомпании о признании не соответствующими действительности и порочащими деловую репутацию сведений, прозвучавших в выпуске новостей, а также о понуждении принести официальные извинения и опровергнуть названные сообщения. Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа констатировал, что в новостях прозвучала ин-
формация о том, что МВД Республики Карелия направило главе местного самоуправления письмо, в котором рекомендовано повременить с назначением на должность председателя Комитета по экономике С. В сообщении прозвучало, что, по оперативной информации, некие должностные лица городской администрации, преследуя корыстные цели, нарушают действующее законодательство. Сообщение распространено на основании письма МВД Республики Карелия, которое было зарегистрировано в секретариате, подписано заместителем начальника криминальной милиции. Каких-либо комментариев относительно текста письма телекомпания не давала. По мнению кассационной инстанции, суд при рассмотрении дела пришел к правильному выводу об отсутствии в сообщении ответчика действий, порочащих деловую репутацию администрации города.26
В решении суда первой инстанции констатируется, что администрация обратилась в арбитражный суд, поскольку полагает, что прозвучавшая информация подрывает авторитет исполнительной власти среди населения. Правильно утверждается, что деловая репутация юридического лица зависит от многих факторов. Она может складываться и из суждений о его руководителях и других работников. Поскольку в выпуске новостей речь шла о должностных лицах городской администрации, последняя вправе обратиться в суд за защитой своей репутации. Суд указал также, что дело рассматривается исходя из субъектного состава сторон, несмотря на то, что деятельность истца не является
27
предпринимательской.
Представляется, что спор между органом местного самоуправления и средством массовой информации не имел экономического характера и потому подведомственность данного спора арбитражному суду является весьма сомнительной.28 В остальном законность и обоснованность вынесенных судебных актов не вызывает сомнений. Поскольку спор возник из гражданско-правовых отношений, дело было рассмотрено в первой инстанции судьей единолично. В связи с тем, что орган местного самоуправления отстаивал не интересы муниципального образования, а свои собственные интересы, суд отнес расходы по уплате государственной пошлины на администрацию города. Недочет органа местного самоуправления заключается даже не в том, что он обра-
26 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 октября 1999 г. по делу № А26-1624/99-01-05/65 Арбитражного суда Республики Карелия// БД «КонсультантАрбитражВсеОкруга».
27 См.: Решение Арбитражного суда Республики Карелия от
22 июня 1999 г. по делу № А26-1624/99-01-05/65.
28 Согласно п. 1 ст. 22 АПК РФ 1995 г. арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений, в том числе и дела о защите чести, достоинства и деловой репутации. В соответствии с п. 1 ст. 27 АПК РФ
2002 г. арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
тился за защитой деловой репутации не в соответствии с правилами о подведомственности, а в том, что он вообще обратился в суд, вздумав конфликтовать со средством массовой информации, подконтрольным должностным лицам органов исполнительной власти субъекта Федерации. Подобный конфликт может позволить себе лишь орган местного самоуправления, опирающийся на градообразующую организацию - реальный субъект управления территорией муниципального образования.
6. Судебная власть отграничивает деятельность органов публичных образований как юридических лиц (учреждений) от их управленческой деятельности в отношениях, основанных на началах власти и подчинения, а также от деятельности по представлению интересов публичных образований в гражданско-правовых отношениях. В некоторых случаях при этом допускаются ошибки в юридической квалификации спорных правоотношений.
Арбитражный суд удовлетворил требование территориального управления Российского агентства по государственным резервам к Правительству автономного округа о взыскании платы за заимствованные материальные ценности, штрафа и пени за просрочку возврата материальных ценностей в государственный резерв, а также обязал ответчика в двухмесячный срок вернуть заимствованное дизельное топливо. Правительство автономного округа просило отказать во взыскании штрафа и уменьшить размер пени. Кассатор указывал, что одновременное взыскание штрафа и неустойки противоречит ст. 330 и п. 2 ст. 3 ГК, а взысканная неустойка несоразмерна последствиям нарушения обязательства. Кассационная инстанция указала: «Мнение ответчика о том, что взаимоотношения сторон по договору заимствования материальных ценностей являются гражданско-правовыми и к ним должны применяться нормы Гражданского кодекса, несостоятельно. Согласно ст. 13 ФЗ «О государственном материальном резерве»29 спорные правоотношения основаны на властном подчинении, и в силу п. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство к ним не может быть применено. При таких обстоятельствах ст. 330 ГК РФ применению не подлежит и не может быть уменьшен размер неустойки на основании ст. 333 ГК РФ». Вместе с тем кассационная инстанция признала, что целью договора является обеспечение потребностей жилищно-социальной сферы автономного округа. Ответчик участвует в споре не как учреждение для представления своих интересов, а выступает в защиту государственных и общественных интересов. Кассационная инстанция на основании подпункта 1 п. 3 ст. 5 Закона РФ «О государственной пошлине»,30 п. 2 постановления
29 Собр. законодательства РФ. 1995. № 1. Ст. 3; 1997. № 12. Ст. 1381; 1998. № 7. Ст. 798.
30 Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1992. № 11. Ст. 521; Собр. законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 19; 1997. № 29. Ст.
Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 марта 1997 г. № 6 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами законодательства Российской Федерации о государственной пошлине» 31 освободила ответчика от уплаты государственной пошлины.32
Кассационная инстанция правильно указала, что орган власти автономного округа при заключении договора заимствования дизельного топлива из госрезерва действовал не как юридическое лицо, не как учреждение, не в собственных «учрежденческих» интересах, а в интересах представляемого им субъекта Российской Федерации. Но кассационная инстанция неправильно квалифицировала правоотношения, возникшие в связи с заимствованием материальных ценностей из государственного резерва, как властные отношения, к которым не применяется гражданское законодательство.
Нельзя отрицать имущественного характера рассматриваемых отношений. Их объектом являются действия по передаче вещи (дизельного топлива), определяемой родовыми признаками (тоннами).
В соответствии с п. 8 ст. 13 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» за заимствование материальных ценностей из госрезерва с получателя взимается плата, т.е. отношения имеют возмездный характер. Согласно п. 7 указанной статьи отпуск ценностей из госрезерва осуществляется на основании контракта (договора) между органом управления государственным резервом и получателем. Во исполнение п. 5 той же статьи контракт между территориальным управлением Российского агентства по государственным резервам и Правительством автономного округа был заключен на основании распоряжения руководителя федерального органа исполнительной власти, управляющего государственным материальным резервом (заместителя Председателя Госкомрезерва РФ).
Из абз. 1 п. 1 ст. 2 ГК следует, что гражданское законодательство регулирует имущественные, в том числе и договорные, обязательства. Согласно п. 1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности возникают из договоров, а также актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания для возникновения гражданских прав и обязанностей. Вследствие издания акта государственного органа, оформленного распоряжением компетентного должностного лица, у территориального управления агентства по госрезер-вам возникла обязанность заключить договор с органом исполнительной власти автономного
3506; 1998. № 30. Ст. 3673; 1999. № 16. Ст. 1934; Рос. газета. 2001. 9 авг.
31 Вестн. Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. № 6.
32 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 7 августа 2001 г. по делу №
Ф03-А73/01 -1/1485 (Дело № N А73-6980/2000-4 (АИ-1/43) Арбитражного суда Хабаровского края)// БД «Консультан-тАрбитражВсеОкруга».
округа о заимствовании материальных ценностей.
Таким образом, правоотношения между Российской Федерацией в лице территориального органа Госкомрезерва и автономным округом в лице Правительства, возникшие в связи с заимствованием дизельного топлива из госре-зерва, являются гражданскими правоотношениями. Правила ГК к данным отношениям не применяются в той части, в которой на них распространяется специальный правовой режим, установленный ФЗ «О государственном материальном резерве». Особенность отношений по заимствованию материальных ценностей из госрезерва заключается в том, что обязательства возникают из сложного юридического состава, объединяющего два юридических факта: административный акт и гражданско-правовой договор. На первом месте по своей правовой значимости в данном составе -административный акт. При крайней необходимости ценности из госрезерва могут быть отпущены на основании одного лишь распоряжения, без оформления письменного договора, который может быть подписан позднее. Это и дало основания Федеральному арбитражному суду Дальневосточного округа квалифицировать рассматриваемые отношения как властные, административные по своей правовой природе. В то же время договорное начало, возвратность, возмездность, гражданско-правовые санкции за ненадлежащее исполнение обязательств дают основания утверждать, что государство придает административным по своей природе правоотношениям внешнюю гражданско-правовую форму. Очевидно, что законодатель полагает, что гражданско-
правовые методы регулирования отношений по заимствованию ценностей из госрезерва более эффективны, нежели методы административного права. Что ж, и императорский Рим эпохи принципата обряжался в республиканскую тогу.
Подобные договоры, в частности, в сфере государственных закупок, во Франции именуются административными. Гражданский договор отличается от административного порядком заключения, разной степенью свободы сторон при определении условий договора и тем, что споры из административных договоров рассматриваются специальными административными судами.33 Отечественной цивилистике известна аналогичная конструкция планового (хозяйственного) договора, заключавшегося между предприятиями (хозяйственными органами государства) во исполнение административного акта (плана). В прошлом споры, возникающие из хозяйственных договоров, рассматривали не органы правосудия, а органы государственного арбитража (квазисудеб-ный орган государственного управления с нормотворческими функциями).
Мы намеренно отклонились от темы, дабы показать, что иногда законодатель, а вслед за ним и органы публичных образований при-
33 См.: Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб., 2002. С. 213-214.
дают административным в широком смысле слова отношениям, в том числе и бюджетным, обязательственную форму. В последующем следует привести примеры, свидетельствующие о том, что органы местного самоуправления пытаются использовать внешнюю гражданско-правовую «оболочку» бюджетных по сути отношений для установления контроля над несостоятельным должниками - муниципальными предприятиями.
7. В отдельных случаях судебные органы «не замечают» юридической личности за органами публичных образований. В литературе правильно констатируется, что современное состояние гражданского судопроизводства подчас позволяет государству уклониться от имущественной ответственности. Трудно найти субъекта, который мог бы выступить в качестве ответчика от имени государства и имел бы средства, достаточные для возмещения убытков. Даже если решение вынесено, его трудно исполнить вследствие недостаточности бюджетных средств.34 Сказанное полностью можно отнести к муниципальным образованиям и органам местного самоуправления.
Арбитражный суд взыскал с финансового органа задолженность, установленную ранее вынесенным решением суда по иску ООО «Россия» к администрации г. Холмска и района. В решении указано, что в соответствии со ст.ст. 124, 125 ГК администрация г. Холмска и района является органом местного самоуправления и согласно п. 2 ст. 120 ГК при недостаточности у него денежных средств для исполнения своих обязательств ответственность по его обязательствам несет муниципальное образование «Город Холмск и район» в лице его финансового органа за счет казны муниципального образования. Исковые требования были удовлетворены в полном объеме.
Кассационная инстанция по данному делу отметила: «Признание судом первой инстанции администрации г. Холмска и района как учреждения, собственником которого является ее Финансовое управление, является ошибочным и не соответствует нормам Гражданского кодекса РФ. Согласно п. 1 ст. 120 ГК учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления определенных функций. Тогда как, исходя из пункта 2 ст. 125 ГК, администрация района является органом местного самоуправления, действующим от имени муниципального образования в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). На основании п. 2 ст. 215 ГК от имени муниципального образования орган местного самоуправления осуществляет права собственника муниципального имущества. Эта же норма содержится в ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ-
34 См.: Гражданское право: Учебник/ Под ред. А.П. Сергеева,
Ю.К. Толстого. Изд. 5-е, перераб. и доп. М., 2000. Т. 1. С. 216 (автор главы - А.А. Иванов).
ления в РФ». Поскольку администрация г. Холмска и района не является учреждением, а ее Финансовое управление - собственником муниципального имущества, то суд
апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод об отсутствии со стороны последнего субсидиарной ответственности. Оснований для удовлетворения иска у арбитражного суда не имелось».35
Отсутствие государственной регистрации органа муниципального образования в качестве учреждения, финансируемого собственником (муниципальным образованием), повлекло за собой отмену законного и обоснованного решения и вынесение ошибочного постановления судом кассационной инстанции. Финансовый орган, пользуясь правами юридического лица, тем не менее, является структурным подразделением администрации местного самоуправления и потому не является и не может являться собственником ее имущества. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного органа «не заметил», что иск о взыскании задолженности администрации г. Холмска и района предъявлен к субсидиарному должнику - муниципальному образованию в лице его финансового органа, но не к самому финансовому органу как юридическому лицу. Орган местного самоуправления не признан учреждением, субсидиарную ответственность по долгам которого должен нести собственник, финансирующий его управленческую деятельность. Возникает вопрос: если орган местного самоуправления является юридическим лицом в силу закона, то какова организационноправовая форма данного юридического лица и на каком праве это юридическое лицо обладает имуществом муниципального образования? Финансовый орган не признан органом, представляющим интересы муниципии в деле о взыскании задолженности с муниципального образования. Какой орган должен являться процессуальным ответчиком по данному делу? Кто должен нести субсидиарную ответственность по долгам органов местного самоуправления, образовавшимся в результате участия от своего имени и в собственном интересе в товарном обороте с целью хозяйственного обеспечения основной деятельности?
Поневоле следует признать правоту Фонда обязательного медицинского страхования, подавшего исковое заявление, в котором в качестве ответчика было указано муниципальное образование без конкретизации органа - процессуального ответчика. Практикой выработано правоположение о том, что в случае предъявления требований о возмещении убытков в результате незаконных действий (бездействия) органов публичных образований или должностных лиц этих органов ответчиком по такому делу должно признаваться публичное образование в лице соответствующего финансового
35 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 6 февраля 2001 года по делу № Ф03-А59/01-1/43 (Дело № А59-3248/2000-С15 Арбитражного суда Сахалинской области)// БД «КонсультантАрбитраж-ВсеОкруга»
или иного управомоченного органа. Предъявление иска непосредственно к органу публичного образования, допустившему нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд должен привлечь в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.36 Отсюда следует, что предъявление иска непосредственно к муниципальному образованию о возмещении убытков в порядке субсидиарной ответственности при недостаточности денежных средств у муниципального учреждения (основного должника) без указания финансового или иного органа не может влечь за собой отказ в принятии искового заявления или возвращение иска без рассмотрения.
8. Органы местного самоуправления согласно ст. 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вправе создавать предприятия, учреждения и организации. В абз. 3 п. 4 ст. 66 ГК содержится правило о том, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Участие органов местного самоуправления в полных товариществах (ст. 69 ГК) и производственных кооперативах (ст. 107 ГК) невозможно в силу особенностей правовых конструкций данных коммерческих организаций. Таким образом, органы местного самоуправления вправе создавать коммерческие организации лишь в организационно-правовой форме унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК).
Положения абз. 3 п. 4 ст. 66 ГК следует понимать в том смысле, что муниципальные образования в лице своих органов не вправе принимать участие в хозяйственных обществах и выступать в качестве верителей в товариществах на вере. Иное толкование просто лишено смысла. Органы муниципального образования являются учреждениями, создаваемыми для осуществления управленческих функций. Учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете (п. 1 ст. 289 ГК). За счет каких средств орган муниципального образования может приобрести доли участия в хозяйственном обществе, если он не может заниматься деятельностью, приносящей доходы? Закон исходит из того, что основная деятельность государственных органов и органов местного самоуправления состоит в осуществлении властных полномочий в сфере, определяемой законом, на основе бюджетного
36 О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: постановления № 6/8 Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации п. 12 от 1 июля 1996 г.// Вестн. Высшего Арбитражного Суда РФ. 1996. № 9.
финансирования. Отсюда следует, что коммерциализация органов публичных образований недопустима, в том числе и потому, что ведет к дискредитации власти и ущемлению интересов субъектов гражданского оборота.37
Нормы абз. 4 п. 4 ст. 66 ГК, дозволяющие учреждениям, финансируемым собственниками, быть участниками хозяйственных обществ и верителями в товариществах на вере с разрешения собственников, если иное не установлено законом, нельзя распространять на учреждения, являющиеся органами публичных образований.
При конструировании правила абз. 3 п. 4 ст. 66 Гк законодатель допустил отождествление государственных органов, органов местного самоуправления с публичными образованиями. Запрет на участие в коммерческих организациях касается публичных образований, чья правосубъектность реализуется посредством действий их органов в пределах предоставленной им компетенции. Запрет не имеет абсолютного характера. В случаях, прямо предусмотренных федеральными законами, публичное образование может иметь право на долю в уставном капитале хозяйственного общества или складочном капитале хозяйственного товарищества. Порядок внесения денежных средств в уставной капитал установлен ст. 80 Бюджетного кодекса РФ 1998 г., недвижимого и иного имущества - Федеральным законом от 21июля.1997 № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».38
Между АООТ «Росспецстрой» и Комитетом по управлению имуществом (Комитет, КУИ), являющимся структурным подразделением администрации города, был заключен договор купли - продажи, по которому Комитет приобрел пакет простых именных акций АООТ «Братскгэсстрой». Арбитражный суд признал договор купли-продажи недействительным в связи с его ничтожностью. Комитет мотивировал кассационную жалобу, в частности, тем, что акции приобретались на вторичном рынке ценных бумаг, вне процесса приватизации. Приобретались акции в муниципальную собственность и по поручению муниципального образования города Братска (по постановлению администрации города). Согласно п. 2 ст. 7 Закона РФ от 03.07.1991 № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» Комитету запрещено покупать акции хозяйственных обществ в период приватизации, и не запрещаются покупки акций муниципальным образованием.39
37 См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой/ Под ред. проф. Т. Е. Абовой и проф. А. Ю. Кабалкина. М., 2002. С. 326 (автор комментария к главе 5 ГК РФ не указан).
38 Собр. законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3595; 1999.
№ 26. Ст. 3173; 2000. № 32. Ст. 3332.
39 Рос. газета. 1991ю 19 июля. Признан утратившим силу
Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ.
Оставляя в силе решение суда первой инстанции, Федеральный арбитражный суд указал: «Суд пришел к правильному выводу о том, что КУИ приобрел акции АООТ «Брат-скгэсстрой» (созданного в порядке преобразования государственного предприятия) с нарушением пункта 4 статьи 66 Гоажданско-го кодекса Российской Федерации». По мнению кассационной инстанции, ст. 16 ФЗ от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ, устанавливающая возможность внесения муниципального имущества в уставной капитал хозяйственного общества, не подлежит применению в данном споре, данный Закон не дозволяет органу муниципального образования приобретать акции хозяйственных обществ, поскольку участниками хозяйственных обществ не вправе выступать органы муниципального образования (п. 4 ст. 66 ГК). Постановления администрации г. Братска, имеющиеся в материалах дела, арбитражный суд правомерно не применил в силу ст. 13 ГК и ч. 2 ст. 11 АПК. Комитет освобождается от уплаты государственной пошлины на основании ст. 5 Закона РФ «О государственной пошлине».40
Федеральным арбитражным судом Восточно-Сибирского округа допущено неправильное толкование положений ст. 16 ФЗ от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ и п. 4 ст. 66 ГК, поскольку внесение муниципального имущества в уставный капитал хозяйственного общества влечет за собой приобретение доли участия в уставном капитале коммерческой организации и приватизацию имущества муниципального образования. Закон дозволяет органу местного самоуправления приобретать акции хозяйственных обществ в процессе приватизации муниципального имущества, но не для себя, а для муниципии. Комитет приобрел акции, но не в собственное оперативное управление, а непосредственно в казну города. Участником АООТ «Братскгэсстрой» в результате незаконного приобретения акций стало муниципальное образование. Правомерность данного тезиса подтверждается и тем, что суд освободил Комитет от уплаты госпошлины, т.к., совершая ничтожную сделку и участвуя в последующем в судебной тяжбе, Комитет действовал в интересах г. Братска и от его имени. Высказанное замечание не влияет на законность и обоснованность постановления кассационной инстанции.
К сожалению, п. 4 ст. 66 ГК не всегда находит правильное понимание в судебноарбитражной практике. Что не дозволено муниципальным образованиям в лице органов местного самоуправления, то часто оказывается дозволенным государству. Губернатором области было издано распоряжение «О развитии и упорядочении лотерейной деятельности на территории Ленинградской облас-
40 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 июня 1999 г. по делу № А19-1174/99-16-Ф02-1155/99-С2// БД «КонсультантАрбит-ражВсеОкруга»
ти». Данным распоряжением Комитету финансов поручено выступить от имени области учредителем ОАО «Ленинградские лотереи» и внести в уставный капитал этого общества денежную сумму из средств, полученных от деятельности общества (?!). Прокурор обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным распоряжения губернатора. Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области в иске отказал.
В кассационной жалобе прокурор просил отменить судебные акты первой и апелляционной инстанций, указывая на неверное толкование судом п. 4 ст. 7 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»41 и п. 4 ст. 66 ГК, полагая, что субъект Российской Федерации не вправе выступать учредителем открытого акционерного общества. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа не согласился с доводами прокурора о том, что субъект Федерации не может являться учредителем акционерного обще-ства, и удовлетворил кассационную жалобу по иным основаниям. Положение о Комитете финансов Ленинградской области, действовавшее на момент издания оспариваемого распоряжения, не предоставляло Комитету финансов полномочий по учреждению предприятий. Таким правом наделен Комитет по управлению имуществом Ленинградской области. «Согласно п. 5.18.4 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 № 2284,42 не допускается создание, а также внесение имущественных вкладов в уставный капитал (фонд) предприятий (любых организационно-правовых форм) любыми органами государственной власти и управления, местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, за исключением комитетов по управлению имуществом и фондов имущества», - совершенно правильно указывается в постановлении кассационной инстанции. В связи с вышеизложенным распоряжение губернатора «О развитии и упорядочении лотерейной деятельности на территории Ленинградской области» признано недействительным на основании ст. 13 ГК.43
В п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» содержится правило, согласно которому акционерные общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование (за
41 Собр. законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1; № 25. Ст. 2956; 1999. № 22. Ст. 2672; Рос. газета. 2001. 9 авг.
42 Рос. газета. 1994. 4 янв.
43 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 апреля 1999 г. по делу № А56-20602/98 Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области// БД «КонсультантАрбитражВсеОкруга»
исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми. Отсюда следует, что публичные образования, в том числе субъекты Федерации, могут быть учредителями акционерных обществ только в случаях, установленных федеральными законами, в частности, законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Имеющаяся в постановлении кассационной инстанции ссылка на правила Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий отношения к делу не имеет. ОАО «Ленинградские лотереи», как следует из комментируемого судебного акта, не является коммерческой организацией, созданной в процессе приватизации государственного или муниципального предприятия. Поэтому ни Комитет по финансам Ленинградской области, ни Комитет по управлению имуществом Ленинградской области, ни какой-либо другой государственный орган были не вправе выступать от имени области в качестве учредителя при создании ОАО «Ленинградские лотереи». Ленинградская область не вправе быть акционером данной коммерческой организации.
Прокурор обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным распоряжения губернатора области «О выступлении Леноблкомимущества в качестве учредителя ООО «Ленинградский областной центр недвижимости «Воин». Судом первой инстанции в иске было отказано. Апелляционная инстанция признала недействительными отдельные пункты распоряжения. Отмену постановления апелляционной инстанции Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа мотивировал следующим образом.
В соответствии с п. 4 ст. 66 ГК государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Вместе с тем ст. 124 ГК РФ предусматривает, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. Ст. 125 ГК РФ устанавливает, что от имени соответствующих образований осуществляют имущественные права органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В соответствии со ст. 15 Закона Ленинградской области от 27.10.1994 № 6-03 управление и распоряжение объектами собственности Ленинградской области осуществляются правительством Ленинградской области в порядке, установленном областным законом. В соответствии с Положением о Леноблкомимуществе, утвержденным решением Малого Совета Ленинградского областного совета народных депутатов от 6 мая 1993 № 106, Леноблкомимущество наде-
лено полномочиями выступать от имени субъекта Российской Федерации - Ленинградской области - учредителем предприятий различных организационно-правовых форм. Таким образом, правительство могло дать специальное поручение Леноблкомимуществу выступить учредителем (участником) хозяйственного общества от имени области44.
Равенство субъектов гражданских правоотношений (граждан, организаций, публичных образований) не есть равенство предоставленных законом правовых возможностей. Выступая в гражданском обороте на равных началах с физическими и юридическими лицами, публичные образования в лице своих органов не реализуют властных полномочий участников имущественного оборота. Равенство субъектов гражданского права выражается в том, что ни один из них по отношению к другим участникам оборота не выступает в качестве носителя публичной власти. Публичные образования как субъекты гражданского права обладают возможностями, недоступными для других лиц. В содержание правоспособности граждан и организаций входят правомочия, которых не может быть у публичных образований. Тем не менее, в гражданском обороте все они выступают на равных началах по сравнению друг с другом.
9. Сравнительный анализ судебных актов показывает, что содержание института гражданской правосубъектности публичных образований и их органов зависит не только от воплощенных в законе норм, но и от уровня квалификации применяющих право, от степени их готовности исполнить «социальный заказ». В результате выясняется, что то, что нельзя администрации города, то можно правительству области; что правительство автономного округа является учреждением, а администрация города - нет; что арбитражному суду подведомственны споры, не имеющие экономического характера и т.п. Кроме того, региональное законодательство вопреки законодательству федеральному существенно ограничивает компетенцию органов местного самоуправления в сфере регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую
муниципальными предприятиями электрических и тепловых сетей. При таких обстоятельствах, как представляется, кредитор муниципии - АО-энерго не может идти на риск совместного предпринимательства с должником, но вправе и обязано осуществить прямую «оккупацию» муниципальных распределительных электрических сетей. В противном случае контроль, прямой или косвенный, над муниципальной энергетикой получат промышленные корпорации - квалифицированные потребители электрической энергии. Крупные потребители электрической и тепловой энергии, объединяемые, как правило, в вертикально интегрированные холдинги, также стремятся приобрести контроль над коммунальными производственно-технологическими комплексами по транзиту электроэнергии, для чего создают собственные сетевые и энергосбытовые компании. АО-энерго следует учитывать складывающиеся в экономике тенденции и осуществлять правовое воздействие на органы местного самоуправления и органы государственной власти с большей степенью интенсивности.
В заключение отметим, что юриспруденция есть дело практическое, прикладное, и юристы, представляющие интересы стороны в процессе, разделяют на время рассмотрения спора лишь те из известных им взглядов по вопросам научной истины, что соответствуют интересам их клиентов или работодателей. Однако это хорошо для адвоката, частнопрактикующего юриста, работника юридической фирмы, юрисконсульта, но никак не для прокурора, следователя или судьи. Содержание норм гражданского права не должно зависеть от того, какой суд рассматривает кассационную жалобу и кто является ее подателем.
□ □ □ □ □
Северо-Западного округа от 23 февраля 1999 г. по делу № А56-20396/98 Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области// БД «КонсультантАрбитражВсеОкруга».
См.: Постановление Федерального арбитражного суда
