CC BY
149
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ ГОСУДАРСТВА
УДК: 316.334.2; 332.146; 338.26
Моногорода России: от аутсайдеров к лидерам экономического развития
Значительные трудности, с которыми столкнулась Россия на пути к экономике рыночного типа, во многом оказались связаны с негативными тенденциями пространственного развития экономики и с необходимостью искать пути решения возникающих здесь проблем. Одной из таковых следует считать проблему моногородов. Речь идет о городах, которые в ходе реформ утратили свои градообразующие предприятия, не только формировавшие основную долю рабочих мест, но чаще всего полностью поддерживавшие всю коммунальную, социальную и прочую инфраструктуру подобных поселений. Связанное с этой ситуацией нарастание социальной конфликтности заставило предпринять определенные шаги по формированию мер поддержки и социально-экономического оздоровления моногородов. Однако переход к системе стратегического планирования требует не только стратегирования государственной политики в отношении этих городов на долговременном рубеже, но также и увязки мер поддержки моногородов с иными приоритетами социально-экономической политики государства.
Ключевые слова: моногорода, государственная поддержка, стратегическое планирование, стратегии социально-экономического развития регионов, крупное, малое и среднее предпринимательство
Моногорода как пасынки реформы
Поскольку Российская Федерация унаследовала от СССР экономику с крупными структурными изъянами — как отраслевого, так и пространственного характера — было очевидно, что адаптация страны, ее регионов и даже отдельных поселений к новым экономическим реалиям не может обойтись без определенного круга издержек социального характера. Другое дело, что искусственно форсированный режим реформ, неумение или нежелание предвидеть в полном объеме все их социальные последствия привели к тому, что компенсаторные механизмы этих издержек или отсутствовали, или оказались просто недостаточны. В результате спустя четверть века после старта экономических реформ мы все еще продолжаем решать те проблемы, очевидность и острота которых были предсказуемы на самом начальном этапе этих реформ.
«Классическим примером» в этом смысле может служить проблема так называемых моногородов России. Четкому акцентированию этой «болевой точки» российских
© О.Б. Иванов, Е.М. Бухвальд, 2017
Е.М. Бухвальд
реформ в известной мере препятствовало то, что кризисные процессы во многих моногородах России имели вялотекущий характер. Свертывание производств на градообразующих предприятиях после их приватизации носило этапный характер; временно возникали некие альтернативы хозяйственной деятельности, которые иногда реализовывались, но чаще в итоге лишь углубляли кризисные процессы в этих поселениях. Социальные издержки деградации моногородов в известной мере и до определенной черты «компенсировались» оттоком населения в другие города и регионы страны. Видимо, эти и иные обстоятельства предопределили ситуацию, при которой государственная политика в отношении моногородов длительное время четко не формировалась, а конструктивных решений по данному вопросу не принимали.
Законодательная база, содержащая определения понятий «градообразующее предприятие» и, соответственно, «моногород» (монопрофильное муниципальное образование), сформировалась еще в середине 1990-х годов. Например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29 августа 1994 года [7] было указано, что к градообразующему относится предприятие с занятостью около 30% и более от общего числа проживающих в населенном пункте, имеющее на балансе социальные объекты, подразделения коммунального хозяйства, социально-коммунальной сферы и инженерно-технической инфраструктуры, которые обслуживают около 30% и более проживающих в населенном пункте. Однако этот документ не затрагивал вопросы поддержки и оздоровления данной группы предприятий и, соответственно, территорий их локализации, а лишь регулировал некоторые аспекты приватизации этих предприятий. Не исключено, что именно просчеты в таком регулировании и породили в итоге развал значительного числа градообразующих предприятий и отсюда — устойчивые кризисные процессы в тех городах, где они действовали.
Первый звонок прозвенел в г. Пикалево (Ленинградская область), когда в кризисный 2009 год в городе встали сразу три системно связанных между собой предприятия: Пикалевский глиноземный завод компании «Базэл-Цемент»; «Пика-левский цемент» компании «Евроцемент груп» и «Метахим». Разрешение возникшей конфликтной ситуации тогда потребовало личного вмешательства Президента Российской Федерации. В 2013 году ситуация в моногородах вновь обострилась: компания «РУСАЛ» сократила штат Надвоицкого алюминиевого завода (Республика Карелия) и прекратила производство на Богословском алюминиевом комбинате в г. Краснотурьинске (Свердловская область). Ситуация с моногородами России дошла до черты, когда очевидно потребовалось ее системное решение.
Для разрешения все чаще возникающих кризисных ситуаций, спорных в отношении моногородов, Президент России В.В. Путин подписал перечень поручений от 15 октября 2013 года по вопросам государственной поддержки монопрофильных населенных пунктов [5]. Документ предусматривал решение целого ряда задач. Так, Правительству Российской Федерации предлагалось: • определить федеральный орган исполнительной власти, ответственный за
координацию деятельности по обеспечению стабильного развития моно-
профильных населенных пунктов, предусмотрев образование в этом федеральном органе соответствующего структурного подразделения;
♦ предусмотреть в проекте федерального бюджета на 2014 год и на период 2015—2016 годов средства для финансирования расходов, связанных с осуществлением мер государственной поддержки моногородов, в которых прогнозируется ухудшение социально-экономического положения;
♦ совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечить бесперебойную работу системы комплексного мониторинга социально-экономического положения в моногородах, предусмотрев в том числе:
— оценку рисков ухудшения социально-экономического положения в моногородах и прогнозирование развития ситуации в этой сфере с учетом деятельности градообразующих предприятий;
— ведение перечня моногородов, формирующегося в зависимости от изменения социально-экономического положения в моногородах;
— оценку эффективности реализации мероприятий по государственной поддержке моногородов;
— совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить перечень инвестиционных проектов, которые планируется осуществить в моногородах, определив механизмы реализации и источники финансирования этих проектов.
Одновременно Минэкономразвития России предлагало предусмотреть возможность оказания в приоритетном порядке адресной поддержки субъектам МСП, действующим в моногородах.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 2014 года № 709 [8] муниципальные образования следует относить к монопрофильным (моногородам), если:
— поселение имеет статус «городской округ» или «городское поселение», за исключением муниципальных образований, на территории которых располагается представительный орган власти субъекта Федерации;
— численность населения поселения составляет более 3 тыс. человек;
— на градообразующем предприятии в течение 5 лет до даты утверждения перечня моногородов численность работников составляет 20% среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих трудовую деятельность в муниципальном образовании;
— деятельность градообразующего предприятия связана с добычей полезных ископаемых (за исключение нефти и газа) и (или) производством и (или) переработкой продукции промышленного производства.
Правительственным постановлением утверждены три категории моногорода в зависимости от его социально-экономического положения: сложное социально-экономическое положение; наличие рисков ухудшения положения и стабильное социально-экономическое положение. На данный момент в перечне моногородов находится 319 муниципальных образований, в том
числе 99 — со сложной социально-экономической ситуацией.
В российских моногородах живут около 16 млн человек. Эти города крайне различны по численности населения: от 800 человек в поселке Беринговский до 700 тысяч жителей в Тольятти. В России имеется такое понятие, как «малый город», то есть поселение с населением до 50 тысяч человек. Примерно половина моногородов России относится именно к числу малых.
По данным мониторинга Правительства Российской Федерации, численность занятого населения в моногородах в настоящее время составляет 5,9 млн человек, из которых 916 тысяч (15,4%) занято на градообразующих предприятиях; 1,5 млн человек (25,8%) — в сфере малого и среднего предпринимательства (включая индивидуальных предпринимателей). По состоянию на 1 августа 2017 года в 173 моногородах уровень безработицы превышал средний российский показатель, а в 70 из них — в 2 и более раза. Общее количество зарегистрированных безработных в моногородах — 93,1 тысячи человек.
Формирование необходимых условий для привлечения инвестиций и восстановления хозяйственной активности в моногородах России в последние годы осуществляется, прежде всего, за счет деятельности некоммерческой организации «Фонд развития моногородов». В рамках этой деятельности фонд в первую очередь обеспечивает софинансирование инвестиционных инфраструктурных проектов, необходимых для привлечения инвесторов и реализации комплексных планов социально-экономического развития в моногородах. По состоянию на 1 июля 2017 года фондом заключены генеральные соглашения о сотрудничестве по содействию развитию 65 моногородов, а также 20 соглашений о софинансировании создания инфраструктуры в моногородах. В соответствии с этими соглашениями общий объем принятых фондом финансовых обязательств составил 8,98 млрд рублей. По состоянию на 1 июля 2017 года в моногородах, получивших поддержку фонда, объем привлеченных инвестиций за счет внебюджетных источников составил 23,3 млрд рублей, что позволило создать 2926 рабочих мест.
Важной институциональной новацией в государственной политике в отношении моногородов стало решение о возможности создания в этих городах с целью повышения их привлекательности для отечественных и внешних инвесторов территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР). С этой целью резидентам ТОСЭР предоставляются существенные налоговые послабления. Например, это платежи в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования на уровне 7,6%, тогда как в обычных условиях предприятия должны платить туда порядка 30% от фонда оплаты труда. На первые пять лет работы для резидентов ТОСЭР до 0% снижается налог на имущество и до 5% — налог на прибыль; в следующие пять лет ставки этих налогов составят 1,1 и 12% соответственно. По состоянию на 1 июля 2017 года ТОСЭР созданы в 17 моногородах, где уже зарегистрированы 35 резидентов. Их инвестиционными проектами предполагается к 2026 году привлечение 29,4 млрд рублей инвестиций и создание более 7900 рабочих мест.
Первыми статус ТОСЭР получили Юрга и Анжеро-Судженск (оба города —
Кемеровская область). С 2017 года территорией опережающего развития сможет стать не только «кризисный» моногород, но и любой другой из их перечня. Таким образом, акцент в предоставлении государственной поддержки моногородов был перенесен со степени остроты кризисной ситуации на степень готовности к эффективному восприятию мер (ресурсов) поддержки, прежде всего на основе стратегирования развития территории, использования методов проектного управления. Всего в 2016 году создано 11 ТОСЭР в моногородах: Набережные Челны Республики Татарстан, Гуково Ростовской области, Усолье-Сибирское Иркутской области, Юрга Кемеровской области, Краснокаменск Забайкальского края, Надвоицы Республики Карелия, Анжеро-Судженск Кемеровской области, Краснотурьинск Свердловской области, Тольятти Самарской области, Белебей и Кумертау Республики Башкортостан. В первой половине 2017 года было создано еще шесть ТОСЭР в моногородах: Чусовой, Каспийск, Бакал, Дорогобуж, Кировск и Емва.
Отличительной чертой в данном случае выступает то, что управляющей компанией ТОСЭР моногородов являются действующие региональные и местные органы власти. Именно на муниципальном уровне начинается согласование инвестиционных проектов, в дальнейшем потенциальные инвесторы совместно с представителями муниципалитета выходят с подготовленными документами на региональный уровень. Актуальность работы с потенциальными инвесторами, желание наладить работу влекут изменения в структуре местной администрации. Так, в Исполнительном комитете г. Набережные Челны создано новое подразделение — отдел по развитию территории опережающего социально-экономического развития [2].
Наконец, следует акцентировать внимание на такой институциональной новации, как утверждение Правительством Российской Федерации в 2016 году системы так называемых приоритетных программ, в число которых (изначально их утверждено 11) попала и приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов» [6; 10]. Срок реализации программы — с ноября 2016 года по декабрь 2025 года. В соответствии с этой программой, до 2018 года в моногорода будет инвестировано около 170 млрд рублей; в них должно появиться 230 тысяч рабочих мест. Программа предусматривает государственную поддержку по таким направлениям, как создание территорий опережающего социально-экономического развития (100 ТОСЭР в течение 2017—2018 годов); реализацию инвестиционных проектов в 150 моногородах; строительство и(или) реконструкцию объектов инфраструктуры в 15 моногородах, проведение обучения специализированных команд управленцев во всех 319 моногородах. Кроме того, как сказано в программе, не менее 200 моногородов должны получить муниципальные программы поддержки малого и среднего бизнеса. Правда, «получить программу» еще не значит, что эту программу будут реально финансировать.
Однако пока хорошо заметно, что в государственной политике в отношении моногородов нет достаточной системности, инструментальной «заточенности». Отсутствуют четкие представления о том, при каких обстоятельствах и для каких типов моногородов более предпочтительны те или иные формы (инструменты)
их государственной поддержки: соинвестирование со стороны фонда; налоговые льготы; создание ТОСЭР или некие иные меры. Как мы полагаем, та типизация моногородов, которая обозначена в названном выше Постановлении Правительства Российской Федерации, весьма условна и годится только для того, чтобы обозначить ареал самых срочных действий в отношении этих городов. Такая упрощенная типизация недостаточна для того, чтобы осуществить подбор наиболее действенных форм государственной поддержки сообразно каждой конкретной ситуации в том или ином моногороде. Неслучайно, первоначальное решение о возможности создания ТОСЭР только в моногородах с наиболее сложной социально-экономической ситуацией в итоге было пересмотрено, и эта практика была распространена на все моногорода, указанные в правительственном перечне.
По сути, есть три основных направления «экономической реанимации» моногородов. Первый путь — полное или хотя бы частично восстановление хозяйственной деятельности самого градообразующего предприятия за счет его технической модернизации, перепрофилирования, поиска новых партнеров и рынков сбыта. Второй путь — поиск и привлечение инвесторов, которые на основе ранее действовавших или новых промышленных площадок способны создать принципиально новые производства. Третий путь — новое обновление «экономического лица» моногорода за счет его дальнейшего развития, например, как туристско-рекреационного центра. Конечно, есть и экстремальный вариант, связанный с ликвидацией моногорода как неперспективного. Так, один из экспертов высказал предположение, что из общего числа моногородов России «примерно 10—20 эффективнее закрыть, а людей — переселить» [4]. Решить, какой алгоритм наиболее целесообразен для того или иного моногорода, можно только на основе глубокого экспертного изучения сложившейся на месте ситуации, экономически и социально аргументированного выбора путей ее исправления. Как показывает практика, «механический подход» в данном случае успеха не гарантирует. Трудно предположить, что, используя один и тот же инструментарий, можно решить проблемы таких крупных моногородов, как Тольятти и Череповец, где градообразующие предприятия все еще устойчиво функционируют, и многих малых моногородов, где таких предприятий часто уже не осталось. Кроме того, экспертами выделяется группа «агломерационных» моногородов, вопросы экономического оздоровления которых можно решать только с учетом перспектив той экономической агломерации, в которую они входят [3].
Судя по последним, наиболее значимым шагам в области государственной политики в отношении моногородов, основной акцент здесь делается именно на создание в таких городах ТОСЭР. Однако эксперты подчеркивают, что сам факт создания ТОСЭР еще не гарантирует оживления экономики. Так, в 2016 году в Мурманской области появилась первая территория опережающего социально-экономического развития. Этот статус был присвоен моногороду Кировску, где действует одно из крупнейших горнопромышленных предприятий. Однако представители местного предпринимательского сообщества, в том числе субъекты малого и среднего бизнеса, пока не торопятся стать участниками ТОСЭР [12]. Это
связано с тем, что для того, чтобы получить статус резидента ТОСЭР, предприятие должно соответствовать довольно жестким условиям. Реализуя в этом статусе свой инвестиционный проект, оно должно создать не менее 20 новых рабочих мест. При этом в первый год реализации инвестиционного проекта вложения в него должны составлять не менее 5 млн рублей. Такие условия могут оказаться не под силу субъектам малого предпринимательства.
Кроме того, поддержка потенциальных резидентов ТОСЭР в моногородах пока не носит системного характера. Так, предоставляемые резидентам налоговые льготы не ориентированы на «наполнение» ТОСЭР современными инновационными производствами. Центрами притяжения и «выращивания» таких инноваций, как правило, являются университеты, научные лаборатории. Однако среди образованных ТОСЭР только в Тольятти и в Набережных Челнах действуют университеты. Ни на одной иной территории нет научных школ, научных центров и лабораторий, генерирующих прорывные технологии для их реализации на месте.
Потенциальным резидентам — инвесторам таких ТОСЭР — не гарантируется поддержка с получением кредитных ресурсов, необходимых для осуществления стартовых инвестиций. Кроме того, для весомой заинтересованности потенциальных резидентов и существенного притока инвестиций в ТОСЭР нужны не только налоговые и административные преференции резидентам, но и крупные бюджетные вложения в развитие инженерной и социальной инфраструктур соответствующих территорий. Такие проекты финансирует Фонд развития моногородов. В итоге получается, что для достижения более-менее достоверного эффекта для моногорода необходим не только статус ТОСЭР, но и финансирование со стороны названного выше фонда, что в целом не столь просто, учитывая объективную ограниченность бюджетных средств, которые могут быть выделены на эти цели.
Моногорода и стратегии развития
Переход к системе стратегического планирования дает возможность не только более глубоко и адресно подойти к решению проблемы социально-экономического возрождения моногородов России, но и системно интегрировать предпринимаемые в этом направлении шаги в общую стратегию регулирования пространственной структуры российской экономики. Можно выделить три направления, по которым согласованно должно осуществляться стратегирование государственной политики в отношении моногородов.
Во-первых, это — отражение основных приоритетов и практических задач этой политики в Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и в Стратегии пространственного развития Российской Федерации. Во-вторых, согласование основных практических задач этой политики с теми приоритетами, которые фиксируются в отраслевых стратегиях развития российской экономики, а также в иных приоритетных проектах Российской Федерации.
Наконец, в-третьих, это — взаимное согласование общегосударственного и отраслевого стратегического планирования со стратегиями социально-
экономического развития самих моногородов. Кроме того, существенное значение имеет взаимодействие мер поддержки моногородов с деятельностью иных (помимо ТОСЭР) федеральных институтов развития, а также аналогичных институтов регионального уровня.
Что касается Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и Стратегии пространственного развития Российской Федерации, то до настоящего времени эти документы, которые должны были бы имплементировать проблематику моногородов в единую канву социально-экономической политики государства, причем, что особенно важно, на долговременную перспективу, на данный момент не разработаны и официально не приняты. В отношении приоритетов стратегирования пространственного развития определенное целеуказующее значение имеют Постановление Правительства Российской Федерации №870 [9] и Указ Президента Российской Федерации по основам государственной политики регионального развития [11]. В Постановлении №870 о целесообразности отражения в Стратегии пространственного развития основных задач государственной политики в отношении моногородов ничего не говорится. Нет таких прямых обращений к этой теме и в Указе от 16 января 2017 года. Однако в этом документе говорится о необходимости реализации государственных программ, обеспечивающих «снятие инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социально-экономического развития и высокой плотностью населения», что косвенно может быть адресовано именно моногородам. Кроме того, в Указе ставится задача увеличения количества «точек роста» как необходимого условия технологического развития, повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики. Эта задача также может адресоваться моногородам, так как главный смысл их государственной поддержки не в том, чтобы просто возродить эти города, как-то восстановить их как ареал хозяйственной деятельности, но и вывести на уровень элементарного самообеспечения. Принципиальное значение имеет задача утвердить их роль как тех самых новых «точек инновационной модернизации» и локомотивов экономики соответствующих регионов. Остается только надеяться, что идеи получат развернутое отражение в Стратегии пространственного развития Российской Федерации.
Далее, как было отмечено выше, важное значение имеет согласование основных задач государственной политики в отношении моногородов с теми приоритетами, которые фиксируются в отраслевых стратегиях развития российской экономики, а также в иных приоритетных проектах Российской Федерации. В этом смысле приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов» [10] содержит в себе перечень из 13 позиций разного рода стратегий и государственных программ, с которыми она должна так или иначе согласовываться. Конечно, проследить то, насколько это согласование обеспечивается на деле по всем этим позициям, в одной статье невозможно. В этой связи мы остановимся на том, как такое согласование обеспечивается с программными документами по вопросам развития и государственной поддержки малого и среднего
предпринимательства (МСП). Прежде всего обратим внимание, что программа «Комплексное развитие моногородов» в блоке вопросов развития МСП в моногородах предполагает принятие нормативно-правового акта, устанавливающего обязательность направления не менее 10% от общего размера средств программы поддержки МСП, реализуемой Минэкономразвития России, на осуществление мероприятий по развитию МСП в моногородах. Кроме того, предполагается поддержка субъектам МСП в моногородах с использованием кредитов, а также гарантий и поручительств.
В настоящее время имеется целый пакет программных документов, определяющих генеральные направления развития российского МСП и политики его государственной поддержки на долговременную перспективу. Это прежде всего «Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации до 2030 года» (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 года №1083-р); подпрограмма 2 «Развитие малого и среднего предпринимательства» в рамках Государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года №316); а также приоритетный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» [6].
В обширной «Стратегии...» имеется только одно обращение к проблематике моногородов, где упоминается «поддержка предпринимательской активности за счет реализации мер прямой поддержки бизнес-проектов и мер по развитию бизнес-инфраструктуры в рамках деятельности Фонда развития моногородов». Другими словами, «Стратегия.» снимает эту задачу со специализированных институтов государственной поддержки МСП и переносит ее на Фонд развития моногородов.
Государственная программа «Экономическое развитие и инновационная экономика» с ее блоком по МСП принималась уже достаточно давно. В 2017 году данная программа была скорректирована. Новая редакция госпрограммы включает 10 подпрограмм, включая такие, как «Инвестиционный климат», «Развитие малого и среднего предпринимательства», «Совершенствование системы государственного стратегического управления» и других. В каждой из них так или иначе затрагиваются проблемы оздоровления социально-экономической ситуации в моногородах России. В структуру данной госпрограммы решением Правительства Российской Федерации интегрируется приоритетный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», а также приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов». Следует отметить, что приоритетный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» достаточно широко оперирует мерами поддержки МСП как инструментом экономического подъема в моногородах. Это меры прямой финансовой поддержки субъектов МСП, кредиты и гарантии по кредитам, расширение участия субъектов МСП в моногородах в системе закупок для государственных и муниципальных нужд, расширение информации для этих
субъектов МСП о доступных мерах государственной поддержки, содействие муниципальным программам развития и поддержки МСП и прочее.
Однако далеко не все в этой «программе действий» выглядит достаточно конкретно и убедительно. Прежде всего, все эти меры поддержки, как и многое другое, адресуются моногородам «вообще», вне анализа специфики ситуации в различных типах моногородов, вне учета избранного алгоритма их экономического оздоровления и той особой роли, которую в каждом конкретном случае может сыграть развитие малых форм хозяйствования. Нет акцента на том, что в случае выбора алгоритма по реанимации и (или) профилированию градообразующего предприятия основной упор в поддержке локальных МСП должен быть сделан на стимулирование их кооперационных связей с данным предприятием. Весьма общо, вне представления конкретных экономических инструментов поставлена задача привлечения различных «институтов развития» федерального и регионального уровня к активизации деятельности МСП в моногородах. Идея муниципальных программ развития и поддержки МСП в моногородах поставлена верно, однако из документа не ясно, будут ли эти программы поддержаны софинансированием с регионального или федерального уровня, будут ли муниципалитетам моногородов предоставлены дополнительные налогово-бюджетные стимулы по активной поддержке МСП на своих территориях.
В условиях России как государства федеративного типа существенное значение для решения любой социально-экономической проблемы стратегического характера имеет четкое разграничение полномочий федерального центра и субъектов Федерации. Для решения проблемы моногородов четкость фиксаций этих полномочий имеет особое значение, поскольку число моногородов в регионах России очень разнообразно, да и сами регионы в силу дифференциации их экономических возможностей не могут внести в решение этих проблем равную лепту. Пока четких представлений о федерально-региональном взаимодействии в рамках мер поддержки моногородов, тем более с учетом возможностей различных типов регионов, не существует.
На наш взгляд, необходимо выделение групп моногородов, поддержка которых будет осуществляться преимущественно федеральными институтами и за счет средств федерального бюджета. В иных случаях возможно и целесообразно активное «соучастие» субъектов Федерации, в частности, через деятельность их «институтов развития». Региональные институты развития могут внести существенный вклад в реализацию проектов по восстановлению экономической активности в моногородах России. Например, в моногороде Краснотурьинск Свердловской области при содействии АО «Корпорация развития Среднего Урала» завершается строительство индустриального парка «Богословский». Агентство регионального развития Калужской области активно участвует в разработке и реализации проекта социально-экономического развития моногородов Сосенский и Кондрово. Значимое участие в развитии моногородов могут принять региональные фонды поддержки МСП, которые относятся к числу давно действующих институтов развития в российских регионах.
Однако наиболее продуктивное участие субъектов Федерации в социально-экономическом оздоровлении моногородов через их «институты развития» и иными средствами возможно только в случае четкого отражения этой группы проблем и путей их решения в долговременных стратегиях субъектов Федерации, а также муниципалитетов самих моногородов. В этой связи еще один важный вопрос связан с тем, насколько полно социально-экономические проблемы моногородов отражены в их действующих стратегиях. В этом смысле можно проанализировать стратегические документы регионов, моногородов, прежде всего получивших статус ТОСЭР.
Так, г. Краснотурьинск получил этот статус Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2016 года №942. В городском округе действует программа «Комплексное развитие моногорода Краснотурьинск». Программа ставит своей целью снизить зависимость Краснотурьинска от деятельности градообразующего предприятия — Богословского алюминиевого завода — за счет снижения до 21,3% к концу 2018 года численности работников предприятия от среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования. С этой целью до конца 2018 года планируется создать в городе 1429 рабочих мест, в том числе 1375 — резидентами ТОСЭР. Разработана муниципальная программа «Развитие малого и среднего предпринимательства городского округа Краснотурьинск». Но в целом хорошо заметно, что исчерпывающего представления о том, как данный моногород намерен использовать все возможности и преимущества ТОСЭР, данная программа не дает.
В самой Свердловской области законом от 21 декабря 2015 года № 151-ОЗ утверждена «Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на 2016—2030 годы», в рамках которой обозначена приоритетная региональная программа «Комплексное развитие моногородов Свердловской области». Из документа следует, что целесообразным считается создание ТОСЭР в 6 моногородах региона. В рамках реализации областной программы развития моногородов, реализуются инвестиционные проекты в 11 моногородах, в том числе за счет поддержки Фонда развития моногородов — в 1 моногороде.
Однако в целом, анализ обновленных региональных стратегий, представленных на сайте Минэкономразвития России, показывает отсутствие системного взгляда на решение проблемы моногородов. Чаще всего складывается впечатление, что никаких иных путей решения данной проблемы, кроме повсеместного создания ТОСЭР и привлечения средств Фонда развития моногородов, просто не существует. В документах не видно попыток выявить специфику проблем, свойственных каждому моногороду, и особый алгоритм их решения на основе согласованных усилий федеральных институтов, субъектов Федерации и, конечно, самих муниципалитетов. Нет четкой перспективы комбинирования ТОСЭР с созданием на местах технопарков и иных подобных структур, способных в итоге сформировать наиболее эффективную — кластерную — основу экономики моногорода. Не получила четкого обозначения проблема реинтеграции моногородов в хозяйственные комплексы субъектов Федерации, а также оценки реального
состояния и возможностей использования трудового потенциала моногородов.
Резюмируя, можно высказать ряд предложений, направленных на повышение действенности государственной политики в отношении моногородов России. Мы полагаем, что необходима структуризация Единого перечня мер поддержки монопрофильных муниципальных образований на принципе адресности обозначенных в перечне мер поддержки различных типов моногородов. Речь идет о мерах, нацеленных — сообразно выбранному четкому алгоритму возрождения моногорода — на:
• привлечение инвестиций на модернизацию, перепрофилирование и расширение производственных мощностей, а также в объекты общехозяйственной и социальной инфраструктуры;
• сбалансированное развитие крупного, среднего и малого предпринимательства, в том числе на кооперационных началах с перспективой формирования кластерных образований;
• на взаимодействие государственных и муниципальных структур управления, некоммерческих организаций в формировании условий социально-экономического возрождения моногородов.
Следует также указать на задачу системности или согласованной многоаспект-ности осуществляемых мер поддержки моногородов. Помимо финансово-экономических, в том числе инвестиционных мер, должны реализовываться мероприятия в сфере социально-трудовых отношений, экологии, развития информационно-коммуникационных технологий, а также другие меры, охватывающие весь круг предпосылок стабильного развития территорий с монопрофильной специализацией. Так, довольно часто возникают вопросы с восстановлением кадрового потенциала моногородов, растраченного в годы их депрессивного состояния [1].
С учетом вышеотмеченной необходимости утвердить за моногородами роль новых «опорных точек» модернизации российской экономики остро ставится проблема развития инновационного компонента экономического потенциала моногородов. Это требует установления их прочных связей с городами — уже утвердившимися лидерами инновационной экономики России, с научными и университетскими центрами, а также со специализированными институтами развития как федерального, так и регионального уровня. Принципиально важным видится усиление регулирующей, координирующей и методической роли Правительства Российской Федерации в управлении моногородами, особенно в рамках перехода к вертикали стратегического планирования в стране. Крайне востребованы, как мы полагаем, методические рекомендации по стратегическому планированию в муниципальных образованиях — моногородах. Из обузы, долгое время отягчавшей положение страны, моногорода должны стать лидерами новой экономики, доказательством нашей способности создавать новые точки инновационного развития и решать масштабные задачи регулирования пространственной структуры экономики.
Литература
1. Вигушина Е.П., Иванова С.А. Современные тенденции развития моногородов: итоги и перспективы // Экономика и предпринимательство. 2015. № 8-2 (61-2). С. 1090-1097.
2. Галиуллина Г.Ф., Кузнецов Б.Л., Шарамко М.М. Территория опережающего социально-экономического развития: в моногороде: необходимые условия реализации. В сб.: Российские регионы в фокусе перемен. Сборник докладов XI Международной конференции. Набережные Челны — Екатеринбург. 2017. С. 139.
3. Гусев В.В. Инновационные моногорода как потенциальные точки роста экономики Российской Федерации // Известия Саратовского ун-та. Сер. Социология. Политология. 2017. Т. 17. Вып. 1. С. 6.
4. За сотым километром // Российская газета. 2017. 17 октября [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2017/10/17/aleksandr-puzanov-pe-riod-ekstensivnoj-urbanizacii-zakonchilsia.html (дата обращения: 25 октября 2017 года).
5. Перечень поручений Президента Российской Федерации по вопросам государственной поддержки монопрофильных населённых пунктов Российской Федерации от 15 октября 2013 года [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/19436 (дата обращения: 25 октября 2017 года).
6. Перечень основных направлений стратегического развития Российской Федерации до 2018 года и на период до 2025 года (утвержден на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 13 июля 2016 года).
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 августа 1994 года №1001 «О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими» (прекратило действие). [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/102149/#ixzz4xG1ebr2X (дата обращения: 25 октября 2017 года).
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 2014 года №709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения».
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 года № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/71170676/ (дата обращения: 25 октября 2017 года).
10. Приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов». Утверждена Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 30 ноября 2016 года №11).
11. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года №13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». [Электронный ресурс]. URL: http://consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f93 8e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (дата обращения: 25 октября 2017 года).
12. URL: https://goo.gl/sPKsWz (дата обращения: 17 октября 2017 года).
References
1. Vigushina E.P., Ivanova S.A. Sovremennye tendencii razvitiya monogorodov: itogi i perspektivy [Modern trends in the development of of monocompany towns: results and prospects] //Ekonomika ipredprinimatel 'stvo [Economy and entrepreneurship]. 2015, no. 8—2 (61—2), pp.1090—1097 (in Russian).
2. Galiullina G.F., Kuznecov B.L., Sharamko M.M. Territoriya operezhayush-chego social'no-ehkonomicheskogo razvitiya v monogorode: neobhodimye us-loviya realizacii [The territory of advanced socio-economic development: in monocompany towns: the necessary conditions for implementation]. V sb.: Rossijskie regiony v fokuseperemen [Russian regions in the focus of changes]. Sbornik dokladov XI Mezhdunarodnoj konferencii. Naberezhnye Chelny — Ekaterinburg. 2017, p. 139 (in Russian).
3. Gusev V.V. Innovacionnye monogoroda kakpotencial nye tochki rosta ekonomiki Rossijskoj Federacii [Innovative monocompany towns as potential growth points ofthe Russian economy] //Izvestiya Saratovskogo universiteta. Ser. Socio-logiya. Politologiya [Herald of the Saratov University. Series: Sociology & Political Sciences]. 2017, vol.17, no.1, p. 6 (in Russian).
4. Za sotym kilometrom [Behind the hundredth kilometer] // Rossijs-kaya gazeta [The Russian newspaper]. October 17, 2017. Available at https://rg.ru/2017/10/17/aleksandr-puzanov-period-ekstensivnoj-urbaniza-cii-zakonchilsia.html (accessed October 25, 2017) (in Russian).
5. Perechen' poruchenij Prezidenta RF po voprosam gosudarstvennoj podderzhki monoprofil nyh naselyonnyh punktov Rossijskoj Federacii [The list of orders of the President of the Russian Federation on state support to monocompany towns of the Russian Federation]. October 15, 2017. Available at: http://krem-lin.ru/acts/assignments/orders/19436 (accessed October 25, 2017) (in Russian).
6. Perechen' osnovnyh napravlenij strategicheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii do 2018goda i na period do 2025goda [The list of the main directions of strategic development of the Russian Federation until 2018 and for the period up to 2025] (in Russian).
7. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 29 avgusta 1994 g. No. 1001 "O poryadke ot-neseniya predpriyatij k gradoobrazuyushchim i osobennostyah prodazhi predpri-yatij-dolzhnikov, yavlyayushchihsya gradoobrazuyushchimi" [The RF Government Decree of August 29, 1994, no. 1001 "On the procedure of classification of enterprises forming monocompany towns and features of sale of the enterprises-debtors, which are city-forming"]. Available at: http://base.garant. ru/102149/ #ixzz4xG1ebr2X (accessed October 25, 2017) (in Russian).
8. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 27 iyulya 2014 g. No. 709 "O kriteriyah otne-seniya municipal'nyh obrazovanij Rossijskoj Federacii k monoprofil'nym (mono-gorodam) i kategoriyah monoprofil'nyh municipal'nyh obrazovanij Rossijskoj Federacii (monogorodov) v zavisimosti ot riskov uhudsheniya ih socialno-eko-nomicheskogopolozheniya" [The RF Government Decree of July 27, 2014, no. 709 "On the criteria of reference municipalities of the Russian Federation to monoprofile (monocompany) and to the categories of non-diversified municipal units of the Russian Federation (monotowns) depending on the risk of deterioration of their socio-economic status"] (in Russian).
9. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 20 avgusta 2015 g. No.870 "O soderzhanii, sostave, porjadke razrabotki i utverzhdenija strategii prostranstvennogo razvitija Rossijskoj Federacii, a takzhe o porjadke osushhestvlenija monitoringa i kontrolja ee realizacii" [The RF Government Decree of August 20. 2015, no.870 "On the content of the institute, the composition, procedure of development and approval of the strategy of spatial development of the Russian Federation, and also about the monitoring procedure and the monitoring of its implementation]. Available at: http://base.garant.ru/71170676/ (accessed October 25, 2017) (in Russian).
10. Prioritetnaya programma "Kompleksnoe razvitie monogorodov" [Priority program "Integrated development of monocompany towns"]. Utverzhdena Pre-zidiumom Soveta pri Prezidente Rossijskoj Federaciipo strategicheskomu razviti-yu iprioritetnym proektam (protokol ot 30noyabrya 2016g. No. 11) (in Russian).
11. Ukaz Prezidenta RF ot 16 janvarja 2017 g, no. 13 "Ob utverzhdenii Osnov gosudarstvennoj politiki regional'nogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda". [The Decree of the President of the Russian Federation of January 16, 2017, no. 13 "On approving the Fundamentals of the state policy of regional development of the Russian Federation for the period till 2025"]. Available at: http://consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/ f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (accessed October 25, 2017) (in Russian).
12. Available at: https://goo.gl/sPKsWz (accessed October 17, 2017) (in Russian).
