CC BY
353
УДК 34.096
Елисеева Вера Сергеевна Eliseeva Vera Sergeevna
преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин
Приволжский филиал Российского государственного университета правосудия (603022, Нижний Новгород, пр. Гагарина, 17а)
lecturer of the state law department
Privolgzkiy branch of Russian state university of justice (17 Gagarin av., Nizhny Novgorod, 603022) E-mail: ledin888@yandex.ru
Мониторинг в сфере национальной безопасности Российской Федерации Monitoring in the sphere of national security of the Russian Federation
Статья посвящена исследованию вопросов сущности и правового регулирования мониторинга в документах стратегического планирования Российской Федерации, в частности в сфере национальной безопасности. Автором проведен анализ определения мониторинга, рассмотрены виды мониторинга, введено понятие модели мониторинга реализации документов стратегического планирования, раскрыты элементы названной модели.
Ключевые слова: мониторинг, стратегия национальной безопасности, документы стратегического планирования, модель мониторинга реализации документов стратегического планирования.
The article is devoted to the research of essence and legal regulation of strategic planning documents' monitoring, in particular in the sphere of Russian Federation's national security. The author analyzes the definitions of monitoring, describes the types of monitoring, introduces the concept of monitoring the implementation of strategic planning documents' model, and investigates elements of the model.
Keywords: monitoring, national security strategy, strategic planning documents, the model of the implementation of strategic planning documents' monitoring.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации отнесена Федеральным законом от 28 июня 2014 года. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1] (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ) к числу основных документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания на федеральном уровне. В соответствии с пунктом 4 статьи 18 Федерального закона № 172-ФЗ Стратегия национальной безопасности определена как базовый документ в области планирования развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором определяются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.
Федеральный закон № 172-ФЗ предусматривает, что Стратегия национальной безопасности разрабатывается с учетом стратегического прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, не превышающий периода, на который
разработан стратегический прогноз Российской Федерации, и корректируется каждые шесть лет. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации [2] (далее — Стратегия). Названным указом Президента Российской Федерации признана утратившей силу Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [3] (далее — Стратегия до 2020 года), статус Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года [4] (далее — Стратегия Арктической зоны) не изменился.
В названных стратегиях значительное внимание уделяется мониторингу как способу повышения эффективности государственного управления и средству оценки состояния национальной безопасности (см. таблицу 1).
Анализ мониторинга в документах стратегического планирования в сфере национальной
Таблица 1
Мониторинг в документах стратегического планирования в сфере национальной безопасности Российской Федерации
Стратегия Арктической зоны Стратегия до 2020 года Стратегия
Виды специального мониторинга [5] П. 5 «б»: постоянный комплексный космический мониторинг арктических территорий и акваторий; п. 9 «л»: система мониторинга геофизической обстановки в Арктической зоне Российской Федерации; п. 16 «а»: мониторинг состояния экосистем и объектов растительного мира; п. 29 «з»: единая национальная система мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды Арктической зоны Российской Федерации П. 49: система мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций; п. 75: система мониторинга биологической обстановки на территории Российской Федерации; п. 86: государственный мониторинг окружающей среды
Мониторинг и оценка эффективности правоприменительной практики
П. 39 П. 45
П. 38: системный мониторинг и анализ реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике
Мониторинг состояния национальной безопасности П. 27: система мониторинга и анализа состояния национальной безопасности и уровня социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации П. 112: мониторинг состояния национальной безопасности П. 110: государственный мониторинг состояния национальной безопасности; п. 116: перечень основных показателей состояния национальной безопасности может уточняться по результатам его мониторинга
Мониторинг реализации Стратегии П. 37: контроль за реализацией Стратегии осуществляется Правительством Российской Федерации П. 99: постоянный мониторинг реализации Стратегии П. 114: мониторинг реализации Стратегии и изменений, оказывающих существенное влияние на состояние национальной безопасности
безопасности Российской Федерации позволяет сделать несколько промежуточных выводов.
Слово «мониторинг» употребляется в документах стратегического планирования в разных значениях. Этимология слова «мониторинг» (от лат. monitor — напоминающий, надзирающий) связывает мониторинг в первую очередь с наблюдением, как «систематическое наблюдение за каким-нибудь процессом с целью фиксировать соответствие (или несоответствие) результатов этого процесса первоначальным предположениям» [6], а в некоторых случаях также «анализ деятельности наблюдаемых объектов»
[7]. Можно понимать «мониторинг» несколько шире, связывая его с четырьмя ключевыми терминами: наблюдение, отслеживание, оценка, прогноз [8]. В документах стратегического планирования разграничены: мониторинг и анализ (п. 27 и 38 Стратегии Арктической зоны), мониторинг и прогнозирование (п. 49 Стратегии), мониторинг и оценка эффективности правоприменительной практики (п. 39 Стратегии до 2020 года и п. 45 Стратегии). Следует отметить, что «мониторинг и оценка эффективности правоприменительной практики» — термин в современном правовом пространстве Российской
ТРИВУНЯ МОЛОДОГО УЧЕНОГО
Федерации в целом устоявшийся, и применяется он в рамках сложившегося механизма нормативного регулирования и осуществления мониторинга правоприменения [см., например: 9; 10; 11].
В документах стратегического планирования слово «мониторинг» нередко использовано в нескольких вариантах даже в одном документе. Например, в Стратегии использованы такие обороты: «государственный мониторинг состояния национальной безопасности» (п. 110), «мониторинг реализации и изменений Стратегии» (п. 114), «мониторинг состояния национальной безопасности» (п. 116). Очевидно, что «мониторинг состояния национальной безопасности» и «мониторинг реализации и изменений Стратегии» принципиально различны по объему.
А виды мониторинга, названные в Стратегии Арктической зоны (космический мониторинг арктических территорий и акваторий, мониторинг геофизической обстановки в Арктической зоне Российской Федерации, мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды Арктической зоны Российской Федерации) не имеют аналогов в нормативных правовых актах Российской Федерации.
Предполагается иерархическое подзаконное нормативное правовое регулирование порядка осуществления отдельных видов мониторинга, перечисленных в Стратегии, в специальных ведомственных нормативных правовых актах. Так, система мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций (п. 49 Стратегии) развита в Положении о функциональной подсистеме мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций [12]. Создание «государственной системы мониторинга состояния общественной безопасности», под которой понимается единая межведомственная многоуровневая автоматизированная информационная система наблюдения за состоянием общественной безопасности, предназначенная для выявления, прогнозирования и оценки угроз общественной безопасности, оценки эффективности государственной политики, проводимой в сфере обеспечения общественной безопасности, а также для формирования предложений по совершенствованию состояния общественной безопасности, предусмотрено Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2013 году [13]. В качестве технического средства обеспечения данной системы
мониторинга назван аппаратно-программный комплекс «Безопасный город» [14].
Этот подход соответствует требованиям части 5 статьи 40 Федерального закона № 172-ФЗ, устанавливающей, что основы порядка осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования определяются на каждом уровне правового регулирования:
1) на федеральном уровне — нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
2) на уровне субъекта Российской Федерации — законодательством субъекта Российской Федерации;
3) на уровне муниципального образования — муниципальными нормативными правовыми актами.
До утверждения новой Стратегии в конце лета 2015 года был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих порядок мониторинга реализации отдельных документов стратегического планирования, в частности:
Правила осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии пространственного развития Российской Федерации [15];
Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации [16];
Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации [17].
Полагаем, что существенные изменения в Стратегии потребуют как разработки и утверждения порядка осуществления мониторинга реализации Стратегии, так и корректировки названных федеральных актов, разработки или изменения всей системы ведомственных, а также региональных и муниципальных актов. Представляется, что для формирования модели мониторинга реализации документов стратегического планирования может быть взята за основу действующая и получившая достаточную детализацию модель мониторинга правоприменения. Более того, считаем, что под мониторингом реализации Стратегии подразумевается наблюдение, сбор информации, ее обобщение и анализ практики применения Стратегии — мониторинг правоприменения конкретной отрасли законодательства — в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
В теоретической [см., например: 18, с. 13; 19, с. 29—30; 20, с. 8] модели мониторинга Страте-
гии следует выделить несколько групп (подсистем) структурных элементов, в частности: нормативные правовые акты, регламентирующие процедуры мониторинга; субъекты мониторинга; объекты мониторинга; процедуры, средства, приемы мониторинга; показатели осуществления мониторинга; формы обобщения и представления результатов осуществления мониторинга и др. В настоящее время определены:
— информационная основа реализации Стратегии (в соответствии с п. 112 Стратегии должна быть создана федеральная информационная система стратегического планирования [21] на базе государственной автоматизированной информационной системы «Управление» [22]);
— координирующий орган (к функциям Совета безопасности Российской Федерации [23] отнесены: оценка эффективности работы по реализации документов стратегического планирования; корректировка документов стратегического планирования и стратегических национальных приоритетов; координация деятельности по разработке в федеральных округах документов стратегического планирования. Организацию мониторинга и проведение обобщенных оценок социально-экономического развития Российской Федерации и состояния национальной безопасности осуществляет аппарат Совета безопасности Российской Федерации);
— сроки планирования (п. 114 Стратегии устанавливает шестилетний срок планирования);
— вид документа, в котором должны быть отражены результаты мониторинга реализации Стратегии — ежегодный доклад Секретаря Совета безопасности Российской Федерации Президенту Российской Федерации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению (п. 110 Стратегии);
— названо 10 основных показателей, необходимых для оценки состояния национальной безопасности (п. 115 Стратегии), но предусмотрено, что перечень основных показателей состояния национальной безопасности может уточняться по результатам его мониторинга (п. 116 Стратегии).
Новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации требует должного теоретического обоснования в целях разработки проектов нормативных правовых документов, регламентирующих порядок и методику осуществления мониторинга реализации как Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, так и всей системы документов стратегического планирования.
Примечания
1. Российская газета. 2014. 3 июля.
2. Собрание законодательства РФ. 2016. № ст. 212.
1,
ч. II.
3. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г № 537 // Российская газета. 2009. 19 мая. (Утратил силу с 31.12.2015.)
4. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утв. Президентом РФ). Текст документа официально опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (размещен в соответствии с публикацией на сайте http://www. government.ru по состоянию на 20.02.2013).
5. Мониторинг состояния отдельных стратегических национальных приоритетов.
6. Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2008.
7. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2011.
8. Тришин В.Н. Словарь синонимов ASIS. 2013. URL: http://dic.academic.ru/ dic.nsf/dic_synonims/80789 (дата обращения: 27.01.2016).
9. Об утверждении Методических рекомендаций по проведению мониторинга правоприменительной практики Ямало-Ненецкого автономного округа: распоряжение Губернатора ЯНАО от 2 апреля 2009 г № 36-Р // Красный Север. 2009. 9 апреля. Спецвыпуск № 37.
10. Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2013 год.
11. Доклад Законодательного Собрания Нижегородской области 2014 г «О состоянии законодательства Нижегородской области и об основных итогах законотворческой деятельности Законодательного Собрания за 20 лет».
12. Об утверждении Положения о функциональной подсистеме мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: приказ МЧС России от 4 марта 2011 г. № 94 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 20.
13. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14 ноября 2013 г. № Пр-2685). Текст документа официально опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант-Плюс» (Дата обращения: 28.01.2016).
14. Об утверждении Концепции построения и развития аппаратно-программного комплекса «Безопасный город»: распоряжение Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. № 2446-р // Собрание законодательства РФ. 2014. № 50, ст. 7220.
15. О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития
Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации: постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 35, ст. 4989.
16. Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 8 августа 2015 г № 823 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 34, ст. 4895.
17. Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 4 августа 2015 г. № 789 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 33, ст. 4823.
18. Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.
19. Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.
20. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. М., 2011.
21. О федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе «Управление»: постановление Правительства РФ от 27 ноября 2015 г. № 1278 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 49, ст. 6972.
22. Государственная автоматизированная информационная система «Управление». URL: http:// gasu.gov.ru/web/guest/home (дата обращения: 28.01.2016).
23. Вопросы Совета безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 19, ст. 2721.
Notes
1. Rossiyskaya gazeta. 2014. July 3.
2. Collection of legislative acts of the RF. 2016. № 1, p. II, art. 212.
3. About the national security Strategy of the Russian Federation till 2020: the decree of the President of the Russian Federation of 12 may 2009 № 537 // Rossiyskaya gazeta. 2009. May 19. (No longer valid from 31.12.2015.)
4. The development strategy of the Arctic zone of the Russian Federation and national security for the period until 2020 (approved by the President of the Russian Federation). The text of the document was not published officially; posted in ATP «ConsultantPlus» in accordance with the publication on the website http ://www. governmental as of 20.02.2013.
5. The status of individual strategic national priorities' monitoring.
6. Krysin L.P. Explanatory dictionary of foreign words. IVIoscow, 2008.
7. Raizberg B.A., Lozovskiy L.S., Starodubtseva E.B. Modern economic dictionary. 6-e Izd., rev. and extra. Moscow, 2011.
8. Trishin V.N. Dictionary of synonyms ASIS. 2013. URL: http://dic.academic.ru/ dic.nsf/dic_synonims/80789 (date of access: 27.01.2016).
9. On approval of Methodical recommendations on monitoring of law enforcement practice of the Yamal-Nenets Autonomous district: the disposal of the Yamal-Nenets Autonomous district' Governor on April 2, 2009 № 36-R // Red North. 2009. April 9. Special issue № 37.
10. The Report on the results of enforcement monitoring in the Russian Federation for the year 2013.
11. The Report of the Legislative Assembly of Nizh-ny Novgorod region 2014 «The status of the Nizhny Novgorod region' law and about the main results of legislative activity of the Legislative Assembly for 20 years».
12. On approval of the Regulations on the functional subsystem of monitoring, laboratory control and forecasting of emergency situations of the unified state system of emergency situations' prevention and liquidation: order of the Ministry of emergency situations of the Russian Federation of 4 March 2011 № 94 // Bulletin of normative acts of federal bodies of executive power. 2011. № 20.
13. The concept of public security in the Russian Federation (approved by the President of the Russian Federation November 14, 2013 № PR-2685). The text of the document was not published officially; posted in ATP «ConsultantPlus» (accessed: 28.01.2016).
14. On approval of Concept and development of hardware-software complex «Safe city»: the order of the Russian Federation's Government from December 3, 2014 № 2446-p // Collection of legislative acts of the RF. 2014. № 50, art. 7220.
15. On the content, composition, order of development and approval of spatial development strategy of the Russian Federation and the procedure for monitoring and control of its implementation: the decree of the Russian Federation's Government from August 20, 2015 № 870 // Collection of legislative acts of the RF. 2015. № 35, art. 4989
16. About approval of rules of development, adjustment, implementation, monitoring and control of realization of strategy of socio-economic development of the Russian Federation: the decree of the Russian Federation's Government from August 8, 2015 № 823 // Collection of legislative acts of the RF. 2015. № 34, art. 4895.
17. On approval of Rules for development, adjustment, implementation, monitoring and control of implementation of the main directions of the Government of the Russian Federation: the decree of the Russian Federation's Government from August 4, 2015 № 789 // Collection of legislative acts of the RF. 2015. № 33, art. 4823.
ТРИБУНЯ МОЛОДОГО УЧЕНОГО
и
и ц
а ер
д е
©
й ко
с й и с с о Р
с о н с а п о з е б й о н
-Q
S
н о
и ц
а н
е р
е с
18. Tikhomirov Yu.A. Organization and conduction of legal monitoring // The Right and economy. 2006. № 10.
19. Gorokhov D.B., Spector E.I., Glazkova M.E. Legal monitoring: concept and organization // Journal of Russian law. 2007. № 5.
20. Arzamasov Yu.G., Nakonechny Ya.E. The Concept of monitoring of normative legal acts. IVIoscow, 2011.
21. On the Federal information system strategic planning and amendments to the Statute on the state automated information system «Management»: the decree of
the Russian Federation's Government from November 27, 2015 № 1278 // Collection of legislative acts of the RF. 2015. № 49, art. 6972.
22. State automated information system «Administration». URL: http://gasu.gov.ru/web/guest/home (accessed: 28.01.2016).
23. Issues of the Security Council of the Russian Federation: the decree of the Russian Federation's President from May 6, 2011 № 590 // Collection of legislative acts of the RF. 2011. № 19, art. 2721.
г н
и р
о т и н о
С.
0Q
а в е е с и
iS
