CC BY
91
Светлана ГАСУМОВА
МОНИТОРИНГ СООТВЕТСТВИЯ ИНТЕРНЕТ-РЕСУРСОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РФ (на примере Пермского края)
В статье проведен анализ проблем информационной открытости власти на муниципальном уровне, представлены результаты экспертизы соответствия интернет-ресурсов органов местного самоуправления в Пермском крае требованиям законодательства РФ и результаты опроса специалистов по проблемам информирования граждан через сайты. Даются рекомендации по решению выявленных проблем.
In this article the analysis of problems of authority’s information openness at municipal level is carried out, the results of examination of local government’s web resources conformity in the Perm region to the requirements of the legislation of the Russian Federation and also the results of poll of experts on problems of citizens informing through sites are represented. Some recommendations on solving the revealed problems are offered.
Кпючевые слова:
информация, информирование граждан, информационная открытость, интернет-ресурсы, информатизация; information, informing of citizens, information openness, web resources, informatization.
ГАСУМОВА
Светлана Евгеньевна — к.соц.н., доцент; доцент кафедры социальной работы юридического факультета ПНИПУ, эксперт проекта Всемирного банка «Расширение открытости и гражданской активности на местном уровне» svetagasumova@ya.ru
Население малых городов и сельских поселений в российской глубинке зачастую становится очень четко деприви-рованным, социально некомпетентным, граждански неактивным. Во многом эта проблема обусловлена информационным неравенством, информационным расслоением общества, которые сегодня остаются характерными для России социальными явлениями. На органы местного самоуправления в таких условиях ложится довольно сложная задача — создать условия для вовлечения граждан в активную общественную, политическую, трудовую деятельность, в т.ч. посредством современных информационных технологий. С одной стороны, такие технологии позволяют успешно решать перечисленные задачи. Но с другой стороны, ни население, ни сами работники муниципалитетов, как правило, не готовы пользоваться современными информационными технологиями. Имеются в виду и мотивационная неготовность, и отсутствие соответствующих знаний и умений, и, главное, необходимых технических возможностей.
С 1 января 2010 г. законодательство Российской Федерации обязало все органы власти, включая органы местного самоуправления, размещать информацию о своей деятельности на официальных сайтах в сети Интернет1. Четкий перечень такой информации содержит 29 пунктов.
Однако что происходит на практике? К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время на муниципальном уровне эти требования пока выполняются далеко не в полном объеме. Как отмечают эксперты, зачастую, даже создав собственные сайты, большинство органов власти ограничиваются лишь частичным исполнением нормативов: заводят доменное имя, размещают фотографию здания, пускают по левой колонке несколько ссылок с не требующей обновления информацией. Получается, что вместо
1 Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Справочная правовая информационная система «КонсультантПлюс».
социально значимой информации органы власти зачастую стремятся распространить информацию о своей социальной значимости. Контент на сайтах не соответствует ни требованиям законодательства, ни потребностям и интересам целевой аудитории пользователей; отсутствует либо не оперативна обратная связь; нет интерактивных разделов, в рамках которых посетители могли бы общаться и решать текущие проблемы; отсутствует оперативное администрирование.
В результате гарантии доступа к информационным ресурсам органов власти, в особенности местного самоуправления, на практике приобретают декларативный характер и требуют разработки более действенного механизма их реализации. Налицо противоречие между прогрессивно формирующимися, декларируемыми в официальных документах гарантиями доступа граждан к информации и создания интернет-ресурсов органов власти всех уровней, с одной стороны, и отсутствием реального механизма обеспечения реализации этих гарантий — с другой, вызывающее, судя по эмпирическим данным, резко негативную оценку населением собственных информационных прав и свобод. Эта проблема требует исследования.
Для стимулирования процесса взаимодействия органов местного самоуправления с населением в Пермском крае Уполномоченным по правам человека реализуется проект Всемирного банка «Расширение открытости и гражданской активности на местном уровне (2010— 2011 гг.)». Одно из направлений проекта
— «Информирование населения: современные механизмы, способы и средства». В рамках проекта нами было проведено два исследования: анализ соответствия содержания сайтов органов местного самоуправления Пермского края требованиям законодательства РФ и опрос ответственных за ведение сайтов специалистов администраций по проблемам информирования населения и ведения сайтов в их районах.
Целью первого проведенного исследования было выявление степени соответствия содержания сайтов органов местного самоуправления четырех муниципальных районов Пермского края требованиям ст. 13 федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельно-
сти государственных органов и органов местного самоуправления», включающим 29 пунктов. Исследование проведено на примере четырех небольших дотационных муниципальных районов Пермского края: Кизеловского (численность населения 32,2 тыс. чел.), Косинского — приравненного к территориям Крайнего Севера (7,9 тыс. чел.), Оханского (17 тыс. чел.), Суксунского (20,8 тыс. чел.).
Экспертиза контента сайтов администраций этих районов (или аудит сайтов) проводилась с использованием четырех экспериментальных групп, каждая из которых состояла из 10 человек. Группы были сформированы из студентов двух факультетов (юридического и философско-социологического) Пермского государственного университета. Они были распределены по районам и получили задание найти обязательную для размещения информацию (29 пунктов) на сайте определенного органа местного самоуправления. Полученные сводные данные по каждой группе (району) и сравнительный анализ сайтов всех четырех участвующих в эксперименте муниципальных районов позволили оценить соответствие содержания сайтов законодательству РФ, зафиксировать отсутствие на них определенных сведений, сформулировать вероятные причины трудностей формирования чиновниками именно этих сведений и дать рекомендации по решению выявленных проблем и преодолению информационной закрытости органов местного самоуправления.
Исследование проводилось в несколько этапов (развитие сайтов оценивалось в динамике) с октября 2010 г. по июнь 2011 г. В настоящей статье будут представлены только итоговые данные по состоянию на июнь 2011 г. Соответственно, заметим, что на момент проведения финального этапа экспертизы требования ст. 13 федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступившие в силу с 1 января 2010 г., действовали уже в течение 1,5 лет.
Здесь в качестве дополнения необходимо также пояснить, что в начале эксперимента в ноябре 2010 г. устный неформализованный опрос специалистов, ответственных за ведение сайтов в четырех участвующих в проекте Всемирного банка
муниципальных районах, показал, что они впервые от экспертов проекта услышали о том, что сайты органов местного самоуправления вообще должны соответствовать каким-либо законодательным требованиям. Это крайне показательный факт. На тот момент упомянутый закон действовал уже в течение 11 месяцев, однако муниципальные служащие не подозревали о его существовании. Очевидно, что это может быть и недоработкой региональных властей. Целесообразно было проинформировать глав администраций инструктивным письмом о новшествах в законодательстве либо издать постановление и установить определенные сроки для приведения содержания сайтов органов местного самоуправления Пермского края в соответствие с новыми законодательными требованиями.
Итак, по состоянию на июнь 2011 г. результаты сравнительного анализа сайтов следующие. На всех сайтах присутствуют лишь 3 из 29 обязательных требований, что составляет около 10%:
1) наименование и структура органа местного самоуправления (п. 1а);
2) нормативные правовые акты, изданные органом местного самоуправления (п. 2а);
3) тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей (п. 6).
Очевидно, эту информацию легче всего формировать, поскольку она и так имеется во всех районах в готовом, систематизированном виде в электронной форме.
На большинстве сайтов (3 из 4 районов) размещена следующая информация:
1) административные регламенты, стандарты муниципальных услуг (п. 2г);
2) сведения о полномочиях органа местного самоуправления, задачах и функциях структурных подразделений (п. 1б);
3) информация об участии в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, о проводимых мероприятиях (п. 3);
4) информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, иная информация, подлежащая доведению органом местного самоуправления до сведения граждан и организаций (п. 4);
5) сведения об использовании бюджетных средств (п. 7б).
Далее необходимо акцентировать вни-
мание на той информации, которая чаще всего отсутствует на сайтах муниципальных образований. На всех исследованных сайтах полностью отсутствует информация по четырем пунктам:
1) порядок обжалования муниципальных правовых актов (п. 2е);
2) порядок поступления граждан на муниципальную службу (п. 8а);
3) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей (п. 8г);
4) номера телефонов для получения информации по вакантным должностям (п. 8д).
То есть, приходится констатировать, что 4 из 29 пунктов (около 14%) обязательной для размещения информации нет ни на одном из проанализированных сайтов. Органам местного самоуправления необходимо целенаправленно провести сбор, формализацию этих сведений и формирование их в электронной форме для размещения в сети Интернет.
22 пункта, или 76% информации, размещены не на всех сайтах. На большинстве сайтов (3 из 4 районов) отсутствуют:
1) перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров (п. 1е);
2) установленные формы принимаемых обращений, заявлений (п. 2д);
3) информация о результатах проведенных проверок (п. 5);
4) обзоры обращений, результаты их рассмотрения и принятые меры (п. 9в);
5) сведения о вакантных должностях (п. 8б);
6) квалификационные требования к кандидатам на их замещение (п. 8в).
На половине сайтов (2 из 4 районов) не представлены:
1) перечень территориальных органов и сведения о них (п. 1в);
2) перечень подведомственных организаций (при наличии) и сведения о них (п. 1г);
3) сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках и т. п. (п. 7в);
4) статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности (п. 7а);
5) порядок и время приема граждан, порядок рассмотрения обращений (п. 9а);
6) фамилия, имя и отчество должностного лица, ответственного за организа-
цию приема, обеспечение рассмотрения обращений, номер справочного телефона (п. 9б);
7) перечень подведомственных образовательных учреждений (при наличии), сведения о них (п. 8е);
8) тексты проектов муниципальных правовых актов (п. 2б).
Из представленных данных очевидно, что пока большая часть обязательной для размещения информации (90%) вызывает затруднения у органов местного самоуправления либо при формировании, либо при размещении в сети Интернет. Вероятно, причинами может быть как отсутствие ведения подобной информации в местной администрации, так и незнание специалистами, ответственными за интернет-ресурс, требований законодательства о размещении подобных сведений.
Итоги соответствия интернет-сайтов четырех муниципальных районов Пермского края требованиям законодательства выглядят следующим образом: Суксунский район — на 72%, Косинский район — на 52%, Кизеловский район — на 48%, Оханский район — на 28%.
Таким образом, в среднем содержание исследованных сайтов муниципальных районов Пермского края удовлетворяет законодательным требованиям ровно наполовину — на 50%. При этом характерно, что полученные по районам показатели сильно варьируются — от 28% до 72%. Это свидетельствует о влиянии на них целого ряда факторов (переменных величин), связанных не только с уровнем экономического развития. Вероятно, что большое значение имеет личность руководителя, его заинтересованность во введении инноваций, подбор кадров и др.
Подчеркнем, что лидер среди исследованных сайтов — сайт Суксунского района
— в процессе участия в проекте Всемирного банка «Расширение открытости и гражданской активности на местном уровне» в период с ноября 2010 г. по май 2011 г. был существенно доработан. На нем появилась ранее отсутствовавшая информация по 7 из 29 пунктов обязательных для размещения сведений. Следовательно, подобная положительная динамика развития сайта, возникшая в результате взаимодействия с экспертами проекта, теоретически была возможна и в других трех районах, однако этого не произошло. Динамика в других районах составила от 3 до 5 пунктов.
Вообще, невысокие результаты в большинстве районов неудивительны. В рамках проекта нами было проведено также письменное анкетирование специалистов администраций, ответственных за ведение сайтов и информирование населения, и специалистов центров правовой информации на базе муниципальных библиотек (всего 7 чел.) по проблемам информирования граждан на местном уровне. Результаты оказались буквально ошеломляющими. Выяснилось, что даже эти специалисты считают информирование населения о деятельности органов местного самоуправления через сайты наименее эффективным способом.
Так, они упорно предпочитают информировать население о своей деятельности традиционными способами, чаще всего через публикации в местных печатных СМИ. Именно публикации в СМИ и письма гражданам считаются специалистами администраций самыми эффективными способами информирования населения на местном уровне. Довольно часто также организуются специальные мероприятия (встречи с гражданами), информирование на рабочем месте, ведомственные тиражные газеты, информационные стенды и персональное консультирование в приемных. Пока муниципалитетами в районах абсолютно не используются автоинформаторы и рассылки СМС-сообщений, практически не применяются информационные терминалы в органах власти и общественных местах. А представители администраций и центров правовой информации считают, что такое информирование граждан наименее эффективно1. Таким образом, современные, технологичные способы информирования стали аутсайдерами по применению и заняли последние места в рейтинге эффективности. Специалисты муниципалитетов пока не видят потенциала во внедрении новых технологий информирования, скорее всего предполагая их низкую доступность населению.
Отчасти это обусловлено низким уровнем информатизации администраций муниципальных образований, который сильно варьируется, предположительно
1 Мнение специалистов районных администраций и центров правовой информации на базе муниципальных библиотек об эффективности различных способов информирования населения (по результатам опроса, данные на начало 2011 г.).
Таблица 1
Оценка уровня информатизации администраций муниципальных образований Пермского края специалистами
№ Критерии уровня информатизации Выявленные min и max показатели Средний показатель
1. Общее число персональных компьютеров от 4 до 50 21
2. Число компьютеров с выходом в Интернет от 0 до 18 7,5
3. Число компьютеров с установленными информационно-правовыми системами («Консультант», «Гарант» или «Кодекс») от 1 до 12 6
4. Число работников, имеющих навыки работы в сети Интернет от 0 до 10 4
5. Число работников, имеющих навыки работы с информационно-правовыми системами («Консультант», «Гарант» или «Кодекс») от 1 до 5 3
в зависимости от размеров и уровня социально-экономического развития территорий. Зафиксирована также потреб -ность в обучении специалистов органов местного самоуправления навыкам работы с информационно-правовыми системами «Консультант», «Гарант» или «Кодекс» (см. табл. 1).
Результаты анализа обеспечения доступа населения к сети Интернет на территории районов также крайне негативные. В части территорий он обеспечен только через пункты коллективного доступа (ПКД) на почтах, в части — только на базе муниципальных библиотек, а в части он полностью отсутствует. Во всех районах нет интернет-клубов и интернет-кафе, а также возможности для граждан бесплатно пользоваться доступом на сайты органов власти в самих органах и организациях социальной сферы на территории района.
Не удивительно, что и формы обращений граждан в органы местного самоуправления в глубинке пока также сохраняются традиционные: большая часть (немногим больше половины) — в письменной, чуть меньше половины — в устной форме и лишь 1,5% — в электронной, и то только в некоторых муниципальных образованиях, где более активно ведутся официальные сайты местной администрации.
В контексте оценки интернет-пространства муниципальных районов показательно, что большинство экспертов убеждены — на их территориях вообще нет органов, учреждений или
организаций, активно работающих в сети Интернет, т.е. размещающих информацию о своей деятельности, информирующих население по вопросам жизнедеятельности, принимающих электронные обращения граждан. Часть специалистов отметили довольно активную работу по ведению сайта администрации в своих районах (поставив за нее среднюю оценку 4 балла по 5-балльной шкале), и в единичном случае были выделены как активные также образовательные учреждения и Пенсионный фонд (оценки по 3 балла). Нулевая интернет-активность, по мнению экспертов, у библиотек, ТУ Министерства социального развития Пермского края и учреждений социального обслуживания населения, учреждений здравоохранения, общественных приемных и общественных организаций. И наконец, негативным фактором является то, что абсолютное большинство опрошенных специалистов администраций и центров правовой информации не готовы предложить ничего для улучшения информирования населения в своих районах. Единственное предложение поступило, как ни парадоксально, от самого маленького по численности и отстающего в благоустройстве Косинского района. Оно заключается в «доработке сайта администрации, вменении в обязанности специалистам активно участвовать в работах по ведению сайта и с обращениями граждан, открытии на территории района интернет-клубов и интернет-кафе».
Приходится констатировать, что в современных условиях пока целесообразнее говорить об информационной закрытости, а не открытости органов местного самоуправления небольших муниципальных образований. В российской глубинке гражданам практически не предоставляются возможности электронного правительства. Современные средства информирования населения (интернет-сайты, автоинформаторы, СМС-рассылки, информационные терминалы), как правило, не используются. Законодательные требования к обеспечению доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления путем размещения этой информации на интернет-сайтах не выполняются. В Пермском крае, как показало проведенное выборочное исследование, содержание сайтов местных администраций соответствует в среднем лишь 50% требований законодательства РФ. Причем этот результат был достигнут отчасти благодаря реализации проекта Всемирного банка «Расширение открытости и гражданской активности на местном уровне (2010—2011 гг.)» Уполномоченным по правам человека в Пермском крае Т.И. Марголиной. В других регионах России ситуация может быть более плачевной.
В процессе информирования населения муниципальным служащим не хватает, кроме технических средств,
как ни парадоксально, во-первых, знаний в области законодательства (в частности, требований к содержанию сайтов органов местного самоуправления); во-вторых, знаний и умений в области информационных технологий (нет единых квалификационных требований даже к ответственным за ведение сайтов специалистам); в-третьих, внутренней информации от аппарата управления муниципальным районом (отчетов о проделанной работе за предыдущий квартал и т.п.), что свидетельствует о недостаточно эффективно налаженных каналах передачи актуальной, полной информации о деятельности внутри органов местного самоуправления. Отсутствует определенная стратегия информирования населения.
Налицо существенное отставание в формировании информационной открыто -сти местных органов власти и внедрении современных способов информирования населения в небольших муниципальных районах. При этом подавляющая часть обозначенных проблем по существу зависит не столько от отсутствия соответствующей инфраструктуры и низкого уровня информатизации сельской местности, сколько от недостаточной компетентности и мотивационной готовности муниципальных служащих внедрять новые, современные технологии информирования населения.
