CC BY
111
УДК 342.9
МОДЕРНИЗАЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ структуры органов
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
© Р. М. Янбухтин
Уфимский юридический институт МВД РФ Россия, Республика Башкортостан, 450091 г. Уфа, ул. Муксинова, 2.
Тел./факс: +7 (347) 254 82 62.
В статье исследуются проблемы реформирования организационной структуры органов внутренних дел с позиции социологического знания. Рассматривается новая модель организационного построения органов внутренних дел как фактор повышения эффективности социального управления.
Ключевые слова: социальное управление, организационная структура, управляющая и управляемая подсистемы, самоуправление, централизованное управление, целевое воздействие, субъект и объект управления, органы внутренних дел.
Проблема реформирования организационной структуры в органах внутренних дел, функционирование которой детерминируется нормативными актами и обусловливается объемом функций и характером задач, выполняемых на различных уровнях управления, рассматривается в ведомственных научных материалах с многих позиций (правоведения, теории управления, социологи управления и организации) и является одной из наиболее дискуссионных. Основным вопросом реформирования системы МВД Российской Федерации выступают проблемы централизации и децентрализации управления (утверждения управленческих отношений), определения места и роли милиции в государственном механизме, уточнения его целей и функций, полномочий.
В настоящее время система МВД Российской Федерации имеет централизованную форму управления, представляющую собой строгую, иерархически выстроенную, вертикаль, возглавляемую Министром внутренних дел и Главным Центр аль-ным органом в лице аппарата Министерства внутренних дел России и его главных управлений, осуществляющих общее руководство и координацию деятельности всей системы органов внутренних дел в целом. Главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел республик и других региональных образований выполняют соответствующие функции и задачи на правах подчиненных органов управления. Обусловливаемые воздействием политических, правовых, социальных, экономических, культурных факторов, реформаторские нововведения МВД Российской Федерации затрагивают программы, цели, задачи деятельности, направленные на образование эффективного механизма реализации управленческих решений.
Реализация управленческих решений, принимаемых на уровне центрального управления органов внутренних дел, осуществляется в процессе практической деятельности сотрудников милиции на среднем и нижнем уровнях управления (управления и отделы внутренних дел области, города,
района; закрытых административно-территориальных образований). Сюда же относятся линейные отделы органов внутренних дел на железнодорожном, воздушном, водном транспортах; отделы, действующие на особо важных и режимных объектах: предприятия, учреждения и организации, создаваемые для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска Российской Федерации.
Достоинством централизованного управления является эффективное функционирование элементов, частей и уровней управляемой системы, позволяющее координировать деятельность органов внутренних дел благодаря единому целенаправленному воздействию в интересах целого. Недостатком централизованного управления можно назвать громоздкость, сложность построения структуры управления, наличие множества управленческих ветвей и уровней, перегруженность информационных каналов, невозможность отменить принятые решения, учесть в полной мере интересы и задачи низовых звеньев управления, сложность осуществления контроля, что объективно сказывается на развитии органов внутренних дел как социальной организации, их совершенствования, а значит, и на своевременности выполнения задач, адекватных запросам и ожиданиям общественности.
Для снятия остроты недостатков централизованного управления авторы ряда научных исследований предлагают к рассмотрению различные модели организационного построения системы МВД Российской Федерации. Так, с позиции А. Ю. Аврутина, возможно обсуждение четырех вариантов концептуальной модели организационного построения: вариант первый - усиление роли системы МВД в механизме государственного управления, расширение объема выполняемых функций; вариант второй - сохранение действующей организационной структуры при ее некотором упрощении и уточнении объема и содержания реализуемых функций (именно этот вариант предполагает имеющаяся в настоящее время концепция развития органов внутренних дел и внут-
ренних войск); вариант третий - осторожная, но принципиальная, по существу, реорганизация системы МВД в направлении четкой структуризации ее функций и полномочий, прежде всего, в вопросах реальной деятельности по обеспечению контроля над преступностью и обеспечения правопорядка, что предполагает решение проблем, связанных с идеями об организационно-правовом обособлении милиции, придания ей системности, целостности; вариант четвертый - кардинальное реформирование системы МВД за счет передачи ряда ее функций иным органам исполнительной власти и обособление ее в самостоятельную структуру исполнительной власти [1, с. 38-39].
Из четырех представленных вариантов сам исследователь, придерживаясь модели социализированного типа милиции, обеспечивающей правопорядок, общественную безопасность и использующей принуждения лишь в качестве средства обслуживания социума, считает предпочтительным четвертый вариант построения, в соответствии с которым становится возможным юридически признать за милицией статус «органа исполнительной власти» и создать стройную, хорошо управляемую централизованную систему государственной милиции.
За более осторожную реорганизацию существующей системы органов внутренних дел высказывается В. В. Черников, по мысли которого, оптимизация правомочий милиции и ее организационных форм в перспективе связана с решением проблемы «организационно-правового статуирования полиции (милиции) как системы государственных органов и как органов дознания» [2, с. 14]. Подобной точки зрения придерживаются правоведы Б. П. Кондрашов и Ю. П. Соловей, полагающие, что «учреждение в перспективе муниципальной милиции, подчиненной органам местного самоуправления, наряду с федеральной милицией, находящейся в ведении МВД России, позволит создать оптимальную модель полицейской системы» [3, с. 21].
В числе тех, кто видит реформирование и развитие органов внутренних дел путем сохранения действующей организационной структуры при уточнении объема и содержания реализуемых функций, находятся Р. Э. Оганян, А. К. Киселев, С. О. Лосев. Данными авторами предлагается пересмотреть только функции милиции, не затрагивая организационную структуру; а в целях совершенствования управления милицией они предлагают «осуществить корректировку самой концепции правоохранительной деятельности, которая была бы ориентирована на демократизацию управления милицией, расширение полномочий низовых звеньев, изменение их компетенции и качественное улучшение подбора, подготовки и расстановки кадров» [4, с. 86].
На наш взгляд, нивелирование недостатков централизованного управления становится возможным путем формирования полуцентрализованной системы органов внутренних дел (милиции),
то есть создания, наряду с федеральной милицией, находящейся под управлением МВД России, муниципальной милиции, подчиняющейся органам местного управления, либо обладающей относительной самостоятельностью, учитывая национальные и культурные компоненты. С позиции исторического и логического подходов в решении данной проблемы перспективным будет и переименование милиции в полицию, точнее, в национальную полицию, что будет свидетельствовать о качественном изменении в развитии российского общества и формировании правового государства, появлении прочной финансовой основы у органов местного самоуправления. К слову, переименование полиции в милицию (от лат. «militia» - войско) состоялось в условиях политического противостояния и вооруженной борьбы за власть в октябре 1917 года. В отличие от термина «милиция», «полиция» (нем. «Polizei», от греч. «politeia» - управление государством, администрация [5, с. 673]) означает « учреждения и персонал, охраняющие жизнь и здоровье, имущество, общественный порядок и личную безопасность граждан» [3, с. 17].
По замечанию правоведов (Б. П. Кондрашов, Ю. П. Соловей, В. В. Черников) первые шаги к изменению термина «милиция» на термин «полиция» уже сделаны российским законодательством, когда оно исключило из названия закона РСФСР «О милиции» слово «советский» и законодательно определило; что «Милиция в Российской Федерации -система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами» [6, с. 5]. По сути, данное определение отражает содержание термина «полиция».
Важным этапом на пути муниципализации милиции стало учреждение Российским законодательством «криминальной милиции» и «милиции общественной безопасности». Задачами криминальной милиции являются выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам которых производство предварительного следствия обязательно; организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» [6, с. 8]. Оказывая содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей, милиция общественной безопасности нацелена на выполнение задач по обеспечению безопасности личности; общественной безопасности; охраны собственности; общественного порядка; выявление, предупреждение и пресечение преступлений и админист-
ративных правонарушений; раскрытие преступлений, по делам которых производство предварительного следствия не обязательно; розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности» [6, с. 8].
По согласованию с МВД Российской Федерации органы государственной власти обладают правом увеличения расходов на финансирование милиции и установления дополнительной численности подразделений милиции общественной безопасности, создания, реорганизации и ликвидации подразделений милиции, финансируемых за счет бюджетных средств. Как видим, милицию общественной безопасности можно рассматривать прообразом муниципальной милиции (полиции), находящейся в ведении органов местного самоуправления.
Кстати, согласно историческим данным, такое строение системы милиции (полиции) отражает отечественный опыт создания и функционирования органов государственного принуждения. Учрежденная еще Петром I в 1718 году полиция делилась на общую, наблюдавшую за порядком (ее сыскные отделения вели расследования по уголовным делам), и политическую (информация и охранные отделения). Наряду с этим, имелись специальные службы полиции: дворцовая, портовая, ярмарочная. Руководство полицией осуществляло Министерство внутренних дел с помощью специального департамента полиции, систему которого представляли городские полицейские управления во главе с полицмейстером; полицейские части и участки - частные и участковые приставы (надзиратели); околотки и низшее звено - посты городовых. В уездных городах, уездах органы полиции входили в полицейские управления, подчинявшиеся губернатору [5, с. 673]. Как видим, система тех времен была централизованной и обладала широкими полномочиями.
Что касается национальных систем полиции зарубежных стран, то сегодня здесь широко представлены три формы: централизованная (Австрия, Франция, Швеция, Испания, Дания, КНР, Финляндия и др.); полуцентрализованная (Великобритания, Нидерланды, Италия, ФРГ, Япония); децентрализованная, или смешанная (США) [7, с. 4-5].
В первом случае мы имеем дело с государственной полицией как единым целым, при этом, в частности во Франции, полицейские учреждения подчинены Генеральной дирекции национальной полиции, входящей в состав Министерства внутренних дел (на особом положении находится префектура полиции Парижа). В Дании руководство государственной полиции осуществляет Министр юстиции, которому подчиняются национальный комиссар, комиссар копенгагенских полицейских и местные начальники полиции каждого района [8, с. 27]. Что касается полиции Великобритании (полуцентрализованная система), то она входит в систему Министерства внутренних дел, а ее опе-
ративный штаб представляет Лондонское управление уголовного расследования (Скотленд Ярд). Наряду с этим в городах и графствах Великобритании функционирует местная полиция. Формально автономные полицейские системы существуют в Шотландии и Северной Ирландии.
Полицейская система США включает в себя ФБР (Федеральное бюро расследования) и ряд других полицейских ведомств, входящих в состав различных министерств, полицию штатов, полицию графств (сельскую полицию), военную полицию, частную полицию. Полиция штатов подчиняется, как правило, непосредственно губернатору штата. Местная полиция, наиболее многочисленная, состоит из полицейских служб графств и городских муниципалитетов, подчиняющихся шерифу [9, с. 25]. При каждом полицейском ведомстве имеются также собственные элитные подразделения под общим названием SWAT (аналог российского ОМОНа).
По нашему представлению, реформирование системы МВД Российской Федерации должно исходить из необходимости создания национальной полицейской системы на основе переходной модели милиции (полиции), что предполагает комплексное преобразование ныне существующей модели организационного построения органов внутренних дел (милиции); в результате чего организация муниципальной милиции (полиции) становится механизмом совместного согласования интересов и целей различных категорий сотрудников (работников) и средством максимального приближения милиции к населению, позволяя преодолевать противоречия между милицией и населением. С социологической точки зрения формирование муниципальной милиции (полиции), подчиняющейся местным органам самоуправления, либо обладающей самостоятельностью с учетом региональных и культур -ных особенностей, означает практическое воплощение самоуправления, понимаемое «как участие всех членов организации, коллектива в выработке общих решений» [10, с. 70]. В этом смысле самоуправление предстает как сочетание «специализации» с демократизмом, позволяя отчасти преодолевать различие между управляющей и управляемой подсистемами данной организации, поскольку «объект управления в некоторой степени становится и субъектом его» [10, с. 71]. В итоге самоуправление обеспечивает не только социальную эффективность, но и эффективность деятельности всей организации в целом.
В системе МВД Российской Федерации задачи, возложенные на милицию на местах, ложатся на ее базовое звено - горрайорганы внутренних дел, осуществляющие реализацию правоприменительной деятельности в пределах обслуживаемых территорий: решаются задачи предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений, обеспечения общественного порядка и личной безопасности граждан. Здесь же сосредото-
чены основные профессиональные ресурсы и техника. Кроме того, в компетенции горрайорганов внутренних дел - владение информацией о совершенных преступлениях, о лицах, их совершивших, а также аналитическое осмысление причин и условий доминирующих правонарушений. Важная роль горрайорганов внутренних дел обусловлена также и тем, что их деятельность осуществляется в непосредственной связи с населением. Таким образом, исполнение и реализация управленческих решений зависит от повседневной деятельности тысяч оперуполномоченных, дознавателей, следователей, участковых инспекторов, многих других сотрудников милиции, выполняющих каждодневную служебную работу под началом своего непосредственного руководства.
В связи с этим, прежде всего, на уровне управления базового звена от руководителей требуется таким образом выстраивать свои отношения с подчиненными, вырабатывать такой стиль руководства, чтобы, подобрав соответствующие адекватные методы организационной деятельности, способствовать формированию у сотрудников добросовестного, качественного выполнения профессиональных обязанностей, исполнительской дисциплины, соблюдения законности. К эффективным методам организационной деятельности руководителя следует отнести также такие методы, когда сотрудники могли бы реально, на деле, ощутить признание своего профессионального труда общественностью, местным населением. Немаловажное значение при такой форме управления для сотрудника будет иметь тот факт, что, будучи простым рядовым исполнителем, он всегда может быть оценен и поддержан местными органами власти. В этом плане одна из основных задач руководителя -активное налаживание связей с местными органами власти, с населением.
Поддержка и оценка работы горрайорганов внутренних дел со стороны муниципальных органов власти и общественности выступает одним из доказательств общественной значимости профессиональной деятельности сотрудника милиции. И в ходе проведенного нами социологического исследования установлено, что особенно четко демонстрируют желание признания своего труда общественностью сотрудники по мере накопления опыта работы. При этом наряду с потребностью в признании значимости своей профессии общественностью одновременно растет число сотрудников, стремящихся к самореализации.
Полученные результаты социологического опроса подкрепляют выдвинутое нами положение, что эффективным инструментом социального управления может выступить самоуправление, реализующее свой потенциал через такую организационную структуру, в которой становится возможным привлечение сотрудников к подготовке и принятию управленческих решений. В этом случае индивидуальные ценности, мотивы, потребности личного состава приобретают институциональное значение,
играя немаловажную роль в реализации управленческих решений.
Рассматривая проблему модернизации организационного построения органов внутренних дел через развитие института самоуправления в качестве эффективного социального регулятора управления, мы видим, что в системе МВД Российской Федерации ее базовое звено - горрайорганы внутренних дел как управляемая подсистема данной организации не отвечают понятию субъекта управления. В частности, в связи с доминированием в структуре управления органов внутренних дел управляющих подсистем, приоритетной функцией вышестоящих структур выступает широкий контроль, закрепляющий бюрократические принципы руководства, что отчасти подтверждается перегруженностью сотрудников нормативно-правовой документацией.
По мере того как в организационной структуре снимаются противоречия между управляющей и управляемой организационными подсистемами и ликвидируются условия для проявления отдельных негативных организационных моментов (бюрократия, формализм, волокита и др.), возрастают возможности для разрешения противоречий между территориальными горрайорганами внутренних дел и местным населением, укрепляется доверие, устанавливается диалог, обратная связь между ними.
Таким образом, совершенствование структуры организационного построения в системе органов внутренних дел, во-первых, как можно полнее отвечает задачам и целям органов внутренних дел как открытой социальной системы, динамично развивающейся в соответствии с развитием общественных отношений. Во-вторых, учитывая объективность централизованного управления в органах внутренних дел на современном этапе развития российского общества и необходимость реализации общесистемных приоритетов МВД-ГУВД-ГРОВД при осуществлении профессиональной деятельности криминальной милиции на федеральном уровне, целесообразно параллельно расширять институт самоуправления на уровне базовых звеньев системы МВД России - городских, районных, линейных отделов внутренних дел. В конечном счете модернизация организационной структуры в органах внутренних дел предполагает сохранение общих контрольных функций за центральными органами управления и поэтапное предоставление большей самостоятельности первичным звеньям в плане организационно-управленческой деятельности на местах с дальнейшей перспективой их преобразования в муниципальную милицию (полицию), подчиняющуюся органам местного самоуправления; либо обладающей самостоятельностью при учете национальных и культурных компонентов (при условии внесения изменений в Российский закон «О милиции» и достаточного финансирования гор-райорганов внутренних дел для решения социальных, материальных, бытовых проблем сотрудников ведомства). С формированием и развитием самоуправления в горрайорганах внутренних дел, рассматриваемого в качестве полноценного субъекта
управления на местах и являющегося перспективным инструментом повышения эффективности социального управления, открываются возможности для участия сотрудников на ключевых этапах управленческого процесса - этапах подготовки и принятия решений, осуществляемых на уровне первичного, базового звена управления.
В итоге, учитывая реалии современности, перспективным решением на пути формирования полуцентрализованной национальной системы органов внутренних дел, на наш взгляд, является модель поэтапной модернизации организационной структуры системы МВД Российской Федерации, ведущей к сбалансированности вертикальных и горизонтальных структур управления. Укрепление роли горизонтальных структур управления означает усиление контроля подчиненных на всех уровнях руководства; поддержание социально-гуманистических и правовых отношений и форм взаимодействия между управляющими и управляемыми субъектами, основанных на принципах (правилах, приемах) законности, справедливости, взаимопомощи, дружбы, партнерства. Так создаются необходимые предпосылки, способствующие формированию современного типа личности сотрудника, сплоченного профессионального коллектива, заинтересованного в общественном признании и поддержке, достижении положительных результатов, качествен-
ном исполнении управленческих решений и выполнении социально заданных целей.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования): автореф. дис. ... д-ра юрид. Наук. СПб., 1998. С. 38-39.
2. Черников В. В. Закон Российской Федерации «О милиции»: опыт осмысления // Полицейское право. №3. 2006. С. 14.
3. Кондратов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Концептуальные идеи российского закона «О милиции» // Вестник Московского университета МВД России. №3. 2006. С. 21.
4. Оганян Р. Э., Киселев А. К. Подготовка полицейских в странах Евросоюза: пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 86.
5. Большая Советская энциклопедия. Т. 20. М., 1975. С. 673.
6. Закон Российской Федерации «О милиции» (по состоянию на 15 марта 2008 г.). Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2008. С. 5.
7. Князев В. В., Сазонова Н. И., Жмыхов А. А., Замори-на Т. Ю. Полицейские системы зарубежных государств: Пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 4-5.
8. Оганян Р. Э., Кисилев А. К. Подготовка полицейских в странах Евросоюза: Пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 27.
9. Кисилев А. К. Трансформироваться, а не реформироваться (чему российскую милицию может научить зарубежный опыт) // Полицейское право. №3. 2006. С. 25.
10. Пригожин А. И. Современная социология организаций: учебник. М., 1999. С. 70.
Поступила в редакцию 28.07.2009 г.
