CC BY
475
Вопросы методологии
Модернизация государственного управления: рационализм уб традиционализм
Г.Л. Купряшин
Теория модернизации выделяет два основных типа обществ: традиционное и современное (индустриальное и постиндустриальное). В основе традиционного общества лежат привычка, инерция, традиция, что объясняет его относительную неподвижность, ригидность. В основе современного общества — рационализм, в котором социальное поведение характеризуется сознательной постановкой целей и последовательностью их достижения с помощью соответствующих средств. В отличие от традиционного в современном обществе отсутствуют юридические, идеологические, религиозные преграды для социальной и политической мобильности людей, и их действия оцениваются не в зависимости от их социального статуса, а от результата. Для понимания модернизации категория рационализации является одной из основополагающих, поскольку характеризует ее общесистемные свойства. В терминах политической модернизации рационализация рассматривается как функциональная дифференциация политических институтов, оценка деятельности которых базируется на критериях результативности.
Политическая модернизация представляет собой процесс, в рамках которого происходит разрешение фундаментального противоречия между глобализмом мировой культуры (или «культурой модернизации») и различными национальными политическими культурами. Это противоречие приводит к конфронтации всеобщих стандартов, основанных на рациональном подходе к действительности, и местных (национальных) ценностей, основанных на национальной истории, религии, обычаях. Первые необходимы для экономического совершенствования в целях повышения эффективности и благосостояния, а вторые — для формирования политической легитимности и определенного национального политического стиля, т.е. политической идентичности.
Налицо сложное взаимодействие между гораздо более динамичной, но не до конца сформировавшейся мировой системой и конкретным политическим режимом, который традиционно рассматривался как относительно автономный. Суверенитет еще превалирует в некоторых областях, однако одновременно действует множество международных или транснациональных сил, которые воздействуют на решение проблем, ранее признававшихся чисто внутренним
делом государства, а кроме всего, влияют на деятельность национальных правительств. Все суверенные правительства оказались под прессом значительно выросших международной торговли, финансов и коммуникаций, достижений современной науки и техники и всех других элементов, формирующих то, что называется модернизацией. Таким образом, сегодня нет общества, где условия жизни, проблемы и отношения постоянно не изменялись бы под воздействием техники и идей, созданных и получивших развитие вне его границ.
На наших глазах глобализация вносит существенные коррективы в процесс модернизации государственной власти и управления. Развитие экономических связей, научные открытия и исследования, появление и распространение новых средств коммуникаций и техники объединяет мир в единую цивилизацию, каждый элемент которой выступает лишь как часть системы. В этих условиях отставание в темпах развития, в рационализации взаимодействия органов государственного управления и окружающей их среды оборачивается не только угрозой традиционному суверенитету государства, но и существенно снижает его экономический и научно-технический потенциал на мировом рынке. Организация государственного управления передовых стран становится образцом для подражания, моделью желательного переустройства для других. Таким образом, модернизация — это не столько обновление оборудования, не инвестиции и даже не инновации, но прежде всего достижение конкурентоспособности институтов и направленные их изменения. Для таких изменений на первом этапе необходимо идентифицировать основные нормы и правила, создание которых означает появление политической среды модернизации.
Формирование данной политической среды происходит в процессе развития от традиционного к современному обществу в рамках постоянного противоборства между двумя противоположно настроенными системами — надличностными и универсальными требованиями мировой культуры, с одной стороны, и интересами отдельных политиков и групповой идентификацией населения, с другой. Итог этого противоборства зависит от характера политической культуры и степени, до которой она может трансформироваться и адаптироваться к этому конфликту или же, наоборот, разжечь его. Некоторые культуры очень чувствительны к получаемым извне идеям и действиям, в то время как другие приспосабливаются лучше, сохраняя при этом свою уникальность. В любом случае необходимо заранее учитывать неизбежность длительных периодов несоответствия между новыми стереотипами поведения и институтами, с одной стороны, и медленным изменением традиционных ценностных ориентаций и связанных с ними норм, организаций и социальных практик — с другой.
Для обществ, находящихся на этапе транзита, т.е. перехода от традиционного общества к современному, характерно застревание на стадии частичной модернизации, когда традиционность и рациональность как принципиально противоположные способы поведенческой ориентации человека и общества, от которых зависит формирование экономических, технических, административных навыков и соответствующих организационных структур, институциализи-руются в рамках одного и того же социума. При этом отдельные традиционные институты отнюдь не являются неизбежным препятствием модернизации, а наоборот, как показал опыт многих стран, при умелом руководстве могут спо-
собствовать успешному политическому развитию. Однако вторжение готовых образцов, произведенных модернизированным миром, в социально-исторический контекст общества, не успевшего модернизироваться за счет внутренних процессов, вызывает противоречивое сосуществование непреодоленных остатков прошлого с новыми элементами, появившимися вследствие реформ. В результате происходит наложение друг на друга типологически разнородных конфликтов, взаимно обостряющих друг друга. Внедренные в новый контекст элементы модернизированного общества перестают функционировать в нем как рациональные, и в то же время немодернизированные элементы не могут функционировать как традиционные. Симбиоз оказывается неплодотворным.
Как пример можно отметить двоякое и противоречивое влияние модернизации на ценности и поведение людей в нашей стране. С одной стороны, достаточно высокий образовательный уровень населения способствует быстрому, но достаточно поверхностному приобщению к ценностям политической культуры участия. С другой стороны, западная модель социального поведения, выражающаяся в таких ценностях, как частная собственность, законопослушность, личная свобода, личное достоинство, социальная ответственность, для значительной части населения является достаточно абстрактной, не усвоенной в процессе социализации, поскольку отсутствуют деятельностно-активная ориентация личности, психология рационального оптимизма, взаимное уважение и предпринимательские традиции. Отсюда проблемы психологической и нравственной приемлемости модернизации, которая воспринимается частью населения не как национальное развитие, а как иностранное или космополитическое влияние.
В этой связи справедливы опасения, высказываемые многими учеными, по поводу прямого копирования опыта политического развития успешных с точки зрения его результатов стран1. Здесь существуют как политические, так и культурные ограничения. Так, как показывает опыт последних двадцати лет, для России в качестве центральной выступает проблема создания сильной легитимной политической власти, способной проводить свои решения на всех уровнях управления. В то же время с точки зрения либеральной идеологии в процессе политической трансформации необходимо все проблемы власти преобразовать в проблемы чистого права, и главная проблема государственного устройства — создать работающие процедуры, обеспечивающие разделение властей и регулярные выборы.
В результате действия данных противоречий модернизация государственного управления сопровождается конфликтами, которые при обострении приводят к кризисам политического развития2. Одна из этих групп конфликтов является следствием конфронтации универсальных (рациональных) стандартов и местных (традиционных) ценностей. Вступление на путь модернизации приводит к росту технократических требований к экономике, технологии и принципам эффективности, ассоциируемым с рациональной государственной политикой. Этим рациональным силам противостоят традиционная вера
1 Гаман-Голутвина О.В, Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский РФ. Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.inop.ru/files/Chapter2.pdf. Загл. с экрана. С. 36.
2 См.: Crises and Sequences in Political Development. Princeton, N.Y. 1971.
в коллективную уникальность национального единства, чувства этно-террито-риальной общности и соответствующие патронируемые государством каналы идентификации.
Одновременно модернизация влечет за собой возрастание способностей политической системы к урегулированию конфликтов, к удовлетворению требований различных социальных групп. Эти способности включают следующие составные элементы:
- способность к обновлению. Способность адаптации к новым проблемам, к использованию гибких форм ответа на новые факторы, непредвиденные ситуации;
- способность к мобилизации. Способность к привлечению людских и материальных ресурсов для решения стоящих перед обществом задач. Эффективна система, которая обеспечивает максимальное использование своих ресурсов. Мобилизация предполагает высокий уровень политического участия масс, их идеологическую ангажированность, что невозможно без активной роли политических партий, профсоюзов, различных массовых ассоциаций. Эта роль включает преобразование расплывчатых ожиданий масс в конкретную программу и политику; разработку и распространение проекта коллективных действий; наличие политических идей, способных увлечь массы на действия; наличие необходимых ресурсов (людских, экономических, информационных); авторитет политических лидеров;
- способность к самосохранению. Для этого политическая система распространяет при помощи как специализированных, так и неспециализированных структур политической социализации (школ, университетов, церкви, армии, политических партий) благоприятные для себя формы поведения, привлекает к политической жизни как тех, кто стремится к этому, так и тех, кто в противном случае мог бы подвергнуть опасности политическую стабильность системы.
Данные способности политической системы, т.е. ее потенциалы к развитию могут сочетаться, но могут и вступать в противоречие с присущей модернизации тенденцией к равенству, включающей следующие процессы:
- формирование культуры политического участия, т.е. переход от культуры подчинения, ориентированной лишь на выполнение административных обязанностей, к культуре участия, ориентированной на активную роль в политической системе вне зависимости от позитивного или негативного отношения к ее отдельным элементам или институтам. Такой переход может осуществляться как демократическим путем (возникновение конкурирующих между собой политических организаций), так и в форме авторитарной мобилизации;
- создание универсальной правовой системы, что означает возможность введения любой нормы как права, обязательного для исполнения всеми. В этом случае люди, стоящие у власти, являются не самостоятельными правителями, а вышестоящими исполнителями определенных правом обязанностей в четко определенный период. Одновременно управляемые есть свободные граждане, обязанные подчиняться праву, а не подданные, обязанные подчиняться правителям, которые используют это право;
- назначение на государственные посты осуществляется не наследственным путем и не в рамках клана или касты или другой ограниченной группы лиц
(номенклатуры), а в соответствии с достоинствами, т.е. на основе подготовки, способностей, компетентности.
В результате модернизация требует взаимоувязки целей политического режима с такими факторами, как социально-экономическое развитие, стабильность, равенство и участие, т.к. именно между ними легко возникают линии напряжения и конфликты.
Развитие в условиях резко выраженного неравенства в распределении доходов и попыток насильственного ограничения политического участия может вызвать социальное напряжение, подрывающее политическую стабильность и тем самым весь процесс развития. С другой стороны, политическая стратегия, имеющая целью социальное равенство и политическое участие, может угрожать социально-экономическому развитию, поскольку удовлетворение растущих требований в области потребления не оставляет ресурсов для капиталовложений в экономику.
Выбор приоритетных факторов зависит от характера правящего режима, заинтересованного в международном признании и уменьшении вероятности внутренних волнений. Отсюда можно выделить ряд условий, необходимых для эволюционного пути политического развития. Во-первых, это компетентность политических лидеров, способных, сохраняя союзы единомышленников, достигать соглашения с противниками. Политические коалиции позволяют избежать насилия и осуществлять реформы законодательным путем. Одновременно правительство должно твердо проводить свой курс, несмотря на возможное давление на правом и левом политическом фланге.
Во-вторых, это выделение качественно различных и непродолжительных этапов в процессе реформ, каждый из которых должен иметь конкретные цели и собственные приоритеты. Реформы, состоящие из последовательного ряда относительно небольших преобразований, неспособны вызвать резкое сопротивление противников, но в совокупности представляют непрерывное социальное и политическое развитие в заданном элитой направлении.
В-третьих, успех реформ во многом зависит от точного выбора времени их проведения. Сам же этот выбор должен определяться рациональной оценкой расстановки политических сил.
Кризисы и конфликты политической модернизации создают постоянную угрозу нестабильности и движения вспять, определяя нелинейность происходящих социальных и политических процессов. Одним из следствий данной ситуации является разрыв существовавшего в истории западных обществ синхронизма, когда промышленная революция, политическая демократия, успехи народного образования и социалистическое движение следовали друг за другом. Но уже в 60-70-е годы прошлого века в «третьем мире» социализм предшествовал индустриализации и политической демократии, тогда как образование сильно отставало. Появились «диахроничные» общества, которые развиваются несинхронно. Учет диахронизма современного развития позволяет избежать упрощений, вызываемых этноцентризмом и линейным подходом к истории.
В социологии выделяют два основных системных свойства переходных структур. Первое — это неустойчивость. Основные признаки неустойчивости в социальной сфере: расхождение между социальными ожиданиями и реальностью, многочисленные социальные конфликты, рост недоверия к социаль-
ным институтам и увеличение масштабов девиантного поведения. Наиболее ее важные проявления в политике — кризисные ситуации, резкое усиление роли государственного регулирования, возможность установления режима политической диктатуры.
Второе — это нарушение баланса интересов различных социальных (профессиональных, доходных, региональных, национальных, демографических и т. д.) групп. Ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Растет социальная дифференциация. Запаздывающая модернизация всегда происходит за чей-то социальный счет. Размер этого счета определяется:
а) объективными условиями — уровнем экономического развития, степенью технологического отставания, продолжительностью переходного периода;
б) субъективными факторами — социальной политикой государства, властным потенциалом различных социальных групп.
Поэтому общество в условиях транзита — это особое и качественно самостоятельное состояние социальной системы, сопровождающееся нестабильностью и кризисными явлениями, отличающееся слабой управляемостью, снижением эффективности социального регулирования, постоянным возникновением стихийных, неинституционализированных форм поведения и альтернативных официальным (теневых) структур. Одно из существенных противоречий нестабильной социальной системы заключается в том, что основные правила игры формируются фактически независимо от принятия соответствующего законодательства или, в лучшем случае, параллельно с ним (чаще всего, однако, вопреки ему)3.
В политической системе общества на этапе транзита неизбежно меняется механизм легитимации правящего режима. Этот механизм редко бывает простым. Его компоненты: патернализм, харизма лидера, поиск идентичности, надежды на реализацию собственных интересов, лицемерие, цинизм и страх. Кроме того, некоторые политические культуры построены на основе традиционных идеалов, презрительно относящихся к духу соревнования и компромиссам, на фундаменте которых строится реальная политика. Во всех случаях культурные понятия становятся препятствиями для развития этики ответственности, которую Макс Вебер определял как ключ к политике как профессии.
Давным-давно известно, что страх — это главное чувство, присущее тираниям. В России казалось, что преодоление страха перед государственной властью способно зажечь надежду, открывающую шлюзы энтузиазму и активности. Однако за страхом последовал цинизм. В основе цинизма лежит пассивность, так что самый острый критицизм по отношению к власти может процветать, никак не коррелируя с поддержкой оппозиционной политической активности.
Превозносимая в демократических странах честность — ценность, которую Ш. Монтескье называл важнейшей для демократического правительства, — не должна заслонять того факта, что цинизм в соединении с институализированным лицемерием государственной власти исторически являлся весьма основательным ценностным фундаментом для политической легитимности4. Таким
3 См.: Изменение и консолидация рыночного законодательства в контексте развития конституционного строя и судебной реформы в России. М., 2003.
4 См.: Pye L.W. Political science and crisis of authoritarianism // American Political Science Review. 1990. Vol. 84. № 1.
образом, вполне возможно, что многие культуры переходных стран, в том числе российская, могут соединять самый махровый цинизм населения с лицемерием политических руководителей, создавая при этом весьма устойчивую ценностную основу для стабильности существующего политического режима.
Инстинкты, порождающие диктатуры, нелегко исчезают из человеческого сознания. Нет никакой гарантии, что демократические устремления установят подлинные демократии в условиях застревания на этапе транзита. Так же неочевидно, что рыночные элементы неизбежно одержат победу над бюрократами, хорошо окопавшимися в государственных органах, регулирующих экономику. Но что очевидно, так это то, что тенденция к модернизации затрудняет возможности политической элиты мобилизовать ресурсы и доминировать в обществе. Идея о том, что централизованное управление повышает возможности государства в деле благосостояния общества, была серьезно дискредитирована примером тех стран, где эту идею попытались провести до конца. Теория модернизации предупреждает, что такие процессы, как экономический рост, распространение науки и технологий, глобализация и развитие коммуникаций, появление разнообразных систем образования, повышение социальной мобильности, должны значительно повлиять на изменения в политике как деятельности, посредством которой противоборствующие интересы примиряются, различия во взглядах высказываются и урегулируются, поддерживается общественное благосостояние и обеспечивается социально-экономическое и культурное развитие. Движение навстречу реальной политике требует конкуренции и постоянного соперничества между партиями, принимающими идею о том, что никто не владеет истиной в последней инстанции и что нет одного окончательного ответа на вопросы в сфере общественной жизни.
Представляется, что до настоящего времени политическое развитие в России имело амбивалентный характер, одновременно модернизаторский и анти-модернизаторский. Первая тенденция находила свое проявление в расширении включенности в политическую жизнь новых социальных групп и индивидов, ослаблении традиционной политической элиты и упадке ее легитимности. Вторая тенденция — в специфической форме осуществления модернизации. Эта специфика проявлялась в авторитарных методах деятельности и менталитете новой политической элиты, позволяющих только одностороннее — сверху вниз — движение команд при закрытом характере принятия решений. Поэтому модернизация до сих пор отягощена множеством помех политического патернализма на пути не только роста уровня политического участия, но и развития политической системы в более широком социально-историческом смысле.
Модернизация государственного управления, являясь составной частью политической модернизации, означает движение в сторону открытой управленческой системы, коррекция развития которой обеспечивается не столько вмешательством правящей элиты, сколько возникающими институтами с саморегулирующими механизмами, важнейшее условие существования которых — система обратных связей. Если исходить из данной позиции, то целями политической модернизации являются не изменение и создание каких-то конкретных политических отношений и структур (унитарное или федеративное государство, президентская или парламентская республика, мажоритарная или пропор-
циональная система выборов и т.д.), а возникновение нового, открытого типа взаимодействия государства и общества, где институты выступают необходимыми проводниками прямых и обратных сигналов в рамках гибкой политикоадминистративной системы.
Такое взаимодействие предполагает:
• создание условий, обеспечивающих для населения не только право, но и реальную возможность получать достоверную информацию о принимаемых государством решениях, а также влиять на них (всеобщее, тайное избирательное право, соперничающие политические партии и группы интересов, свободная пресса, информационная открытость органов власти);
• изменение ориентаций политической элиты и лидеров в направлении свободной конкуренции политических программ и кандидатов на важнейшие государственные должности;
• формирование рациональной бюрократии (компетентной и ответственной как перед избранными населением политическими лидерами, так и перед потребителями государственных услуг), обеспечивающей выполнение необходимых управленческих функций на основе беспристрастной законодательной системы и правовой технологии разрешения конфликтов.
Однако эти понятные, идеальные характеристики государственного управления труднодостижимы на практике в тех странах, где властные отношения ориентируются в большей степени на насилие, чем на формирование коммуникационных каналов от гражданского общества к правительству и обратно. В этих странах не следует преувеличивать давление экономики, технологий и рациональных способов принятия решений. Мир политики — это мир власти, и нередко все может зависеть от ограничений, налагаемых императивами политических возможностей. Так, в нашем обществе есть множество проблем, кажущихся с технической точки зрения легко решаемыми, но тем не менее остающимися актуальными долгие годы, когда словесные призывы политических лидеров не дополняются действиями из-за отсутствия того, что часто называют политической волей.
В российской системе государственного управления характер перемен привел к ситуации, когда на первый план в деятельности администраторов выступила чисто внутренняя и самая могущественная из функций — стремление к удовлетворению личных интересов. Обычные функции — проведение команд и обеспечение поддержки лидерства — отступили на второй план, что означает кризис управления.
Проявления данного кризиса многообразны на разных уровнях государственного управления. Даже на самом верхнем, президентском, уровне постоянно приводятся примеры неисполнения принимаемых решений, в том числе озвученных в ежегодных Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Таким образом, налицо дихотомия между распространенным представлением о могуществе российской президентской власти, формализованной в Конституции РФ, когда Президент может настоять на принятии практически любого решения, и его управленческим бессилием, когда он не может обеспечить исполнение многих своих решений.
Парадокс современной российской системы управления состоит в том, что только президентская власть способна вырабатывать стратегическое видение ситуации и осуществлять стратегическое политическое управление. Правительство, Федеральное собрание и система судов фактически определили себя как технические институты. Поэтому с учетом оформления политического режима «управляемой демократии» только президентская власть способна выступить в качестве источника реформирования системы государственного управления. Одновременно, в условиях низкого уровня исполняемости принимаемых решений политическое лидерство первых лиц государства оказывается неэффективным, если применить критерий «затраты/экономическое и социальное развитие».
Данный парадокс объясняется не только бюрократизацией политической власти и сопутствующей ей коррупцией, но и отсутствием собственно системы государственного управления, того, что в мировой литературе называют «правильное управление» ^ос^оуегпапсе). «Правильное» государственное управление должно соответствовать следующим принципам:
1. Наличие четко обозначенной государственной стратегии, определяющими факторами которой являются социальные интересы, артикулированные на регулярно проходящих федеральных и региональных политических выборах.
2. В системе государственного управления, включающей множество подсистем, существует центр управления — выборное государственное должностное лицо (президент, губернатор, мэр и т.д.) с четкими и достаточными полномочиями, а также с соответствующей ответственностью и подотчетностью электорату.
3. На каждом уровне управления (федеральном, региональном, местном, отраслевом, организационном) обеспечивается:
а) четкое разделение заданий и функций;
б) справедливое распределение ресурсов в соответствии с принятыми в обществе ценностями;
в) структурное взаимодействие для осуществления деятельности;
г) компетентное лидерство и внутренняя координация.
4. Для осуществления стратегии образованы и разработаны соответствующие ей методы организации. Методы и процедуры подвергаются непрерывному пересмотру с учетом опыта, изменений, потребностей и научных данных. Обеспечиваются всеобъемлющие средства взаимодействия — каналы коммуникации, которые содействуют пониманию и координации работы.
Если данная система совершенствуется вслед за изменением окружающей среды (экономики, политики, социальной и других сфер общественной жизни), то государство обладает административными способностями для выполнения возложенных на него обществом задач.
Эти административные способности обязательно должны включать право и инструменты применения санкций в отношении тех субъектов (индивидов, групп, организаций), которые не признают обязательств, налагаемых на них поставленными в государственных решениях целями, вытекающими из действующей правовой системы.
Поскольку государственное управление — это не только процесс принятия решений, но и процесс их исполнения, то понимание государственного управ-
ления включает действия формальных и неформальных акторов, вовлеченных в процесс принятия и исполнения решений, и формальных и неформальных структур, созданных для восприятия и исполнения этих решений5. Правительство с его федеральными и региональными структурами является лишь одним, безусловно важнейшим, но не единственным актором этого процесса. Последний включает также неправительственные организации, аналитические мозговые центры, религиозных лидеров, финансовые институты, политические партии, группы интересов и т.д. Все эти акторы являются частью гражданского общества. В некоторых странах с большим масштабом коррупции, куда можно включить и Россию, на процесс принятия и исполнения решений наряду с гражданским обществом влияют организованные преступные синдикаты, чему способствует закрытая система набора кадров, ограничивающая возможности для конкуренции и реализации принципов меритократии.
В целом гражданское общество и бизнес — уникальная по потенциалу обмена знаниями и генерации институциональных инноваций кадровая среда для государственного управления. Для оптимального развития органам государственного управления необходим постоянный приток кадров из негосударственных структур. Особенно важной функция рекрутирования становится в условиях нестабильного рынка труда. При этом для эффективного развития государство должно делать акцент не на стабильности, а на гибкости, поощряя двусторонний обмен кадрами с некоммерческим и корпоративным секторами.
Этот аспект сотрудничества органично связан с повышением роли негосударственных акторов в оказании социально значимых услуг населению, которые традиционно были функцией государства. Аутсорсинг ряда ключевых функций социальной защиты, широкого спектра образовательных программ позволяет государству не только сократить собственный штат и расходы, а также сфокусировать свои ресурсы на институциональных инновациях, но существенно открыть свои информационные границы в силу необходимости постоянного обмена знаниями с негосударственными партнерами.
Наконец, поскольку отношения с негосударственным акторами в первую очередь характеризуют уровень открытости государственного управления обществу, наиболее очевидной функцией негосударственных акторов является контроль за прозрачностью и эффективностью государства. Помимо базового принципа открытости и соблюдения законов государство может сделать шаг навстречу обществу, который позволит последнему лучше представлять, что происходит в государственных структурах, и одновременно повысит интенсивность обмена знаниями, что существенно влияет на эффективность экономики. Среди направлений деятельности государства здесь можно отметить либерализацию и дерегулирование телекоммуникаций, вещания и издательского бизнеса как основы свободного обмена информацией и конкурентной среды, а также изменение роли государственных информационных служб в направлениях повышения открытости и доступности, удобности использования и повышения доли экспериментальных проектов.
5 См.: What is good governance? // UN ESCAP: Режим доступа http://www. unescap. org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance. asp [Электронный ресурс]. Загл. с экрана.
Инновационность начинается с изменения акцентов в разработке стратегии процесса реформирования государственного управления в нашей стране. Прежде всего важно расширить повестку дня за счет привлечения к разработке концепции реформ независимых аналитических центров, не представляющих мнения высшей бюрократии и аффилированных с ней коммерческих структур. Независимые экспертные и консалтинговые центры, представители некоммерческих организаций, ученые академических и образовательных организаций должны являться важными акторами в проведении эффективной модернизации государственного управления. Благодаря тому что они не зависят от интересов крупного бизнеса, благодаря их опыту и взятым на себя обязательствам, которые связаны не столько с политическим обменом, сколько с решением конкретных проблем, таким институтам удается решить задачи вне балансирования между группами влияния. Значение упомянутых институтов в данном случае определяется их способностью привлекать внимание общественности к определенной проблеме, распространять политические идеи и претворять эти идеи в конкретные решения.
Наряду с расширением числа участников, включенных в процесс формирования повестки для принятия решений по выработке модели реформирования государственного управления, важно понимание того, как практически обеспечить переход России к этой модели и при этом не зависнуть на полпути. Каждое государство имеет свою собственную систему стимулов, которая закреплена в формальных правилах (в частности, в законах страны), но в немалой степени зависит также от истории, композиции общества, его культуры и традиций. Создание условий и стимулов для успешного перехода не менее важно, чем вопросы о том, как будет работать желаемая система государственного управления.
Обоснованны, на взгляд автора, суждения ученых и об одном принципиальном недостатке современной российской административной реформы, заключающемся в чрезмерном акценте на функционально-организационных параметрах изменения системы государственного управления в ущерб морально-этическим регуляторам государственной службы. Уход от традиционных ценностей в государственной службе не компенсируется соответствующим распространением норм и ценностей результативного труда и основанного на заслугах профессионального и статусного роста. Низкое значение этических оснований функционирования социальных институтов и связанных с ними моделей социального действия рассматривается рядом исследователей как специфическая особенность российской модернизации: «Низкий уровень доверия к “безличностным” институтам, основанным на универсалистских ценностях, падение регулятивной роли традиционных норм оказались слабо компенсированными повышением роли универсалистских ценностей и моделей социального действия. В результате слабое регулятивное влияние этических норм на характер функционирования социальных институтов обусловило общее снижение уровня социальной интеграции за счет внутренних факторов. В свою очередь, это вызывает необходимость создания иных, внешних или внутренних факторов поддержания функционирования социальных институтов»6.
6 Дискин И.Е. Альтернативы российской модернизации. Аналитический доклад. [Электронный ресурс]. Режим доступа: ш8гшз1а. msu.ru/docs/nov/.../Alternativy_rossiyskoy_modernizatsii_-1.doc.
Государственные служащие в современном российском обществе не включены в сеть гомогенных и стабильных ценностей, а также когнитивной и моральной перспектив. Они конфронтируют с процессом акселерации изменений их социального и экономического окружения с технологическими инновациями и культурным разнообразием. Процесс создания когнитивных и моральных ресурсов требует новых способов формирования разносторонних ценностных и нормативных ориентаций в рамках современной государственной службы. Например, во всех современных обществах концепция закона претерпела существенные изменения. Вместо того чтобы представлять обязанность и всеобщность (как выражение универсальной истины), она стала все больше и больше инструментом регулирования специфических ситуаций и констелляций, зависящих от изменяющихся обстоятельств. Как следствие, процедуры законотворчества стали рефлексивными эффектами законов по регулированию объекта под постоянной проверкой со стороны научных институтов, рабочих групп и некоммерческих организаций. В Германии, например, процедурные правила бундестага создали механизм экспертизы и «Исследовательских Комиссий» с целью обеспечения законодателей требуемым знанием, отличающимся от их каждодневной практики и их обыденного сознания, используемым для их регулятивных задач. Также по этим правилам инициаторы законопроектов должны обозначать имеющиеся альтернативы их предложений7.
В настоящее время многие ученые склоняются к мнению, что в 90-е годы прошлого века в процессе постсоциалистических реформ большее внимание уделялось конечным результатам реформ, а не их исходным условиям, т.е. реформы носили телеологический характер8. В процессе осмысления хода реформ выяснилось, что в их исходной программе были совершенно упущены вопросы, касающиеся институтов и институциональных изменений. А. Олейник игнорирование институтов в контексте административных преобразований сравнивает с раздачей игрокам фишек и карт, при этом инструкция, в какую собственно игру предполагается играть и как следить за соблюдением ее правил, отсутствует. Осознание данного упущения нашло свое отражение в новом консенсусе, достигнутом теоретиками и практиками проведения реформ. Сейчас практически все признают приоритетность институциональных изменений. Признание важности институтов и организаций, основная функция которых заключается в обеспечении соблюдения норм и правил, свидетельствует о переходе к новому пониманию экономических и социальных изменений.
Однако новые институты не возникают на пустом месте. Даже когда они «спроектированы» с использованием зарубежных образцов, новые формальные институты вступают в сложные и противоречивые отношения с неформальными институтами, унаследованными из прошлого. В условиях модернизации государственного управления возникающие новые рациональные управленческие институты не могут вполне укладываться в рамки идеальных типов, опи-
7 Rethinking Political Institutions: The Art of the State. Ed. by Shapiro I., Skowronek S., Galvin D. N.Y.: University Press, 2006. P. 313.
8 Административные реформы в контексте властных отношений: Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе / под ред. А. Олейника и О. Гаман-Голутвиной. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2008. С. 73.
санных на материале иных культурных типов. В мире институтов есть проблема конгруэнтности: приживаются лишь те новые нормы, которые соответствуют старым. Поэтому постсоветский «бюрократический капитализм» прижился как элемент, хорошо сопрягающийся со старыми традициями власти - собственности, а демократические выборы быстро выродились в камуфляж, поскольку этот институт никак не «состыкуется» со старыми нормами. В действие вступают тенденции к синтезу, комбинированному развитию и появлению гибридных форм. В результате современная российская система государственного управления совмещает в себе феодально-сословные элементы старой номенклатуры, буржуазно-бюрократические элементы обществ переходных типов и технократические черты государственного менеджмента. Как пишет А.А. Яковлев «в России постепенно восстанавливается — хотя и в более рыночных и демократических формах — та иерархическая система, которая была характерна для советского времени и которая гасила импульсы к изменениям и к развитию, исходящие не из центра или не согласующиеся с его установками»9.
Тем самым очевиден крах надежд на адекватный трансфер политических и управленческих институтов западного происхождения, функционирующих в России девиантно, иначе чем в других странах, включая восточноевропейские. Отсюда понятен критический настрой многих экспертов в отношении идей нового государственного управления, пришедших к нам из англосаксонских стран и ставших на определенном этапе основным ориентиром административной реформы.
Тем не менее представляется ошибочной критика модели «нового государственного управления» как основной причины неудач административной реформы. Более существенным является анализ способов подготовки и осуществления преобразований, начиная с процедур выбора их основных направлений и лежащих в основе концептуальных моделей. На взгляд автора, необходимо изменить акценты в разработке стратегии процесса реформирования государственного управления в России. Основываясь на предшествующем опыте, можно вполне определенно отдать приоритет не разработке очередной желаемой модели «правильного» государственного управления, а самим институтам преобразований. Причем последние необходимо представить системно, с учетом конкретных культурных, социально-экономических и политических условий страны. Понятные, хорошо работающие институты модернизации позволят в дальнейшем четче ориентироваться на реально существующие в контексте социальной практики модели поведения государственных служащих и деятельности государственных организаций.
9 Яковлев А.А. Взаимодействие групп интересов и их влияние на экономические реформы в современной России // Мир России, 2003. № 4. С. 81.
