CC BY
60Судас Л.Г.
д.филос.н., профессор кафедры социологии управления факультета государственного управления МГУ
sudaslg@spa.msu.ru
МОДЕРНИЗАЦИЯ ГИДРОМЕТЕОРОЛОГИЧЕСКОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ КАК ИНТЕГРАЦИОННЫЙ ПРОЕКТ
Ключевые слова: модернизация гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии, региональная интегрированная система гидрометеорологического обслуживания, институты интеграции, интеграционный механизм, интеграционный эффект.
Keywords: hydrometeorology modernization in Central Asia, integrated regional system of hydrometeorological service, integration institute, integration mechanism, integration effect.
Интеграционные процессы на евразийском пространстве носят многоуровневый, многовекторный и многосубъектный характер, они не институциализированы как единое целое и осуществляются в форме двухсторонних и многосторонних договоров, открытых инициатив и проектов. Когда подобные инициативы и проекты направлены на решение конкретных задач, они имеют пусть частный, но непосредственный интеграционный эффект. Такой эффект получил название микрорегионализации. Подобного рода проекты наиболее успешно реализуются в жизненно важных сферах, где существует острая практическая необходимость и в то же время реальная возможность решения назревших проблем за счет региональной интеграции, и поэтому оказываются менее (не столь) политически чувствительными, что нередко становится залогом их успешности. Подобного рода проекты способны порождать интеграционные устремления «снизу», поэтому несмотря на ограниченность решаемых задач, они ведут к формированию устойчивых региональных связей в определенной (конкретной) сфере деятельности, способствуют внедрению (утверждению) общих профессиональных и потребительских стандартов, которые могут стать (послужить) основой дальнейшего развития интеграционных процессов, приобретающих таким образом более долговременный, устойчивый, сбалансированный характер.
Проект модернизации гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии (ПМГМО ЦА - далее Проект) можно отнести именно к такому типу интеграционных проектов. Он реализуется с января 2012 года, был продлен на год в 2016 году, теперь ожидаемая дата его завершения - 30 июня 2018 года. Проект был разработан и осуществляется совместными усилиями Всемирного банка, Исполкома Международного Фонда спасения Арала (ИК МФСА), Регионального Центра Гидрологии (РЦГ) ИК МФСА и национальных гидрометеорологических служб ЦА. Четыре из пяти стран Центральной Азии (кроме Туркменистана) совместно участвуют в реализации Проекта1.
Основной целью Проекта является повышение точности и своевременности гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии при особом внимании Кыргызской Республике и Республике Таджикистан. Цель более высокого уровня - снижение уязвимости населения региона к стихийным бедствиям, сокращение риска материальных ущербов и потенциальное уменьшение общеэкономических потерь в результате стихийных бедствий. Страны региона относятся к группе наивысшего риска стихийных бедствий. Экономические потери, вызванные затрагивающими соседние страны наводнениями и селями, засухами и морозами, сходами снежных лавин, ливнями с градом, сильными ветрами и другими опасными погодными явлениями, огромны и составляют в среднем по ЦА от 0,4 до 1,3% ВВП в год. Важнейшим источником нестабильности в регионе становится изменение климата. Поэтому предоставление качественных гидрометеорологических и климатических услуг, управление рисками стихийных бедствий является исключительно важным для устойчивого социального и экономического развития региона, особенно таких секторов, как сельское хозяйство, транспорт, водное хозяйство, гидроэнергетика. Это жизненно важная проблема для региона. Кроме того, за последние годы в регионе появилось множество новых интеграционных программ и финансовых инициатив, предложенных разными странами (инициатива США «Новый шелковый путь», грандиозный план строительства или восстановления инфраструктуры КНР «Один пояс, один путь», инфраструктурная программа Южной Кореи «Евразия» и многое др.), реализация которых требует колоссальных инвестиций и так же колоссально увеличивает риски стихийных бедствий, что настоятельно требует оптимизации региональной стратегии управления такими рисками и, соответственно, повышает значение осуществляемого Проекта модернизации гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии и рост внимания к этому проекту со стороны всех заинтересованных структур.
1 Автор является руководителем составной части Проекта - мониторинга степени удовлетворенности пользователей гидрометеорологической информации и услуг, предоставляемых НГМС Кыргызской Республики и Республики Таджикистан, первая волна которого подготовлена и осуществлена в 2015-2016 гг. на базе российской компании «Ай-Теко» - системного интегратора Проекта.
Состояние национальных гидрометеорологических служб Центральной Азии к началу Проекта было таким, что они оказались не способны не только предоставлять полноценную гидрометеорологическую и климатическую информацию собственным потребителям, но также как члены Всемирной метеорологической организации (ВМО) выполнять в необходимом объеме свои международные обязательства по предоставлению данных национальных сетей наблюдения в Глобальную сеть наблюдений. Во всех национальных метеослужбах региона острейшими проблемами стали дефицит квалифицированных кадров, устаревшее и вышедшее из строя оборудование, неразвитые телекоммуникационные сети и т.п. Согласно экономическим расчетам, даже очень незначительные дополнительные инвестиции в развитие национальных гидрометеорологических служб региона могли дать значительный положительный эффект. Только формирование эффективных систем раннего оповещения в странах Центральной Азии предположительно позволит снизить число жертв на 50%, экономический ущерб - на 20%. Особенно сложное положение сложилось в Республике Таджикистан и Кыргызской Республике. Именно поэтому в Проекте особое внимание уделяется национальным гидрометеорологическим службам этих республик.
Однако для существенного повышения качества гидрометеорологических услуг и снижения рисков стихийных бедствий, управления последствиями изменения климата и эффективного использования гидрометеорологической и климатической информации для экономического развития стран региона было недостаточно усилий отдельных национальных гидрометеорологических служб. Как и в любом другом регионе, в Центральной Азии эти задачи могли быть решены только коллективными усилиями, на основе развития регионального сотрудничества. Поэтому в Проекте был принят и практически реализуется последовательный региональный подход, особенности которого нашли отражение в формуле: разработка программ для регионального уровня, но реализация проектов и мероприятий на национальном уровне. Это означает, что конкретные мероприятия по реализации Проекта планируются, исходя из региональных целей, и основываются на региональной координации, а их реализация осуществляется в основном учреждениями в странах-участницах. В соответствии с принятой логикой, большая часть мероприятий по Проекту - усовершенствование важнейших элементов гидрометеорологической и климатической информационной системы (наблюдательной сети, системы связи, сбора информации, ее архивации и обработки), наращивание потенциала, институциональное укрепление и улучшение качества услуг - реализуется в Кыргызской Республике и Республике Таджикистан. Региональные мероприятия концентрируются на обмене данными и координации между четырьмя региональными гидрометеорологическими службами.
Ожидается, что осуществление Проекта приведет к значительному и разноуровневому интеграционному эффекту.
Ожидаемый региональный интеграционный эффект Проекта выражается в объединении имеющейся инфраструктуры в сфере гидрометеорологического обслуживания в единую интегрированную региональную систему (1) и качественном повышении его уровня (2) в результате следующих конкретных преобразований:
- повышение финансовой устойчивости и укрепление кадрового потенциала метеослужб; укрепление региональных гидрометеорологических служб, обеспечение их операционной совместимости/синхронизации, что позволит эффективно обмениваться гидрометеорологическими данными;
- создание региональной системы сбора гидрометеорологических данных, в которой может эффективно осуществляться сбор, хранение и обмен информацией между национальными метеослужбами и которая даст возможность национальным метеослужбам в необходимом объеме выполнять свои международные и региональные обязательства по предоставлению данных национальных сетей наблюдения в Глобальную сеть наблюдений ВМО;
- существенное улучшение прогнозирования стихийных метеорологических явлений в регионе за счет внедрения новых систем обработки и визуализации информации с обеспечением доступа к большому массиву данных и информации, вырабатываемых мировыми центрами данных и численных прогнозов погоды;
- улучшение региональной системы обучения, переподготовки и повышения квалификации специалистов, внедрение регионального интегрированного подхода к обучению, который формирует общие методы работы и необходимый уровень квалификации персонала всех национальных метеослужб, способного совместно работать с современным оборудованием, использовать новейшие методы прогнозирования и предоставлять обслуживание, удовлетворяющее нужды потребителей;
- развитие и усовершенствование услуг, предоставляемых национальными гидрометеорологическими службами, на основе эффективного взаимодействия с потребителями, их вовлечения во взаимодействие для взаимного понимания изменяющихся потребностей и возможностей их удовлетворения, специализированного обучения персонала для понимания требований клиентов и для выработки навыков разработки специализированной продукции, необходимой для более эффективного использования гидрометеорологической информации в процессе принятия решений; повышение уровня удовлетворенности пользователей, позитивная динамика ключевого индикатора Проекта - оценки своевременности предоставляемых прогнозов погоды;
- обмен информацией в едином формате с использованием регионально согласованных критериев оповещения и мониторинга, согласованное предупреждение о стихийных погодных явлениях и подготовки климатических данных по всему региону, разработка и согласование процедур экстренного оповещения на региональном и национальном уровне; интеграция национальных метеослужб с системами раннего оповещения и другими учреждениями, ответственными за снижение риска стихийных бедствий, интеграция гидрометеорологической информации в систему принятия решений.
Способствуя формированию единой интегрированной региональной системы гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии на качественно более высоком технологическом, организационном и информационном
уровне, Проект вместе с тем содействует решению глобальной по своему масштабу проблемы - укреплению системы управления рисками стихийных бедствий, снижению рисков бедствий.
В международных документах последних лет (Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года (Нью-Йорк, сентябрь 2015 г.), Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий на 2015-2030 гг. (Сендай, Япония, март 2015 г.), Парижское соглашение об изменении климата (декабрь 2015 гг.) были сформулированы обновленные ориентиры в сфере управления рисками стихийных бедствий. В глобальной повестке дня произошел поворот от управления последствиями бедствий к управлению рисками бедствий. Наиболее эффективными механизмами управления рисками стихийных бедствий, снижения рисков бедствий считаются прогнозирование рисков и своевременное предупреждение/раннее оповещение. Для стран региона Центральной Азии характерной по-прежнему оставалась преимущественная ориентация на реагирование и ликвидацию последствий стихийных бедствий, а не на их предупреждение и оценку рисков возникновения. Проект модернизации гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии ориентирован на переориентацию национальных стратегий управления рисками стихийных бедствий - от реагирования и ликвидации последствий стихийных бедствий к их прогнозированию и предупреждению. Именно в контексте такой стратегии своевременность прогнозов и предупреждений, повышение потенциала и участия национальных гидрометеорологических служб в снижении рисков бедствий на национальном и региональном уровне приобретает важнейшее значение.
Специализированные организации ООН проводят во всем мире активную работу по распространению упреждающего и стратегического подхода к управлению рисками стихийных бедствий. Всемирная метеорологическая организация (ВМО) в рамках обновленной глобальной повестки дня в области развития и снижения рисков бедствий также взяла на себя определенные обязательства по предоставлению обслуживания для целей снижения риска бедствий1. В соответствие с Сендайской рамочной программой приводится Программа ВМО по снижению рисков бедствий2. Важнейшая задача, поставленная перед ВМО и национальными метеослужбами, - превращение национальных метеослужб из систем, ориентированных на функционирование, в системы, ориентированные на обслуживание. То есть, на первом месте в деятельности национальных метеослужб должны стоять интересы потребителей их услуг, понимание того, какие услуги и с какими целями требуются потребителям. Современная стратегия ВМО в области предоставления обслуживания была одобрена на 16-й сессии Всемирного метеорологического конгресса (май-июнь 2011 г.). В 2013 году был утвержден план ее осуществления3.
Таким образом, Проект модернизации гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии обладает не только региональным, но и более широким интеграционным эффектом, - он обеспечивает интеграцию национальных гидрометеорологических служб в глобальную систему гидрометеорологического обслуживания и управления рисками бедствий на основе глобальных стандартов ВМО и ООН и подключения к Проекту этих организаций, обладающих более широкими интеграционными мандатами. С 2005 года Всемирный банк начал осуществление проектов модернизации гидрометеорологического обслуживания (ПМГМО) в постсоветских странах, ориентированных на решение этой задачи. Первым таким проектом стал совместный проект Правительства РФ и Всемирного банка «Модернизация и техническое перевооружение учреждений и организаций Росгидромета» (2005-2011 гг.). В дальнейшем подобные проекты были реализованы или до сих пор находятся в процессе реализации в Азербайджане, Молдавии, Армении, странах Центральной Азии.
Проект модернизации гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии является открытым интеграционным проектом, он опирается на широкую платформу интеграционных региональных и международных объединений. Проект финансируется из выделенных средств Международной ассоциации развития, а также софинансиру-ется в рамках Пилотной программы по адаптации к изменению климата, управление которой осуществляется Всемирным Банком, Европейским банком реконструкции и развития и Азиатским банком развития совместно. В целях укрепления потенциала региональных институтов - исполкома Международного фонда спасения Арала и Регионального центра гидрологии определенные меры поддержки оказывают Всемирная метеорологическая организация (ВМО), ПРООН, Международная стратегия Организации Объединенных Наций по уменьшению опасности стихийных бедствий (МСУОБ ООН), Агентство США по международному развитию (ЮСАИД), Германское общество международного сотрудничества (GIZ), Финский метеорологический институт (ФМИ), Швейцарское агентство по вопросам развития и сотрудничества (SDC). Снижению рисков Проекта способствует Программа бассейна Аральского моря (ПБАМ-3), которая является основной долгосрочной региональной программой, направленной на устойчивое развитие, совершенствование управления водными ресурсами и охрану окружающей среды. Одним из инициаторов и участников реализации Проекта является Инициатива по управлению рисками стихийных бедствий в регионе Центральной Азии и Кавказа (ИУРСБР ЦАК), одна из специальных региональных программ, разработанных при поддержке ООН для переориентации национальных стратегий управления рисками стихийных бедствий (таких как известная программа CHARM, разработанная для тихоокеанского региона, или CDM, разработанная для стран Карибского бассейна). Инициатива охватывает все фазы цикла управления при стихийных бедствиях, а также связывает политику и программы по снижению бедствий с другими проблемами развития, такими как сокращение бедности, планирование землепользования, защита окружающей среды, социальная защита и т. п., что способствует интеграции действий всех заинтере-
1 The WMO Strategic Plan for 2016-2019. - https://www.wmo.int/pages/about/spla_en.html
2 A Disaster Risk Reduction Roadmap for the World Meteorological Organization. - http://www.wmo.int/pages/prog/drr/documents/ roadmap/index.html
3 The WMO Strategy for Service Delivery and Its Implementation Plan. - http://www.wmo.int/pages/prog/amp/pwsp/documents/ WMO- SSD-112 9_en.pdf/
сованных сторон и повышению эффективности данной стратегии управления рисками бедствий. Она реализуется совместными усилиями Глобального фонда по снижению риска бедствий (ГФСРБ), Всемирным Банком и Международной стратегией уменьшения опасности бедствий (МСУОБ ООН) в сотрудничестве с другими международными структурами, такими как Всемирная метеорологическая организация, и под эгидой Центрально-азиатского регионального экономического сотрудничества (ЦАРЭС)
Проект реализуется также при поддержке еще одного интеграционного союза — Межгосударственного Совета по гидрометеорологии стран Содружества независимых государств (МСГ СНГ). Стратегия развития гидрометеорологической деятельности государств - участников Содружества Независимых Государств была утверждена решением Совета глав правительств СНГ от 30 мая 2012 года [Стратегия развития гидрометеорологической деятельности государств - участников Содружества Независимых Государств]. Согласно этой стратегии, национальные гидрометеорологические службы стран-участников СНГ реализуют единую политику в области получения и использования гидрометеорологической информации. Сотрудничество с гидрометеослужбами стран СНГ занимает особое место в международных связях стран Центральной Азии. Именно благодаря этому сотрудничеству удавалось сохранять созданную за многие десятилетия единую пространственную и технологическую систему сбора, обработки и обмена гидрометеорологической, климатической и другими видами информации.
Таким образом, национальные государства Центральной Азии и региональные и международные организации проводят многовекторную интеграционную политику, используют различные конфигурации сотрудничества, диверсифицируют свои связи, используют возможности участия в сопряженных проектах для решения конкретных проблем и реализации своих национальных интересов, в конкретном случае Проекта модернизации гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии - для снижения рисков стихийных бедствий на основе совместного наращивания потенциала и повышения эффективности использования национальных гидрометеорологических служб путем их объединения в региональную интегрированную систему. Решению этой задачи непосредственно будет способствовать также объявленная недавно Всемирным банком новая программа модернизации гидрометеорологического обслуживания в регионе. Для ее реализации вновь объединяют усилия Инициатива по управлению рисками стихийных бедствий в регионе Центральной Азии и Кавказа (ИУРСБР ЦАК), Глобальный фонд по снижению риска бедствий (ГФСРБ), Международная Стратегия ООН по уменьшению опасности стихийных бедствий (МСУОБ ООН), Всемирная метеорологическая организация (ВМО) и Всемирный банк под эгидой Центрально-Азиатского регионального экономического сотрудничества (ЦАРЭС).
