CC BY
1207
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ
УДК 338
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции в сфере публичных закупок на основе применения экономических инструментов повышения эффективности контрактации
На основе данных международных и российских статистических наблюдений, а также результатов исследований контрактных отношений в статье устанавливается масштаб коррупционных рисков в сфере публичных закупок и даются оценки их негативных последствий. Систематизируются и структурируются факторы и условия, способные порождать коррупцию при обеспечении публичных нужд. По итогам проведенных автором натурных обследований и экономического анализа практики контрактации обосновывается недостаточность использования в борьбе с коррупцией исключительно административно-контрольных методов и мер административной и уголовной ответственности. Автором предложены подходы к модернизации современных антикоррупционных стратегий за счет применения экономических инструментов повышения эффективности контрактации.
Ключевые слова: предупреждение коррупции, публичные закупки, государственные закупки, государственные расходы, международный опыт, экономическая эффективность, контрактные отношения, обеспечение публичных нужд.
О.В. Анчишкина
Сфера государственных закупок является одной из наиболее важных сфер государственного управления. Современные государства привлекают в государственные закупки большой объем общественных ресурсов. Например, в странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) доля общественных финансов, направляемых на закупки, составляет в среднем 12,8% ВВП [22].
В настоящее время фиксируется тенденция к определенному росту доли расходов, направляемых на публичные закупки. Так, согласно уточненным в 2015-м году данным, доля общественных финансов, направляемых на закупки в зоне ОЭСР, возросла до 13% и составила порядка 4,3 триллиона евро, или 30% совокупного объема государственных расходов стран — членов ОЭСР [23].
По данным Европейской Комиссии, в 2010 году в странах Европейского Союза совокупные государ-
© Анчишкина О.В., 2015
39
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
ственные расходы, расходы публичных компаний и коммунальных служб на закупки работ, услуг и товаров составили 2,406 млрд евро, что соответствовало 19,7% ВВП Европейского Союза [19]. Всего в 2010 году в странах ЕС указанными заказчиками было размещено извещений о 163 тысячах контрактов [20].
Что касается доли закупок в общих государственных расходах, то эксперты сходятся во мнении, что в современных государствах эта доля может составлять 45% [25].
Расходы Российской Федерации на публичные закупки столь же существенны, как и у других стран с рыночной экономикой. Согласно данным официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о государственных, муниципальных (коммент. 1) и регулируемых (коммент. 2) закупках (http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/ home.html) заказчиками в 2014 году было опубликовано 2,8 миллиона извещений на общую сумму 6 трлн рублей. По итогам процедур размещения заказа было заключено 2,7 миллиона контрактов общей стоимостью 5,5 трлн рублей. Всего в системе обеспечения публичных нужд было зарегистрировано около 250 тысяч закупающих организаций.
Если агрегировать данные по государственным, муниципальным и регулируемым закупкам, потенциал данного сектора экономики представляется по-настоящему огромным. В нем работают порядка 346 тысяч закупающих организаций, которые ежегодно заключают порядка 28,6 миллиона контрактов на общую сумму 659,6 млрд долларов США (коммент. 3).
Причина того, что современные государства направляют столь значительную долю бюджетных средств на публичные закупки очевидна. В значительной степени оказание государственных услуг и обеспечение государственных нужд осуществляется именно посредством размещения государственных заказов.
Фиксируется тенденция, согласно которой проекты государственно-частного партнерства рассматриваются как особый вид государственных контрактов и включаются в сферу государственных закупок. Конечно, экономическая модель государственно-частного партнерства имеет существенные отличия от стандартных, типовых закупок. Однако, все чаще указывается, что контракт по реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства являет собой особый тип соглашения между сторонами, при котором строительство, организация и оказание услуг по последующему содержанию объекта увязываются в единый контракт (коммент. 4).
С учетом масштаба и значимости государственных закупок, уровень их эффективности оказывает серьезное влияние на общие результаты социально-экономического развития. Стратегическая роль закупок является общепризнанным фактом. Следует отметить, что такой крупнейший мировой заказчик, как Всемирный Банк, начал пересмотр своей закупочной стратегии, ориентируя ее именно на более полное использование потенци-
40
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
ала закупок в решении стратегических задач развития. Как отмечается в декларации о принципах и целях второго этапа консультации по созданию обновленной правовой базы закупок, Всемирный банк расценивает закупки как инструмент развития и проведения стратегических решений, как инструмент, способный обеспечить достижение широкого спектра экономических и социальных целей [21]. В этой связи, по мнению Всемирного банка, усиливается роль и значение предконтрактной и постконтрактной стадий технологического цикла закупок.
Особо подчеркивается, что закупки играют дуалистическую роль. С одной стороны, посредством закупок стимулируется развитие экономических потенциалов, с другой стороны, предоставляются надежные гарантии в отношении социальных, экологических и иных целей современных государств.
На международном уровне неоднократно подчеркивалось, что государственные закупки входят в число стратегических инструментов государственного управления и экономического развития [10].
Таким образом, эффективная организация сферы государственных закупок является одним из ключевых условий обеспечения высоких темпов экономического роста, повышения качества жизни граждан и устойчивости государственных финансов.
Анализ особенностей факторов коррупции в сфере публичных закупок
Верно и обратное. Расточительность, хаотичность, низкая технологичность, а тем более коррупция, в том случае, если она имеет место в таком важном секторе государственного управления и финансов, как закупки, приводят к практически неуправляемому росту стоимости государственных услуг и работ. По оценкам экспертов, во многих случаях 30 и более процентов государственных расходов на крупные инфраструктурные проекты могут быть растрачены на неэффективные, подчас коррупционные цели [18]. По данным экспертов ЮНСИТРАЛ, при правильном проведении закупок их эффективность может быть увеличена на 5—10%, что дает экономию 1—2% мирового ВВП [23].
Коррупция в секторе публичных закупок оказывает поистине разрушительное воздействие на всю систему государственной власти в странах, которые ей подвержены. В широком смысле, связанное с коррупцией невыполнение властью публичных обязательств приводит к снижению доверия граждан к власти. В развивающихся странах коррупция в государственных закупках способна подрывать общественные институты.
Между тем, международный опыт убеждает в том, что в мире нет ни одной страны, которая была бы полностью свободна от коррупции. Это — общий вывод исследования, завершенного в 2012 году коллективом экспертов ОБСЕ [17]. Фактор коррупции остается существенным не только по географии, но и по масштабу. Согласно данным Doing Business Globally,
41
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
в публичных закупках потери от коррупции составляют порядка 10%, а в развивающихся странах — до 25% выделяемых средств. Эксперты придерживаются единодушного мнения, что коррупция поглощает не менее 2% совокупного валового внутреннего продукта стран мира.
Коррупция в публичных закупках порождается сложным комплексом условий и причин. Здесь имеют место обстоятельства, провоцирующие государственного служащего на незаконное использование своего должностного положения в целях получения выгоды как для себя, так и для иных лиц. А у поставщиков возникают возможности для незаконного предоставления государственному служащему такой выгоды с тем, чтобы реализовать собственные, еще большие коммерческие интересы.
При анализе условий и причин, порождающих коррупцию в публичных закупках, прежде всего, прослеживается определенная зависимость, согласно которой более высокой степени правовой и гражданской зрелости государственной системы, выраженности в ней демократических принципов и институтов соответствует и большая защищенность публичных закупок от коррупции.
Безусловно, серьезное влияние на уровень коррупции оказывают особенности экономической системы страны, интенсивность хозяйственной жизни и благоприятность инвестиционного климата, действующая правоприменительная практика и обычаи делового оборота, а также зрелость судебной системы.
Кроме того, выделяется целая группа факторов, связанных с особенностями правового регулирования закупок. Так коррупционные схемы могут возникать в результате отсутствия на федеральном, региональном или местном уровне необходимой правовой базы для осуществления публичных закупок или наличия в действующих правовых актах противоречий и коллизий. Избыточная и запутанная правовая система также провоцирует коррупцию, поскольку делает заказчика и поставщика зависимыми от того, как именно будут истолкованы их действия уполномоченными лицами контрольных органов. Коррупциогенными могут являться положения нормативных правовых актов, устанавливающие для должностных лиц заказчика возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к поставщикам и подрядчикам.
Условия и причины коррупции возникают также вследствие целого ряда институциональных факторов. Даже в условиях демократии, подотчетности и правовой зрелости государственных систем публичных закупкок не могут быть полностью исключены ситуации, при которых у недобросовестных чиновников возникают мотивы и возможности удовлетворения корыстных интересов в ущерб общественным.
В этой связи, по мнению международных экспертов, коррупционные проявления в закупках могут быть подразделены на следующие «виды» [9]:
42
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
(а) «коррупционные практики» — предложение, дарение, получение или запрашивание, прямо или косвенно, чего-либо, имеющего стоимость, в целях оказания влияния на действия государственного заказчика в ходе процедур отбора или исполнения контракта;
(б) «мошеннические практики» — неправильное представление или упущение фактов в целях оказания влияния на процедуры отбора или исполнение контракта;
(в) «практики сговора» — сговор или договоренность между двумя или более участниками, с согласия или без согласия закупающей организации, направленные на установление цен на искусственном, неконкурентном уровне;
(г) «практики принуждения» — нанесение ущерба или выражение угрозы нанесения ущерба, прямо или косвенно, лицам или их собственности с целью оказать влияние на их участие в закупочном процессе или воздействовать на исполнение контракта.
Коррупция провоцируется и рядом функциональных факторов. Среди них имеют место так называемые синдромы «заговора молчания» и «закупочной усталости». Экономя свое личное время и силы, избегая конфликтов, чиновники соглашаются на невыгодные для общества контрактные условия и закрывают глаза на плохие результаты публичных контрактов, получая за это подарки или даже вознаграждения. Ответственность за принятие коррупционных решений может размываться между должностными лицами заказчиков или скрываться за формальным соблюдением процедур.
Определенные проблемы формируются процедурными вопросами закупок, в частности избыточно регламентированными сроками размещения заказов. Дело в том, что весьма часто не совпадают между собой бюджетный цикл и инвестиционные циклы, а также сезонные циклы проведения строительных работ. Несовпадения между ними может вызывать «разрывы» между дискретным графиком бюджетирования и непрерывным графиком выполнения работ. Хорошо известны проблемы конца финансового года, или «четвертого квартала», когда и заказчики, и поставщики могут охотнее идти на сговор с тем, чтобы обеспечить освоение выделенных бюджетных средств.
Все большее значение приобретают информационные факторы, в частности сложности мониторинга закупок. Ежедневно и даже ежечасно многочисленными закупающими организациями размещается, заключается и завершается огромнейшее число контрактов. При такой дисперсии отдельные факты коррупции могут затеряться в общей массе закупочных фактов.
Принципиально новым вызовом является то, что в настоящее время коррупционные риски смещаются с этапов размещения заказа на предконтрактную стадию планирования и постконтрактную стадию исполнения контрактов и использования контрактных результатов. Тем самым
43
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
значительно возрастает значение сугубо экономических условий порождения коррупции.
Вариативность коррупционных факторов требует адекватных по системности, последовательности и целевой направленности мер для предупреждения коррупционных проявлений.
Правовая основа и принципы действующих антикоррупционных стратегий
Основные принципы и подходы к противодействию коррупции в сфере публичных закупок заложены в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой 31 октября 2003 года резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН. В статье 9 «Публичные закупки и общественные финансы» указывается, что каждое государство-участник предпринимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции, объективных критериях принятия решений и являются действенными, среди прочего, в предупреждении коррупции.
Определены пять ключевых компонентов, которые минимально обязательны для противодействия коррупции в сфере публичных закупок:
1) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок;
2) установление, заблаговременно, условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование;
3) применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках в целях содействия последующей проверке правильности применения правил и процедур;
4) эффективная система внутреннего контроля, которая включает эффективную систему обжалования, обеспечения юридических средств оспаривания и средств правовой защиты в случае несоблюдения правил или процедур, установленных согласно настоящему пункту;
5) меры регулирования, в надлежащих случаях, вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, например, требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке.
В целом конкретные меры по имплементации международных решений в области борьбы с коррупцией транслированы на уровень национального законодательства.
44
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
В законодательстве Российской Федерации основные понятия и положения антикоррупционных стратегий заложены специальными законами, указами Президента Российской Федерации и комплексом иных правовых актов [3—6].
В отечественных антикоррупционных стратегиях в сфере закупок акцент сделан на регламентации норм размещения заказа (выбор поставщика, подрядчика, исполнителя), усилении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере закупок и ужесточении ответственности за его нарушения. У перечисленных инструментов есть как сильные, так и слабые стороны, требующие отдельного рассмотрения.
Прежде всего, при достижении значительности объема обязательных требований, запретов и предписаний, регламентация контрактных отношений вступает в противоречие с их естественной свободой и адаптивностью.
Одной из иллюстраций данной тенденции, свойственной именно публичным закупкам, может служить практика применения норм контрактной системы по финансовым санкциям за несвоевременное и ненадлежащее исполнение обязательств (коммент. 5). Известно, что проявление коррупции на стадии исполнения контракта выражается в таких негативных явлениях, как приемка некачественного товара, нарушение сроков контракта, несоблюдение технических условий, оплата за неоказанные услуги и в иной негативной практике. Посредством вышеуказанных действий формируется та финансовая маржа, которая расщепляется и поступает заказчику в форме вознаграждения, а поставщику в форме неосновательного обогащения. Поэтому обеспечение финансовой дисциплины и надлежащего выполнения контрактных обязательств при исполнении государственных контрактов остается одной из ключевых антикоррупционных мер, абсолютно логичной и оправданной.
Между тем, постановлением Правительства Российской Федерации № 1063 от 25 ноября 2013 года введен размер штрафа за ненадлежащее исполнение контракта как фиксированный процент, исчисляемый от цены контракта. В итоге упрощенная и избыточно прямолинейная имплементация принципа обернулась контрактными коллизиями.
Так, автоматический порядок исчисления штрафов нарушил фундаментальный принцип, согласно которому объем финансовой и юридической ответственности должен быть соразмерен вмененному правонарушению и его последствиям. Имеется правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации, согласно которой санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности. Нормами Гражданского кодекса (статья 333) предусмотрено, что, если подлежащая уплате неустойка явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства, суд вправе уменьшить неустойку. Согласно судебной практике рассмотрения коммерческих споров, это воз-
45
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
можно даже в тех случаях, когда завышенная неустойка согласована сторонами контракта и содержится в его условиях.
В этой связи, руководствуясь жесткими формулами расчета, указанными в законодательстве Российской Федерации о контрактной системе, заказчик, конечно, не может по своему усмотрению изменить размер неустойки, что заслуживает поддержки. Однако он должен включать в контракт условия, которые обречены на оспаривание в судебном порядке.
Кроме того, в силу присущей контрактным отношениям вариативности, ненадлежащее исполнение сторонами обязательств может выражаться в различных действиях (или бездействии). Вот только некоторые их них, взятые из конкретных дел по государственным контрактам на выполнение строительных работ: непредставление документации (маршрута перевозок, акта скрытых работ), недопуск на строительный объект, отказ в подключении к сетям, отказ в определении и замере расстояния для вывоза отходов, отказ в решении вопросов с корректировкой локально-сметного расчета, недоброкачественность предоставленных материалов, непригодность помещения для оказания услуг и др.
Также, нелояльность сторон контракта может быть проявлена в различные периоды времени. Подчас оппортунистическое поведение заказчика начинается после смены его руководителя, уже на завершающих этапах контракта, когда подрядчиком практически выполнены объемы строительных работ, идет благоустройство территории.
Кроме того, неисполнение обязательств может случиться как на критических этапах контракта, так и в малозначительные для предмета контракта интервалы времени, когда у второй стороны сохраняются возможности исполнения обязательств и, соответственно, права требования по их оплате.
Важно, что любой контракт всегда остается неполным, всех «кризисов» его исполнения не предугадать. Контракт содержит обязательства, которые должны быть выполнены в будущем, а потому основан на предположении о будущем и несет в себе модель этого будущего. Совершенно очевидно, что человеческие знания о подобных предметах — неопределенны. Вследствие неопределенности будущих обстоятельств заключение полного контракта является гипотезой, а точнее — идеальной ценностной установкой для сторон контракта, руководствуясь которой они наиболее ответственно планируют условия контракта в целях их последующего добросовестного исполнения.
Каждая закупочная ситуация практически уникальна и требует исследования всех обстоятельств. Только по итогам такого исследования возможно определение степени виновности каждой из сторон и исчисление соответствующего обстоятельствам размера штрафа.
В случаях, когда стороны прибегают к штрафным санкциям, но действуют формально, совокупное воздействие указанных выше особенностей
46
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
контрактных отношений оборачивается длительными судебными разбирательствами и срывами в обеспечении публичных нужд.
Простыми и действенными только на бумаге остаются также и нормы контрактной системы в отношении пеней за просрочку исполнения обязательств (коммент.6). Причем грань между ненадлежащим и несвоевременным исполнением обязательств бывает весьма тонкой (коммент. 7).
В закупках результативность административной регламентации и контроля снижается за счет того, что технологический цикл контрактации реализуется посредством множественных транзакций. Кроме того, как уже указывалось выше, практически ежедневно и повсеместно планируется, заключается, исполняется и завершается большое число контрактов. Такая дисперсность и хаотичность структуры контрактных отношений ограничивает потенциал внешнего контроля.
Натурные обследования в Дальневосточном федеральном округе позволили выявить на этапе исполнения контрактов значительные нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе. Показательно, что установлены случаи, когда заказчики нарушали даже такое фундаментальное правило, как неизменность цены контракта. Выявлены случаи оплаты заказчиками бюджетных обязательств в суммах, превышающих цены, по которым заключались контракты, на 33%, 40% и даже 53,7%. Также зафиксированы факты, когда по итогам торгов в отношении цены за единицу продукции, заказчики на этапе исполнения контрактов расходовали денежные средства без учета установленных особенностей оплаты обязательств, попросту выбирая лимиты бюджетных ассигнований.
Не следует сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что в публичных закупках внешняя регламентация и внешний контроль не могут носить сплошного характера. В противном случае, это привело бы к избыточному удорожанию самого процесса закупок и сделало бы его малопроизводительным. Уже сейчас имеются сложности с привлечением в сферу государственных закупок квалифицированных специалистов. В среднем текучка кадров среди специалистов контрактных служб и контрактных управляющих составляет 75% (коммент. 8).
Экономические инструменты повышения эффективности контрактации
С учетом особенностей контрактных отношений, представляется полезным дополнить административно-контрольные методы и меры административной и уголовной ответственности, предусмотренные антикоррупционными стратегиями, экономическими инструментами повышения эффективности закупок [15]. Большая результативность контрактации способствует тому, что при обеспечении публичных нужд не остается «свободных денег», которые недобросовестные заказчики и поставщики могли бы конвертировать в коррупционную ренту.
47
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
Потенциал внедрения экономических инструментов в целях предупреждения коррупции — чрезвычайно огромен.
Первое. По итогам проведенных автором совместно со специалистами компании ИксПрайс натурных обследований и ценового аудита закупок на территориях Дальнего Востока получены следующие результаты анализа экономических показателей государственных закупок.
Установлены не единичные случаи, когда начальная максимальная цена контрактов (НМЦК), а также итоговая цена контрактов превышают сопоставимую среднюю рыночную цену на эквивалентную продукцию.
1) Молоко питьевое ультрапастеризованное, с массовой долей жира от 2,5% до 2,6%, жесткая (полужесткая) упаковка, фасовка не менее 0,45 литра и не более 1,5 литров. Потенциал регионального рынка молочной продукции позволяет закупать данный товар по среднерыночным коммерческим ценам, которые на 28,13% ниже тех, что зафиксированы при государственных закупках.
2) Масло подсолнечное рафинированное, дезодорированное, фасовка не более 1 литра. Потенциал рынка позволяет экономить до 20,7% средств, направляемых на закупку данной продукции по государственным закупкам.
3) Мука пшеничная хлебопекарная, фасовка не более 2 килограмм. По данной номенклатуре превышение средних цен госзакупок над средними рыночными выявлено на уровне 60,7%.
4) Сахар белый кристаллический (сахар-песок), фасовка не более 1 килограмма. Потенциал экономии — до 28,4% денежных средств.
5) Бумага для принтеров и копиров A4, 80 г/м2, 500 листов, упаковка. Потенциал экономии — до 9,45% денежных средств.
6) Огнетушитель порошковый ОП-5, штука. Потенциал экономии — до 5,1% денежных средств.
7) Бахилы полиэтиленовые одноразовые, пара. Потенциал экономии — до 43,76% денежных средств.
Второе. Те же исследования показали, что даже при стандартных поставках заказчики дают очень разнообразные названия закупаемым товарам, применяют разные единицы измерения, присваивают одной и той же продукции различные коды ОКПД. Как следствие, цена на продукцию номенклатурной единицы одного вида, объема, качества и сортности может различаться в разы.
Диапазон НМЦК на бумагу плотностью 80 г/м2 для принтеров и копиров составляет от 161 рублей до 285 рублей за пачку (500 листов).
На молоко 2,5% — от 47 до 61 рубля за литр.
На масло растительное ГОСТ 52456-2005 — от 76 рублей до 136,67 рублей за 1 литр.
На муку пшеничную ГОСТ 52189-2003 — от 35 рублей до 58,33 рублей в расфасовке не более 2 килограмм.
48
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
На сахар-песок ГОСТ 21-94 — от 49,5 рублей до 90 рублей в расфасовке не более 1 кг.
На бахилы медицинские одноразовы — от 0,93 рублей до 1,27 рублей за пару.
На огнетушитель порошковый ОП-5 — от 698 рублей до 820 рублей за штуку.
Третье. Заказчики не управляют номенклатурой закупок. Практически повсеместно она остается нестандартизированной, избыточно вариативной.
Между тем, страны с развитыми рыночными экономиками (например Франция) создавшие в кризис 2008—2009 годов централизованные системы публичных закупок и осуществившие рационализацию номенклатуры закупок, демонстрировали экономию средств в размерах не менее 10%.
Оптимизация номенклатуры, отчасти, началась и в отечественной практике публичных закупок. Один из примеров — унификация парка персональных автомобилей. Такая унификация уже прошла у ряда крупных заказчиков — органов власти. Случайный набор автомобилей различных классов, марок и технологий обслуживания был оптимизирован, его вариативность снижена до экономически приемлемого уровня.
Четвертое. Неудовлетворительными остаются показатели использования результатов закупок. Так, к примеру, в сфере здравоохранения, приобретенная по государственным закупкам новая техника используется недостаточно эффективно. В частности, за последние годы в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях (ЛПУ) были закуплены приборы, сформировавшие масштабный парк оборудования. Сегодня он отличается завидными характеристиками. В среднем в регионах страны рентгеновские томографы (РКТ) старше 10 лет составляют всего 12,4%! (коммент. 9). Только за прошлый год абсолютное количество томографов увеличилось более чем на 50%, а процентная доля приборов с цветным допплером приблизилась к 56%. В госсекторе 70% магниторезонансных томографов имели напряженность поля не менее 1,5 Т, то есть относились к мощным системам.
Однако врачи констатируют: выбор приоритетов при госзакупках остается неочевидным. Для качества медицинских услуг важна не столько обеспеченность ЛПУ высокотехнологичными и дорогостоящими приборами, сколько обеспеченность пациентов исследованиями. Причем, именно теми исследованиями, которые нужны для ранней и оперативной диагностики.
Здесь ситуация следующая. В 2013 года в регионах России РК томографий было проведено всего 367,7 исследований на 10 тысяч населения. Для сравнения, в 2011 году данный показатель составил в Эстонии — 3643, во Франции — 1545, в Канаде — 1270, в Израиле — 1268 исследований. Загрузка у наших томографов остается низкой — 316 исследований при 8584
49
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
во Франции, 6783 в Израиле и т.д. За 2010—2013 годы парк более дешевых, но востребованных гастроскопов вырос всего на 10,6%, колоноскопов на 16,3%. При этом эффективность эндоскопических кабинетов оставалась низкой, в том числе из-за отсутствия в них репроцессоров.
И наконец, в отечественной практике закупок используется ограниченный набор контрактов. В настоящее время увеличивается доля поставок товаров, контракты на которые заключаются по итогам электронных аукционов. Доля последних выросла до 53,26% (коммент. 10). Эффективные контракты практически не используются. К примеру, в отечественных госзакупках не применяются контракты с оплатой по конечному результату [11—16]. Между тем известно, что данные контракты содержат встроенные инструменты предупреждения необоснованного завышения объемов, рационализации и экономии бюджетных средств. Эффективность заложена в экономический режим контрактации. Поставщик рублем заинтересован работать качественно, экономить только за счет применения современных технологий, внедрять их, переходить на инновационные модели, потому что он попросту не получит денег, если не достигнет зафиксированного в контракте результата.
Контракты с оплатой по конечному результату способны перевести алгоритм освоения бюджетных средств в логику целевого бюджетирования и контрактации.
Заключение
Результаты экономического анализа свидетельствуют о том, что условия и причины коррупции в сфере закупок формируются целым комплексом причин. В их числе — низкая экономическая эффективность публичных закупок, создающая серьезные финансовые риски и коррупционные угрозы. При всей строгости правил закупок сохраняются возможности для манипуляций ценами продукции, объемами поставок и требованиями к характеристикам предмета закупок. Уже поставленная продукция используется с низкой производительностью. Номенклатура закупок остается избыточной и затратной. Типология контрактов архаична.
В целом, согласно результатам натурного обследования, проведенного в Дальневосточном федеральном округе, потенциал экономии в закупках может составлять порядка 30% бюджетных средств, привлекаемых заказчиками в публичные контракты.
Вследствие недостаточной эффективности публичных закупок в госзаказе создан значительный «финансовый запас», который может расходоваться по коррупционным схемам. Повышение экономической эффективности госзакупок как раз и означает ликвидацию внутренних экономических оснований для коррупции, минимизацию ее финансовых предпосылок.
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции в сфере публичных закупок на основе применения экономических инстру-
50
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
ментов повышения эффективности контрактации может быть начата незамедлительно на правовом фундаменте действующего законодательства Российской Федерации о контрактной системе.
Элементами таких стратегий может стать взаимоувязанная, комплексная система мер, начинающаяся с обучения специалистов контрактных служб методологии определения цены, начальной (максимальной) цены контракта в ее увязке с такими существенными условиями как сроки и место поставки, объем, ассортимент, вариативность требований и др.
Эффективным инструментом предупреждения коррупции являются профессиональный ценовой мониторинг и внешняя независимая экспертиза цен. Указанные инструменты уже применяются в ряде регионов Российской Федерации и дают ощутимую экономию средств.
Еще одним элементом антикоррупционных стратегий, реализуемых на стадии планирования контрактов, могут стать, как ни странно, независимые маркетинговые исследования. Вследствие нынешнего информационного вакуума заказчики не располагают надежными методиками осуществления основной и, казалось бы, элементарной процедуры — методиками запроса ценовых предложений. Это происходит потому, что работники контрактных служб либо не знают границ, структуры, состава и логистических связей региональных рынков, либо преднамеренно манипулируют указанными факторами в целях завышения цен.
Важным инструментом антикоррупционных стратегий может стать управление номенклатурой закупок. Использование в полной мере положений статьи 26 Федерального закона № 44-ФЗ дает возможность перейти от централизации процедур размещения заказа к рационализации и последующей централизации обеспечения государственных нужд. Рыночные, контрактные принципы такого перехода остаются фундаментально нерушимыми.
Современными и эффективными должны стать типы контрактов, на основе которых обеспечиваются государственные нужды. Заказчики и поставщики должны соотносить свои действия с целями закупок. А эти цели, в свою очередь, должны быть выражены в натуральных и измеряемых результатах. Задача перехода к более совершенным контрактам, в том числе к контрактам с оплатой по конечному результату, имеет все основания быть включенной в программу антикризисных и антикоррупционных мер.
По нашему опыту, реализация в рамках антикоррупционных стратегий взаимоувязанной, комплексной системы мер по повышению экономической эффективности требует координации и балансировки. В качестве инструмента консолидации должна выступить система целевых количественно измеряемых индикаторов обеспечения публичных нужд и оценки вклада публичных закупок в их достижение.
51
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
Комментарии
1. Данные закупки регулируются Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Данные закупки регулируются Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
3. Данные за 2014 год официально размещены: http://zakupki.gov.ru/epz/ main/public/home.html и в публичных ресурсах Росстата по адресу: http:// www.gks.ra/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ra/statistics/state/# пересчитаны по средневзвешенному курсу доллара США за 2014 год (38.4217) согласно http://www.audit-it.ru/currency/sr_vz.php .
4. О таком подходе подробнее, к примеру, the World Bank’s resources on http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership
5. Нормы частей 4—8 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ, а также постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 года № 1063 определили права и обязанности сторон по требованию уплаты неустоек, а также правила исчисления штрафов и пеней. Одновременно согласно части 1 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ установлено, что исполнение контракта осуществляется путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством (и Федеральным законом № 44-ФЗ).
6. В части 5 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ указывается, что пеня в отношении заказчика устанавливается от неуплаченной заказчиком в срок суммы. В отношении поставщика (подрядчика, исполнителя), правилами постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 года № 1063 определено, что пеня устанавливается от цены контракта, уменьшенной на сумму, пропорционально фактически исполненных обязательств. Но таким образом, база исчисления пеней увеличивается на сумму обязательств, срок исполнения по которым не наступил, что не логично и не справедливо.
7. Так, задержка в выполнении работ (к примеру, выполнение монтажа и пусконаладочных работ систем дымоудаления в лечебном корпусе больницы) может быть признана истцом (позиция поддержана судом) как ненадлежащее исполнение обязательств, за что с ответчика была взыскана неустойка в виде штрафа.
8. Одной из причин, по мнению самих сотрудников уполномоченных органов, является формальность работы, штрафы, невозможность непротиворечивого исполнения многочисленных регулятивных норм, избыточная подконтрольность. Эти оценки были даны, в частности, 15 апреля 2015 года на Межрегиональной конференции Дальневосточного федерального округа «Опережающее развитие территорий Дальневосточного федерального округа. Эффективное управление закупками» в г. Хабаровске,
52
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
http://naiz.org/conferences/?ro=2564#description; http://naiz.org/conferences/
?ID=2564#report. Фиксируется повышенная нагрузка на сотрудников заказчиков. Рутинные и малоценные закупки осуществляются согласно несоразмерно усложненным и длительным процедурам. Работа субъектов контрактной системы демотивирована, текучка кадров среди специалистов по закупкам выше, чем в иных сегментах государственного управления.
9. Здесь и далее данные д.м.н. М.Л. Свещинского от 8 сентября 2014 года
10. Электронной ресурс: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html
Литература
1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
4. Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
5. Указ Президента Российской Федерации от 08 марта 2015 года № 120 «О некоторых вопросах противодействия коррупции».
6. Указ Президента Российской Федерации от 08 июля 2013 года № 613 «Вопросы противодействия коррупции».
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 года № 1063 «Об утверждении правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательства заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем)), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом».
8. Конвенция Организации Объединенных наций против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года.
9. United Nations Convention against Corruption: implementing procurement-related aspects. Submitted by the United Nations Commission on International Trade Law. Conference of the States Parties to the United Nations Convention
53
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
against Corruption. Second session. Nusa Dua, Indonesia, 28 January — 1 February 2008. Page 4.
10. Recommendation of the Council on Public Procurement. 18 February 2015 — C(2015)2.
11. Анчишкина О.В. Типы контрактов (договоров) и их применение в российской контрактной системе в целях эффективного обеспечения публичных нужд // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. № 5. 2014. С. 80—94.
12. Анчишкина О.В. Конец — всему делу венец // Бюллетень оперативной информации «Московские торги». № 14. 2014. С. 44—49.
13. Анчишкина О.В. Инновационные закупки и инновационные условия договоров. Новый тип контрактов с оплатой по конечному результату // Контрактные отношения. № 3—4. 2014. С. 26—31.
14. Иванов О.Б., Лаврова Т.В, Подкопаев Ю.Б. Совершенствование системы закупок в государственных компаниях и контроль за их осуществлением // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2012. № 3. С. 119—139.
15. Смотрицкая И.И. Макроэкономические подходы к оценке интегральной эффективности системы государственных закупок // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. № 5. 2014. С. 70—79.
16. Управление закупками в инновационной экономике: вопросы теории и практики. Монография / Под. ред. д.э.н. И.И. Смотрицкой. М.: Институт экономики РАН, 2014. С. 136—139.
17. Concluding Meeting of the 20th OSCE Economic and Environmental Forum, Prague, 12—14 September 2012. Электронный ресурс. 2012. Режим доступа http://www.osce.org/event/20th_eef_2012 (дата обращения 10 февраля 2012).
18. Corruption and Technology in Public Procurement. April 2007, page 32.
19. Ellison J., Baudrihaye L.. EU Public Procurement Rules. — The International Comparative Legal Guide to: Public Procurement 2013. 5th Edition, p. 1.
20. The International Comparative Legal Guide to: Public Procurement 2013. 5th Edition, p. 1.
21. Framework Paper for Consultations. The World Bank. July 8, 2014.
22. OECD, Government at a Glance 2013: Procurement Data, p. 4. Электронный ресурс. 2013. Режим www.oecd.org/gov/ethics/Government%20at%20a %20Glance%202013_Procurement%20Data%20G0V_PGC_ETH_2013_2.pdf. (дата обращения 10 февраля 2012).
23. Meeting of the Working Party of the Leading Practitioners on Public Procurement (LPP). 27—28 April 2015 at OECD Headquarters in Paris, France. GOV/PGC/ETH/A(2015)2.
24. Samira Musayeva, Legal Officer, the UNCITRAL secretariat. Regional Seminar on Enhancing Public Procurement Regulation. 28—29 May 2015, Vienna.
54
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
25. Dr. P. Schapper on behalf of the World Bank. Corruption and Technology in Public Procurement. April 2007. p. 6. Электронный ресурс. 2007. Режим доступа http://siteresources.worldbank.org/INFORMATIONANDCOMMU NICATIONANDTECHNOLOGIES/Resources/CorruptionversusTechnologyi nPublicProcurement.pdf (дата обращения 20 июля 2015).
References
1. Federal Law of April 05, 2013 # 44-FZ “On the Contractual System in the Sphere on Public Procurement for Governmental and Municipal Needs” (in Russian).
2. Federal Law of July, 2011 # 223-FZ “On Procurement of Goods, Services and Work for Specified Enterprises” (in Russian).
3. Federal Law of December 25, 2008 # 273-FZ “On Corruption Prevention”, (in Russian).
4. Federal Law of May 07, 2013 # 79-FZ “ On Prohibition for Specified Persons to Open and Own Foreign Banks Accounts, as well as to Own and Allocate Foreign Financial Instruments” (in Russian).
5. Russian Federation Presidential Decree of March 8, 2015 # 120 “On the Few Points of Corruption Prevention” (in Russian).
6. Russian Federation Presidential Decree of July 8, 2013 # 613 “Corruption Prevention Issues” (in Russian).
7. Regulation of the Russian Federation Government of November 25, 2013 # 1063 “On the Rules of Evaluating Penalties in Public Procurement Contracts” (in Russian).
8. United Nations Convention against Corruption General Assembly resolution 58/4 of 31 October 2003. (in Russian).
9. United Nations Convention against Corruption: implementing procurement-related aspects. Submitted by the United Nations Commission on International Trade Law. Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption. Second session. Nusa Dua, Indonesia, 28 January — 1 February 2008. p. 4 (in English).
10. Recommendation of the Council on Public Procurement. 18 February 2015 — C(2015)2 (in English).
11. Anchishkina O.V. Different Types of Contracts and their Use in Contractual System of the RF for Effective Public Needs Suppling. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, and Practice], 2014. no. 5, pp. 80—94 (in Russian).
12. Anchishkina O.V. The End Crowns the Work. Biulleten’ operativnoi informatsii «Moskovskie torgi» [Current Information Bulletin “Moscow Tenders”], 2014, no. 14, pp. 44—49 (in Russian).
13. Anchishkina O.V. Innovative Procurement. New Types of Contracts based on the Final Results Financing. Kontraktnye otnosheniia [Contractual Relations], 2014, no. 3—4, pp. 26—31 (in Russian).
55
Модернизация действующих стратегий предупреждения коррупции...
14. Ivanov O.B., Lavrova T.V., Podkopaev Yu.B. The procurement system improvement for state companies and implementation control. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, and Practice], 2012, no. 3, pp. 119—139 (in Russian).
15. Smotritskaya I.I. Macroeconomic Approach to Public Procurement Efficiency Integrated Assessments. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, and Practice], 2014. no. 5, pp. 70—79 (in Russian).
16. Procurement Management for Innovative Economy: Theory and Practice / I.I. Smotritskaya’s general edition. Moscow.: Academy of Sciences of the Russian Federation, 2014. pp. 136—139 (in Russian).
17. Concluding Meeting of the 20th OSCE Economic and Environmental Forum, Prague, 12—14 September 2012, Available at: http://www.osce.org/event/20th_ eef_2012. (accessed 10 February 2012) (in Russian).
18. Corruption and Technology in Public Procurement. April 2007, page 32.
19. Ellison J., Baudrihaye L. EU Public Procurement Rules. — The International Comparative Legal Guide to: Public Procurement 2013. 5th Edition, page 1.
20. The International Comparative Legal Guide to: Public Procurement 2013. 5th Edition, page 1.
21. Framework Paper for Consultations. The World Bank. July 8, 2014.
22. OECD (2013), Government at a Glance 2013: Procurement Data, p. 4. Available at: www.oecd.org/gov/ethics/Government%20at%20a%20Glance%20 2013_Procurement%20Data%20GOV_PGC_ETH_2013_2.pdf. (accessed 10 February 2012).
23. Meeting of the Working Party of the Leading Practitioners on Public Procurement (LPP). 27—28 April 2015 at OECD Headquarters in Paris, France. — GOV/PGC/ETH/A(2015)2.
24. Samira Musayeva, Legal Officer, the UNCITRAL secretariat. Regional Seminar on Enhancing Public Procurement Regulation. 28—29 May 2015, Vienna.
25. Dr. P. Schapper on behalf of the World Bank. Corruption and Technology in Public Procurement. April 2007, p. 6. Available at: http://siteresources. worldbank.org/INFORMATIONANDCOMMUNICATIONANDTECHNO. LOGIES/Resources/CorruptionversusTechnologyinPublicProcurement.pdf. (accessed 20 July 2015) (in English).
