CC BY
33
А. В. Асотова A. V. Asotova
Модернизационный потенциал местных органов власти России в области рекрутирования политико-административной элиты
Modernization Capacity of Local Authorities of Russia in the Field of Recruitment of Political and Administrative Elite
Асотова Алла Валерьевна Asotova Alla Valerievna
Северо-Западный институт управления — North-West Institute of Management — branch
филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) of the Russian Presidential Academy of National
Старший преподаватель кафедры стратегии Economy and Public Administration (Saint-Petersburg)
территориального развития и качества жизни Assistant Professor of the Chair of Strategy, Territory
asotova@szipa.ru Development and Life Quality
asotova@szipa.ru
РЕФЕРАТ
Статья посвящена анализу современных местных политико-административных элит как рекрутинговой базы для других уровней власти. Автором исследуются биографии представителей политико-административных элит различного уровня в Ленинградской области.
ABSTRACT
The article is devoted to the analysis of modern local political and administrative elites as a recruitment base for other levels of government. As an example, the author investigates the biography of representatives of the political and administrative elites of different levels in Leningrad region.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
модернизация, местное самоуправление, политико-административная элита, рекрутирование элиты
KEY WORDS
modernization, local self-government, political and administrative elite, recruitment of the elite
С точки зрения теории элит политическая элита является основным субъектом, движущей силой модернизационных преобразований общества. Именно элита как элемент политической системы должна быть способной преодолевать ее инертность, свойственную любой системе и способствовать инновационному развитию общества. Поэтому успешность проведения модернизационных реформ в России во многом зависит от готовности политико-административной элиты участвовать в их реализации. Осуществление модернизационных реформ должно подкрепляться наличием единого вектора
развития общества, а также рядом демократических инициатив, которые позволяют выявить новые ресурсы, прежде всего кадровые, которые могут решать поставленные задачи. Поэтому исследование возможностей политической элиты в сфере модернизационных преобразований (модернизационного потенциала политической элиты) в настоящее время весьма актуально.
Специфика деятельности элиты различных уровней власти имеет весьма сильные отличия. Федеральный и региональный уровни власти должны обеспечивать принятие важных стратегиче-
ских решений в отношении страны в целом, региона. Местный уровень власти, с одной стороны, исполняет такие же стратегические функции в отношении подведомственной административно-территориальной единицы, с другой — осуществляет прямое и непосредственное взаимодействие с населением, ежедневно решает практические задачи по обеспечению качества жизни. Также немаловажной функцией местной власти является вовлечение в политическую деятельность максимального числа наиболее активных граждан, формирование гражданского сознания и обеспечение поддержания политической стабильности на территории.
В рамках исследований политико-административных элит в России к местной политико-административной элите может быть отнесена «социальная группа, оказывающая приоритетное влияние на принятие стратегических политических решений, влияющих на локальное сообщество и территорию, обладающая необходимыми для этого степенью автономии и ресурсным потенциалом»1.
В фокусе исследования, проведенного автором данной статьи в Ленинградской области в 2008-2012 гг., находилась политико-административная элита регионального и местного уровня,кото-рая была рассмотрена в различных ракурсах: как социальный слой, представляющий индивидов, занимающих наивысшие позиции на своем уровне, и как совокупность индивидов и групп, обладающих определенным управленческим потенциалом в политической сфере деятельности. Основной целью исследования была оценка возможности создания на уровне местного самоуправления своего рода «кадровой школы» для региональных, а в перспективе — феде-
1 Витковская Т. Б. Локальная элита: проблема самосознания и самоидентификации: [Электронный ресурс] // Материалы IV Очередного Всероссийского социологического конгресса «Социология и общество: глобальные вызовы и региональное развитие. Ш_: http://www.isras.ru/files/File/congress2012/ part52.pdf (дата обращения: 16.10.2013).
ральных элит в рамках кадровой политики государства по формированию конкурентоспособных политико-административных элит различного уровня.
Современная политико-административная элита Ленинградской области представляет собой достаточно эклектичную по профессиональной принадлежности и опыту социальную группу. Карьерный путь каждого представителя элиты включает в себя различные виды деятельности, в том числе управленческой, однако первичный опыт политической деятельности является одним из факторов формирования устойчивых стереотипов взаимодействия с обществом от лица власти.
За основу для разработки структуры базы данных по персоналиям была взята модель инновационной элиты, разработанная Социологическим институтом РАН (г. Санкт-Петербург), включающая в себя социально-психологические характеристики (возраст, принадлежность к социальным группам, занимающим низкий социальный статус, гендерную принадлежность), характеристики, связанные с периодом социализации (время социализации, место первичной социализации, тип образования, место получения высшего образования, пребывание за границей, карьера), индивидуальные психологические характеристики (повышение квалификации и получение дополнительного образования, смена сферы деятельности и/или получение иного образования, основание (или участие в основании) собственного предприятия или дела), структурные характеристики элиты как социальной группы (вертикальная социальная мобильность, открытость элитных групп)2.
Выполненный автором статьи анализ биографий представителей политиче-
2 Материалы очередного заседания Президиума РАН: Науч. сообщение «Социальная структура и инновационно-реформаторский потенциал России»: [Электронный ресурс] // Сайт ассоциации «СибАкадемИнновация». URL: http://www.sibai.ru/index.php?option=com_content &task=view&id=951&Itemid=1089 (дата обращения: 16.10.2013).
ской элиты Ленинградской области1 показал следующие результаты:
• средний возраст политико-административной элиты колеблется (по годам рождения) от 1938 до 1983 г., более молодой можно считать элиту исполнительной власти местного уровня, депутатов Законодательного собрания Ленинградской области;
• среди политико-административной элиты Ленобласти доминирующую позицию занимают мужчины — 93%, представительство женщин — 7%;
• 70% представителей действующей элиты начинали свою трудовую деятельность с рабочих профессий — электромонтера, слесаря, судоремонтника и т. д.;
• примерно 30% представителей действующей элиты начали кадровый путь в военных учреждениях, остальные 70% — в гражданских;
• по месту работы политическую элиту Ленинградской области отличает высокая степень мобильности. Часть ее представителей (28%) приехали работать в Ленинградскую область уже в достаточно зрелом возрасте. Переезд производился благодаря получению высшего профессионального образования в Санкт-Петербурге (Ленинграде), смене профессии;
• 100% представителей политико-административной элиты Ленинградской области имеет высшее образование, 38% имеют два высших образования, 7% имеют кандидатскую степень (кандидата экономических или юридических наук);
1 Проанализированы биографии 97 представителей региона из числа представителей Законодательного собрания, Правительства Ленинградской области, глав администраций и глав районов Ленинградской области, находящихся в открытом доступе на официальных сайтах Правительства Ленинградской области, а также официальных сайтах муниципальных образований. Выборка была сделана с учетом политической активности, выявленной путем контент-анализа прессы за срок пребывания в выборной должности или с момента назначения.
• в плане изучения особенностей получения высшего образования установлено, что 100% представителей элиты имеют высшее профессиональное образование, однако место получения его сильно варьируется в зависимости от личного карьерного пути рекрутанта. Так, около 50% элиты имеют образование, полученное в Санкт-Петербурге (Ленинграде), тогда как остальные 50% получали образование в вузах других регионов в советское время. В специализации образования превалирующим типом первого высшего образования до настоящего времени остается инженерное, сельскохозяйственное (агроном) и техническое, реже — военное. Сравнительно большое количество респондентов с сельскохозяйственным образованием обусловлено спецификой экономики области — большое количество предприятий животноводства и производства комбикормов в советское время требовало обеспечения специалистами, поэтому те, кто приезжали учиться в Ленинградский сельхозинститут (таких в элите 13%), зачастую оставались в области [1, с. 5]. Только представители более молодого поколения в возрасте от 28 до 35 лет имеют экономическое образование или образование в сфере менеджмента. 40% современной элиты Ленинградской области имеют второе высшее образование, причем из этих 40% у половины образование получено в Северо-Западной академии государственной службы по специальности «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция»;
• 76% политико-административной элиты меняли сферу деятельности, что, как правило, было связано с переходом на руководящую должность (примерами такого перехода могут служить те представители элиты, кто имел военную карьеру или карьеру во внутренних войсках МВД, спецслужбах или в сфере деятельности, в которой получили образование);
• практически во всех биографиях присутствует опыт работы в бизнес-струк-
турах (однако это касается мужчин, у женщин отсутствует в 100% случаев) — 83% политико-административной элиты в разное время работали в бизнес-структурах или создавали собственный бизнес, причем необязательно на территории Ленинградской области. В большинстве случаев годы прихода в бизнес-структуры совпадают либо с началом перестройки (более молодые респонденты), либо с 20082012 гг., когда переход в бизнес-структуру совпадал с развитием соответствующей отрасли среди доминирующих в Ленинградской области;
• возраст начала активной политической деятельности — от 25 до 35 лет. Также нами были введены дополнительные параметры для решения задач
данного исследования:
• география места рождения современной политико-административной элиты Ленинградской области представлена весьма вариативно — союзные и автономные республики (Азербайджан, Республика Коми, Казахстан, Тува, Мордовская АССР, Узбекистан, Чувашия, Белоруссия, Украина, Таджикистан, Латвия), а также области (Кировская, Калужская, Новгородская, Брянская, Мурманская, Челябинская, Оренбургская, Владимирская, Тамбовская, Воронежская, Псковская, Тверская, Свердловская, Архангельская) и края (Хабаровский, Пермский, Краснодарский). В Ленинграде родились и выросли 6% представителей власти, в Ленинградской области — 10%;
• 99% представителей политико-административной элиты Ленинградской области имеют семьи, в среднем в семье от 2 до 3 детей;
• по показателю активности в других сферах деятельности большая часть политико-административной элиты в биографии указывает стандартные увлечения россиян — рыбалку и спорт, около 7% указывают на принадлежность к различным спортивным клубам — футбольным, боевых искусств и т. д.;
• по результатам анализа биографий политико-административной элиты
Ленинградской области по партийной принадлежности выявилось, что 90% глав администраций и глав районов являются членами «Единой России»; • также важно отметить количество избираемых в течение нескольких сроков депутатов ЗАКС ЛО — в составе 5-го созыва их число составляет 57%, причем некоторые из депутатов избирались по 3-4 раза. Современную элиту Ленинградской области, по нашему мнению, можно разделить условно по времени первичного приобретения политико-административного опыта на следующие группы — это советская элита, перестроечная элита, послеперестроечная элита и современная (перспективная)элита. По возрасту и периоду формирования в качестве управленцев это соответствует следующим градациям (на 2012 г.):
1. советская элита (до 1948 (от 65 лет) и 1948-1959 (65-54 года));
2. перестроечная элита(1960-1969(53-44 года));
3. послеперестроечнаяэлита(1970-1983 (43-30 лет));
4. элита, сформировавшаяся в современных условиях (от 1983 (менее 30 лет)).
Данная градация предполагает рассмотрение периода первичной социализации представителей политико-административной элиты. Отечественная социология и статистика определяют молодежный возраст 15 (16) — 29 (30) годами. Возраст пребывания в комсомоле официально был определен до 28 лет, поэтому те, кто с 1985-го по 1991 г. попадал в категорию молодежи, как правило, имели опыт комсомольской работы.
Исходя из этого были сформированы примерные группы по каждому из периодов формирования современной управленческой элиты.
Группа 1 (представители элиты, начало управленческой деятельности которых приходится на советское время).
Первый опыт работы представители данного возраста получали на промышленных предприятиях, в военных (чаще
всего морских) подразделениях и сельскохозяйственных предприятиях (75%). Реже встречается карьера, которая начиналась с профессии экономиста или младшего научного сотрудника НИИ (12%). 32% представленных биографий отражают карьерный путь последовательно по ступеням карьерной лестницы от самого нижнего звена (судосборщика, ремонтника, электрика и т. д.) до заместителя директора или директора завода, что свидетельствует, по-видимому, о незаурядных лидерских качествах и профессионализме. Ряд биографий отражают постоянную смену видов деятельности или переход на освобожденную партийную работу. Высшее образование в 90% случаев — техническое или сельскохозяйственное. Зачастую карьера этого времени начиналась в рядах Советской армии и внутренних войсках.
Далее, во времена перестройки достаточно часто наблюдался переход в частные структуры в той же сфере профессиональной деятельности с занятием управленческих должностей нанятых директоров, заместителей директоров и советников директоров (одна из форм нисходящей мобильности в настоящее время для старой элиты и восходящей для молодой).
Необходимо отметить, что женская карьера существенно отличается от мужской. Как правило, женщины в высшие эшелоны власти рекрутировались из научной либо финансовой сферы. Редко встречаются профессии, связанные с торговлей или с иными сферами народного хозяйства или услуг (врачи, реже — учителя).
Достаточно часто управленцы, сформировавшиеся из советской номенклатуры, указывают в биографии прохождение обучения в Высшей партийной школе или Академии государственной службы. Практически все биографии содержат упоминание о работе в партийных органах, советах депутатов и органах местного самоуправления. Дата «входа в элиту» для этой категории достаточно размыта, но и здесь можно выделить основные границы — либо 1993-1995,
либо 1999-2002 гг. В первую очередь это связано с формированием новых органов власти в послеперестроечное время, развитием бизнеса, «вторая волна» проходит на уровне «стабилизации» с приходом В.В. Путина к власти.
Группа 2 (становление данных представителей элиты как руководителей происходило в период перестройки).
Как правило, представители этой возрастной категории представляют так называемый класс интеллигенции, выходцев из НИИ, и преподавателей высших учебных заведений. Получившие образование и ученые степени в советское время, проработавшие в научной среде, они в перестроечное время возглавили различные окологосударственные структуры, занимавшиеся бизнесом. Также часто распространена в этой возрастной категории военная карьера и карьера работника спецслужб и МВД. К этой возрастной категории относится и «поколение комсомольцев», которые в настоящее время занимают лидирующие позиции по численности среди элиты.
Среди руководителей регионального и местного уровней дополнительно отмечается большое количество респондентов с двумя высшими образованиями (второе высшее, как правило, получено по специальности «Государственное и муниципальное управление»), а также со степенью доктора и кандидата наук.
Группа 3 (вхождение представителей в состав управленческой элиты происходило в послеперестроечное время).
Данная возрастная когорта представляет собой то самое «потерянное поколение», которое успело застать советскую власть на изломе истории. Они были комсомольцами, пионерами, октябрятами, но в партийную работу и жизнь в СССР практически не были вовлечены. Период их социализации пришелся на перестроечное время, поэтому в данной возрастной категории наблюдаются уже другие варианты карьеры. Во-первых, изменилась специализация высшего образования, среди респондентов данной возрастной категории максимально много экономистов, юристов, социологов и
других специальностей (врачи, учителя и т. д.). Во-вторых, изменился возраст социализации — современная элита становится «элитой» несколько раньше, нежели предыдущие когорты. В данном случае речь идет о вхождении в политическую жизнь через занятие постов помощников, советников, заместителей в возрасте до 30 лет. В-третьих, достаточно часто карьерные ступени перешагиваются быстро. В отличие от предыдущих возрастных категорий, представители данной группы, согласно биографиям, работали на одном месте 1-2 года, после чего занимали более высокие должности (горизонтальная мобильность практически отсутствует). Как правило, лидеры, сформировавшиеся как управленцы в по-слеперестроечный период, в своих биографиях не указывают службу в рядах Российской армии. Достаточно редка карьера в какой-либо профессиональной сфере, в том числе военной или МВД. Современная элита — элита менеджеров, получившая опыт работы управленцев в достаточно молодом возрасте в частных или околовластных структурах.
Современный молодой политический лидер.
20-30 лет, получивший экономическое, юридическое, реже социологическое или политологическое образование (к сожалению, не так часто встречается специальность «Государственное и муниципальное управление» как базовое образование). Не служивший в армии, имеющий кандидатскую степень. Началом карьеры такого лидера могут служить активные действия в партийной проправительственной среде, реже — в либеральной. Лидеры этого поколения имеют хорошую теоретическую базу для построения карьеры (высшее образование, кандидатская степень, опыт политической деятельности), однако крайне скудный управленческий опыт, а также опыт работы в реальной экономике.
Итак, по результатам исследования были выявлены следующие тенденции. 1. В биографиях современных представителей региональной и местной политико-административной элиты про-
слеживается челночное движение из управленческой сферы в сферу бизнеса и обратно. Причем на уровне региональной элиты данная тенденция более явственна.
2. Поскольку кадровой школой в советское время был комсомол, большая часть политико-административных элит, стоящих у власти в настоящее время, получили первый управленческий и организационный опыт именно в данной сфере деятельности. Более молодые лидеры, которые только начинают карьеру, имеют опыт работы (не обязательно управленческий) в бизнес-структурах, а также опыт общественной работы в партиях и общественных организациях.
3. Наиболее молодые представители элиты получали первый опыт работы в роли помощников высших должностных и выборных лиц (депутатов Законодательного собрания Ленинградской области, депутатов Государственной Думы Российской Федерации), заместителей руководителей коммерческих организаций, расположенных на территории области. Молодые представители элиты также имеют опыт участия в деятельности партий, общественных организаций, участия в проектах формирования кадрового резерва государственной службы и других проектных работах на местном уровне.
4. Работа в органах местного самоуправления и политическая деятельность на местном уровне для представителей политико-административных элит регионального уровня зачастую служили основой для инкорпорации в среду элиты, опытом управленческой работы на муниципальном уровне или опытом работы на выборной должности, что составило основу их дальнейшей профессиональной карьеры.
5. Модернизационный потенциал современной политико-административной элиты в целом возрастает за счет прихода поколения управленцев, имеющих опыт работы в сфере бизнеса. Однако
зачастую представители данной категории не имеют опыта работы в государственной и муниципальной сфере. Они приносят инновационность благодаря опыту конкурентной деятельности в бизнес-структурах, что, к сожалению, не всегда означает знание и понимание проблем, с которыми сталкиваются управленцы в органах власти. Таким образом, политическая модернизация общества невозможна без формирования механизмов качественного обновления элит всех уровней власти. В целях построения гражданского общества и обновления политико-административной элиты страны необходимо стремиться к приближению существующих механизмов формирования элиты к антрепренерской системе рекрутирования, обеспечивающей более выраженную элитную мобильность, прозрачность «социальных лифтов», а также формирование инновационной элиты в условиях конкуренции.
Получение более обширного опыта работы на местах возможно в процессе ротации кадров государственной службы. Курс на ротацию элиты по типу военной «выслуги» со стороны федеральных органов власти уже закреплен законодательно и скоро будет активизирован1.Таким же образом возможно было бы закрепить законодательно получение опыта работы
1 Так, с 1 января 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе», устанавливающий порядок, сроки проведения ротации, а также права и обязанности гражданских, служащих в данном вопросе.
в органах местного самоуправления и, возможно, в перспективе включить данный вид деятельности в требования к участникам конкурсов на замещение должностей государственной гражданской службы.
Введение механизма прохождения «муниципальной ступени» в карьере российских политиков не помешает, а даже наоборот будет способствовать повышению уровня легитимности власти и открытости каналов рекрутирования политико-административной элиты для новых, возможно, более перспективных кадров, поскольку возможность участия в публичной политике на местном уровне образуется у гораздо большей прослойки людей, удовлетворить желание «попробовать себя», свои амбиции, возможность проявить свои лидерские качества в решении проблем местного значения, отработка навыков цивилизованного отстаивания собственного мнения, РЯ на местном уровне и т. д.
Муниципалитеты могут стать лифтом и «фильтром» для отбора наиболее перспективных лидеров, началом их карьеры. Именно так может проявиться модерни-зационный потенциал органов местного самоуправления в области рекрутирования политико-административной элиты. Особое положение местного самоуправления дает возможность предположить, что после проведения административной реформы, решения ряда финансовых вопросов, обеспечения разделения полномочий между государством и органами местного самоуправления оно сможет стать базой для проведения модерниза-ционных реформ, в частности обеспечить формирование кадровых ресурсов для указанных реформ.
Литература
1. Ленинградская область: Исторический очерк / Сост. В. А. Ежов. Л.: Лениздат, 1986.
ЯеТегепсев
1. Leningrad гедюп: Н1з1опса! вке1сЬ| / Сотр. V. А. ЕгИоу. 1_.: _еп1Ес1а1, 1986.
