CC BY
160
Модель энергетического развития России: вызовы и возможности
Н.К. Куричев
В настоящее время в России доминирует экспортно-сырьевая и отчасти потребительская модель экономического роста. Но уже к концу 2010-х гг. потенциал сырьевой модели роста будет исчерпан в связи с завершением периода роста потребления энергии и перспективой энергетической революции. Это приведет к глубокому и затяжному спаду доходов от экспорта углеводородов и подорвет основы текущей модели роста. Поэтому без реализации проекта модернизации за 2010-е гг. Россия обречена на тяжелый экономический кризис и потерю места в международном разделении труда. Целями модернизации в 2010-е годы является неоиндустриализация России на новой технологической основе с проведением структурных реформ, а в 2020-е гг. — инновационное развитие. Задача модернизационного рывка требует радикального улучшения инвестиционного климата — развития рыночных институтов, усиления прав собственности, реальной борьбы с коррупцией, преступностью и монополизмом, повышения эффективности государственного управления.
Внешние условия для модернизации
В настоящее время происходят принципиальные изменения в динамике мирового развития. Как показывает мировой опыт, максимальные темпы экономического и энергетического роста наблюдаются в фазе индустриализации1. При переходе к постиндустриальной фазе развития темпы роста потребления энергии резко снижаются. В развитых странах индустриальная фаза развития завершилась в 1970-х гг.2 В развивающихся странах она завершится не позже 2030 г. Максимальные темпы роста ВВП и потребления энергии были достигнуты в развитых странах в послевоенные годы (1950-1970 гг.). В развивающихся странах пик темпов роста потребления энергии, видимо, был пройден в 2000-е гг.
Таким образом, 2010-2030 гг. — это последняя волна быстрого роста энергопотребления. Эта волна будет значительно слабее, чем волна 2000-х гг.
1 Капица С.П. Парадоксы роста: Законы развития человечества. М., 2010. С. 44-60; Коротаев А.В., Малков А.С., Халтурина Д.А. Законы истории. Математическое моделирование развития Мир-Системы. Демография, экономика, культура. М., 2007. С. 15-42.
2 Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. М., 1999. С. 224-238; Глазьев С.Ю. Теория долгосрочного технико-экономического развития. М.: ВлаДар. С. 18-32; Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. М., 2000. С. 205-212.
В 2000-е гг. в развитых странах сформировались предпосылки энергетической революции3. По сути, это переход от индустриальной «силовой» энергетики к «умной» постиндустриальной. Основные направления энергетической революции — энергосбережение; «умные сети» (шире — «умная энергетика»); электроэнергетические системы нового поколения; децентрализация энергетики; возобновляемые источники энергии; альтернативные виды энергоснабжения транспорта; углеродные рынки4. К настоящему времени каждое из указанных направлений — это крупная отрасль экономики (с оборотом в десятки и даже сотни млрд долл.), показывающие высокие устойчивые темпы роста5.
Это означает, что в долгосрочной перспективе спрос на сырье и энергоносители — основу специализации России в мире — будет расти все медленнее, затем стагнировать, а затем и снижаться. Стагнация мирового потребления ископаемого топлива с неизбежностью приведет к глубокому и устойчивому падению цен на эти виды энергоносителей. Резко ужесточится конкуренция, в первую очередь на газовом рынке Европы.
Для России это означает, что в 2010-е гг. физические объемы экспорта нефти и природного газа стабилизируются, а в 2020-е гг. начнется их стабильное сокращение (с определенного момента оно может резко ускориться). В стратегической перспективе конъюнктура мировых энергетических рынков будет ухудшаться, в то время как издержки компаний будут расти. Экспортная выручка ТЭК до 2020 г. будет держаться на уровне 2010 г. (240 млрд долл.; 2009 г. — 200 млрд долл., 2008 г. — 320 млрд долл.), но к 2030 г. упадет до 100 млрд долл.
Экономика России крайне зависима от экспорта углеводородов. В структуре экспорта на нефть, нефтепродукты и природный газ приходится до 70%, в структуре доходов бюджета углеводородная составляющая достигает 50%6. Статус России в мире основан на роли страны как экспортера углеводородов («энергетическая сверхдержава»). Глубокое и устойчивое падение цен на нефть станет серьезным вызовом для России.
Риски консервации экономики
Не позднее 2020 г. Россия столкнется с новым кризисом, вызванным спадом цен на углеводороды. Во-первых, радикально изменится торговый баланс. К концу 2010-х гг. в условиях падения цен на нефть и сырье в целом сальдо торгового баланса может стать стабильно отрицательным.
Во-вторых, изменение торгового баланса потребует перестройки всей денежно-кредитной политики Банка России. Приток иностранного капитала (в различных формах: кредитование, инвестиции и пр.) станет критичным для балансировки как текущего, так и капитального счета платежного баланса, в то время как привлекательность России для инвестиций упадет. Переход от поло-
3 Energy for 2050: Scenarios for a Sustainable Future. - IEA, 2003.
4 Energy Technology Perspectives. IEA 2010. С. 18-22.
5 Renewables Global Status Report 2009. RNE21, 2010, с. 16-60. Vision 2050. The new agenda for business. WBCSD, 2009, с. 21-34. Мировая энергетика: состояние, проблемы, перспективы / Под ред. Бушуева
В.В. М.: ИД Энергия, 2007, с. 333-361.
6 ТЭК и экономика России: вчера - сегодня - завтра. Взгляд из 2009 г. М.: ГУ ИЭС, 2009. С. 72-73.
жительного торгового баланса к отрицательному будет неизбежно сопровождаться глубокой и длительной девальвацией рубля.
В-третьих, радикально изменится положение бюджетной системы. В условиях долгосрочного спада нефтегазовых доходов государственные резервы будут истрачены в течение 2-4 лет. Особенно остро будет стоять проблема Пенсионного фонда из-за ухудшения демографической структуры населения. В условиях хронически дефицитного бюджета может быть три решения: сокращение государственных расходов; увеличение налоговой нагрузки; реализация программы долгосрочных государственных заимствований. Каждый из трех вариантов имеет значительные минусы.
Кризис 2020-х гг. будет схож с кризисом 2008 года. Но из-за продолжительности кризиса ни государство, ни бизнес, ни население не смогут переждать кризис, используя накопленные ранее резервы. Возрастет нагрузка на национальную экономику: налоговая, социальная и инвестиционная. Произойдет социально-политический кризис или затяжная экономическая стагнация из-за адаптации экономики, сидящей на «нефтяной игле», к постнефтяной эпохе.
Преодоление кризиса 2020 г. требует решения двух задач. Во-первых, необходимо снижение зависимости российской экономики от экспорта энергоносителей. Для этого требуется диверсификация экспорта, промышленности и экономики. Во-вторых, необходимо своевременное (в течение первой половины 2010-х гг.) проведение целого ряда структурных реформ. Нужно использовать окно возможностей для модернизации — хотя и она предполагает достаточно глубокие и болезненные изменения.
Внутренние вызовы для модернизации энергетики
Энергетика России в 2000-е гг. развивалась и развивается вовсе не по пути перехода к постиндустриальной фазе развития7. Полученные в «тучные годы» финансовые ресурсы были частично использованы на накопление государственных резервов, частично — на текущее потребление, а частично (особенно с 2005 г.) — вложены в капиталоемкие проекты сомнительной экономической эффективности. Фактически ни одно из направлений постиндустриальной энергетики в России не получило адекватного развития.
Перед Россией встает задача создания постиндустриальной энергетики и адаптации к постнефтяной эпохе. Иначе неизбежно дальнейшее нарастание технологического отставания от развитых стран, что приведет к росту издержек. Современные отрасли экономики не могут существовать в условиях ненадежного, негибкого, неэффективного энергоснабжения.
Главная угроза для экономики — постоянный рост издержек в индустриальной энергетике России. Этот процесс обусловлен целым комплексом факторов. С одной стороны, значительную роль играет низкая эффективность многих компаний и отраслей энергетики, в частности — государственных. С другой стороны, рост издержек обусловлен в значительной степени объективными факто-
7 Топливно-энергетический комплекс России. 2000-2009 гг. (справочно-аналитический обзор). М.: ГУ ИЭС, 2010 (электронный ресурс), с. 59-67. Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., ГУ ИЭС, 2010 г., с. 22-28.
рами — высокой энергоемкостью экономики, изношенностью инфраструктуры, необходимостью освоения новых, как правило, удаленных месторождений и пр. В настоящее время цены на конечные энергетические товары и услуги в России приближаются или уже превысили мировые. Многие ключевые проекты и программы развития энергетики отличаются очень высоким уровнем затрат. Это строительство магистральных нефте- и газопроводов; программы газификации; строительство генерирующих мощностей в электроэнергетике; программы освоения новых месторождений (Ямал, шельф, Арктика, Восточная Сибирь и Дальний Восток). Каждый из упомянутых проектов и программ — это десятки и сотни миллиардов долларов на период осуществления; их общая нагрузка — многие десятки миллиардов долларов в год8.
В результате экономика сталкивается, с одной стороны, с высокими и постоянно растущими затратами на энергообеспечение, а с другой стороны — с отвлечением огромных средств на вложения с низкой оборачиваемостью и медленной (а в ряде случаев проблемной) окупаемостью. Экономика рискует надорваться под тяжестью растущих издержек индустриальной энергетики. Более того, индустриальная энергетика рискует сама надорваться под собственной тяжестью.
Структурные реформы в энергетике
Неоиндустриализация России возможна только на базе модернизации ТЭК и соответствующих структурных реформы в ключевых отраслях ТЭК.
В нефтяной отрасли необходимо поддерживать существующую структуру отрасли с доминированием ряда вертикально-интегрированных компаний. Для поддержания объемов добычи нефти в среднесрочной перспективе необходимо повышение гибкости и некоторое снижение уровня налоговой нагрузки на отрасль9. Основной потенциал прироста добычи связан не с освоением новых месторождений в Восточной Сибири, на Крайнем Севере и на шельфе, которое чрезвычайно дорогостояще и имеет весьма сомнительную экономическую эффективность, а с более эффективной эксплуатацией уже существующих месторождений10. В этой связи необходим переход к рентному налогообложению. Система налогообложения должна быть единой и не допускать введения специальных исключений. Отсутствие системности в предоставлении налоговых льгот создает значительный простор для лоббизма и коррупции.
Нефтепереработка является базой современной химической промышленности. В России мощности нефтепереработки устарели морально и изношены физически. В результате — высокие цены, низкое качество продукции, пробелы в продуктовой линейке нефтепереработки и нефтехимии. Для модер-
8 Энергетика России: взгляд в будущее (Обосновывающие материалы к Энергетической стратегии России на период до 2030 г.). М.: ИД «Энергия», 2010. С. 155-157. Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., ГУ ИЭС, 2010. С. 164-169..
9 Нефтяная промышленность России - сценарии сбалансированного развития. Проект // Коллектив авторов. М.: ГУ ИЭС, 2010. С. 67-69.
10 Крюков В.А, Токарев А.Н. Нефтегазовые ресурсы в трансформируемой экономике: о соотношении реализованной и потенциальной общественной ценности недр (теория, практика, анализ и оценки). Новосибирск: Наука-Центр. 2007. С. 160-166.
низации российской нефтепереработки не требуется строить крупные НПЗ с нуля — достаточно модернизации существующих НПЗ, что в большинстве случаев дешевле. Чтобы модернизация нефтепереработки стала экономически выгодной, необходимо отстроить систему акцизов и таможенных пошлин на нефть и различные виды нефтепродуктов таким образом, чтобы работа современного НПЗ для компании была существенно выгоднее, чем работа устаревших мощностей11.
В газовой отрасли главной проблемой является квазимонопольный характер отрасли. В случае отсутствия изменений газовая отрасль превратится в проблему для российской экономики. Чтобы этого избежать, необходимо радикальное повышение эффективности Газпрома и развитие независимых производителей газа. Для этого необходимо принять ряд мер.
Во-первых, государство как собственник ОАО «Газпром» должно оптимизировать его инвестиционную программу. Необходимо отказаться от проекта «Южный поток», поскольку он не обеспечен спросом, и ряда других неэффективных и дорогостоящих проектов. Необходимо перераспределение средств от строительства газотранспортной инфраструктуры в пользу добычных проектов. Для предотвращения обвального спада добычи и насыщения хотя бы внутреннего рынка действительно необходимо освоение Ямала. Контроль над расходованием средств должен резко ужесточиться.
Во-вторых, необходимо провести разделение ОАО «Газпром» по видам деятельности, чтобы естественно-монопольный сегмент — транспортировка природного газа — был отделен от потенциально конкурентного — добычи и поставки газа. В технологическом отношении нет принципиальной разницы между газовой и нефтяной отраслями, и структура последней («Транснефть» и нефтяные компании) может быть ориентиром для реформ.
В-третьих, необходимо создать адекватную налоговую систему в газовой отрасли, а именно привязать ставку НДПИ и таможенную пошлину к мировым ценам на природный газ (по аналогии с нефтяной отраслью) и с повышением ее величины. Такая таможенная пошлина позволит, кроме того, обеспечить равно-доходность экспорта и поставок на внутренний рынок при существенно более низких и стабильных внутренних ценах.
В-четвертых, необходимо обеспечить равные условия для доступа к газотранспортной системе (будущее ОАО «Трансгаз») для всех газовых компаний — как Газпрома, так и независимых производителей. Это позволит постепенно перейти к конкурентной структуре отрасли, поскольку независимые производители показывают существенно более высокие темпы роста добычи. При этом неправильным решением был бы раздел ОАО «Газпром» на ряд компаний и их приватизация, поскольку активизация перераспределительной активности практически всегда отрицательно сказывается на развитии отрасли, подменяя собой производственную деятельность и расширяя возможности злоупотреблений.
11 Нефтяная промышленность России - сценарии сбалансированного развития. Проект // Коллектив авторов. М.: ГУ ИЭС, 2010. С. 122-125. Энергетика России: взгляд в будущее (Обосновывающие материалы к Энергетической стратегии России на период до 2030 г.). М.: ИД «Энергия», 2010. С. 201-205, 231-236. Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., ГУ ИЭС, 2010.
С. 170-179.
В угольной промышленности не оправдано введение льгот и предоставление субсидий на строительство экспортных угольных терминалов и на железнодорожные перевозки. Необходимо создать адекватную систему страхования рисков аварий в угольной промышленности и экологических рисков. С организационной точки зрения оптимальной представляется уже существующая тенденция вертикальной интеграции и консолидации отрасли в рамках металлургических холдингов или с электроэнергетиками12.
Атомно-энергетический комплекс в 2005-009 гг. стал получать очень значительные субсидии со стороны государства. Государству необходимо сосредоточить свои усилия на создании реакторов на быстрых нейтронах и реализации замкнутого ядерного топливного цикла. Необходимо ограничить государственное субсидирование строительства новых АЭС с тепловыми реакторами, ужесточить контроль над стоимостью текущего строительства, поскольку она ощутимо выше зарубежных аналогов13.
Организационная структура электроэнергетики сформировалась после реформы РАО ЕЭС. Дезинтеграция в данном случае привела к росту издержек. Государству следует поощрять горизонтальную интеграцию (в форме консолидации ряда ТГК и ОГК у единого собственника, в частности в лице ОАО «ИНТЕР РАО», «КЭС-Холдинга» и т.п.). Вертикальная координация могла бы осуществляться на базе ассоциаций энергетических компаний. Необходим целый ряд решений по совершенствованию механизма оптового рынка электроэнергии и мощности14. Для этого необходима оптимизированная программа ввода новых генерирующих мощностей, а также модернизация уже существующих, с целью снижения средних и предельных издержек по энергокомпаниям15.
В теплоснабжении необходимо создать нормальные условия для ведения бизнеса. В настоящее время проблемами теплоснабжения никто серьезно не занимается — до сих пор не принят даже Федеральный закон «О теплоснабжении», государство и бизнес не уделяют внимания отрасли. Отрасль имеет минимальную инвестиционную привлекательность, в ней почти нет крупных компаний (исключение — «КЭС-Холдинг»). С учетом катастрофического состояния теплоснабжения необходимо принять четкие решения: в каких случаях целесообразно восстановление нормального уровня работы систем централизованного теплоснабжения, а в каких — переход на децентрализованные источники.
Наконец, для модернизации необходимо реализовать государственную программу создания в России энергетики постиндустриального типа. В дополнение к Федеральному закону «Об энергосбережении» необходимо введение системы технологических стандартов и системы контроля над ними и санкций за их нарушение. Основное решение — принятие международных (ЕС, США) стандартов энергоэффективности по ключевым направлениям, в противном случае их утверждение затянется на очень длительное время. В рамках разви-
12 Шафраник Ю.К., Малышев Ю.Н., Козовой Г.И. Реструктуризация угольной промышленности России. Новая парадигма развития. М.: Нефть и газ, 2004. С. 109-113.
13 World Energy Outlook 2010. Paris: International Energy Agency, 2010. С. 344-345.
14 Беляев Л.С. Проблемы электроэнергетического рынка. Новосибирск: Наука, 2009. С. 34-45.
15 Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики России на период до 2020 г. с учетом перспективы до 2030 г. АПБЭ, 2010. С. 90-93. Электроэнергетика России в период до 2030 г.: контуры желаемого будущего, М.: ИНЭИ, 2007. С. 100-108.
тия строительного комплекса органичной частью новых технологических стандартов должны быть жесткие требования по энергоэффективности. Необходим крупный проект Федеральной сетевой компании по внедрению элементов «умных сетей». С учетом стремительного прогресса ВИЭ в мире необходима государственная программа развития возобновляемой энергетики и децентрализованного теплоснабжения.
Заключение
Структурные реформы в энергетике, необходимые для ее модернизации, должны быть частью проекта модернизации российской экономики и общества. Создание в России постиндустриальной экономики без создания постиндустриальной энергетики невозможно. Энергетика должна играть активную роль не только в финансировании модернизации, но и в формировании спроса на промышленную продукцию российских предприятий, на новые технологии и методы организации производства. Для реализации сценария модернизации экономики и энергетики необходимо проведение комплекса сложных структурных реформ. В противном случае к 2020 г. Россия столкнется с нарастающим экономическим кризисом, а к 2030 г. может потерять свое место в международном разделении труда.
