CC BY
56
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2017. № 2
Г.Л. Купряшин, Р.В. Надтока
МИНПРОМТОРГ РФ И КОНЦЕПЦИЯ ОТКРЫТОСТИ ФОИВ: ПРОБЛЕМЫ ПОИСКА ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С РЕФЕРЕНТНЫМИ ГРУППАМИ
В статье рассматриваются первые итоги реализации идеи современного, транспарентного и подотчетного государственного управления на основе критерия «референтные группы». Сегодня без правильной идентификации референтных групп невозможно выстраивать эффективное взаимодействие органов власти с различными институтами и сообществами. В качестве примера для подробного анализа выбрано Министерство промышленности и торговли РФ и территория Волго-Вятского экономического района. Авторы приходят к выводу о неудовлетворительном состоянии реализации «концепции открытости» министерством, и предлагают свою методику измерения эффективности референтных групп, состоящую из четырех показателей, для адекватного проведения рефлексии на местах и совершенствования оценки результатов работы федеральных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: референтные группы, концепция открытости, Минпромторг РФ, территориальные подразделения, субъекты, показатели, эффективность, оценка, программа, система.
The article examines the first results of implementing the ideas of a modern, transparent and accountable public administration on the basis of the "reference groups" criterion. Today, without the proper identification of reference groups, it is impossible to ensure the effective interaction of authorities with different institutions and communities. The Ministry of Industry and Trade was chosen as an example for a detailed analysis. The authors come to a conclusion that the concept of openness is not sufficiently implemented and propose his own methodology for measuring the effectiveness of reference groups consisting of four indicators for adequate self-analysis on the local level ground and improving the research results of federal executive bodies.
Keywords: reference groups, the concept of openness, the Ministry of Industry and Trade of the Russian Federation, territorial subdivisions, subjects, indicators, efficiency, evaluation, program, system.
Необходимость открытости государственного управления является требованием XXI в., новым стандартом, который ставит
Купряшин Геннадий Львович — доктор политических наук, профессор факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: gkupryashin@spa.msu.ru
Надтока Руслан Вугарович — студент магистратуры факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: sp._nadtoka@list.ru
перед национальными институтами непростую задачу. Именно на прозрачности управления и его рефлексии выстраивается прочная взаимосвязь между обществом и государством, обеспечивающая новый уровень общественного доверия к органам государственной власти1 и соразмерную поддержку принимаемых и утверждаемых ими инициатив и решений2. Молодая Российская Федерация сегодня находится на полпути к становлению и запуску механизмов, достаточных для эффективной открытой деятельности федеральных, региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Доведение реформы до конца напрямую влияет на оздоровление деловой активности и позитивные сдвиги во многих сферах жизнедеятельности3. Особенно, в условиях самовольного избыточного давления надзирающих органов на субъекты экономической деятельности, что подталкивает к образованию непреодолимых коррупционных барьеров4, должностных преступлений и иных негативных явлений.
Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти5 (далее — Концепция) по своему содержанию и смыслу направлена на повышение эффективности и результативности ключевых мероприятий, тем или иным образом связанных с совершенствованием системы государственного управления6 в Российской Федерации7.
1 Дубровская Ю.В, Жаворонкова К.С. Информационная открытость органов власти как важнейший критерий эффективности государственного и муниципального управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 55. С. 58—75. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/55_2016dubrovskaya_zha-voronkova.htm (дата обращения: 11.03.2017).
2 Огнева В.В., Болховитина Т.С. Социально-политическая активность как фактор повышения эффективности интернет-коммуникационного взаимодействия власти и общества // Известия Тульского гос. ун-та. Гуманитарные науки. 2013. № 2. С. 55.
3 Country Rankings // 2017 Index of Economic Freedom [Site]. URL: http://www. heritage.org/index/ranking (accessed: 11.02.2017).
4 Шедий М.В. Общественный антикоррупционный контроль как механизм противодействия коррупции // Среднерусский вестн. общественных наук. 2014. № 2. С. 122-130.
5 Распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // Правительство России [Официальный сайт]. URL: http://government.ru/docs/10122/ (дата обращения: 01.11.2016).
6 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_129336/ (дата обращения: 01.11.2016).
7 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. (новая редакция) // Правительство России [Официальный сайт]. 14.05.2015. URL: http://government.ru/news/18119/ (дата обращения: 01.11.2016).
В научных кругах открытое государственное управление рассматривается в качестве системы приоритетов, принципов публичного управления с использованием набора специальных механизмов и технологий. Так, Н.Е. Дмитриева и Е.М. Стырин указывают8 на важность поиска компромисса между корпоративным и партнерским стилями управления. Некоторыми авторами9 признается особая значимость права доступа к информации из первых источников как главного ресурса общественного контроля10, а индикаторами цивилизованности — «простота и легкость получения гражданами страны необходимой информации»11. Открытость информации и свободная коммуникация создают условия для расширения каналов легального воздействия на государственную власть12 политическими и социально-экономическими субъектами отношений. Исследователи Е.В. Симонова13, Э.Г. Хомяков14 и А.С. Петречук15 отмечают функцию открытости в системе управления как важнейшую правовую основу исполнения государством провозглашенных целей. Такой подход гарантирует справедливость и возможность взаимного влияния в системе государство-общество для достижения максимальной эффективности.
В своих стремлениях к реализации идеи современного государственного управления, основанного на принципах подотчетности институтов исполнительной власти и гражданского уча-
8 Дмитриева Н.Е., Стырин Е.М. Открытое государственное управление: задачи и перспективы в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 127-148.
9 Старилов Ю.Н. Реализация Конституции Российской Федерации и современное административное право // Закон. 2013. № 12. С. 78-93.
10 Беляева И.Ю., Бутова Е.В., Щукин И.А. Формирование рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, обеспечивающий открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю // Транспортное дело России. 2013. № 6-2. С. 183-186.
11 Баринова О.Н. Обеспечение информационной открытости органов государственной власти региона как фактор гармонизации отношений государства и общества // Вестн. Мордовского ун-та. 2011. № 3. С. 40-48.
12 Нисневич Ю.А. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития. М.: КноРус, 2012.
13 Симонова Е.В. Тенденции развития местного самоуправления // Власть. 2013. № 6. С. 130-133.
14 Петречук А.С. Правовое регулирование доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления // Вестн. Южно-Уральского гос. ун-та. 2014. Т. 14. № 3. С. 101-105.
15 Хомяков Э.Г. К вопросу об информационной открытости государственных органов и органов местного самоуправления // Вестн. Удмуртского ун-та. 2010. № 2. С. 125-130.
стия16 в мониторинге принимаемых решений, важно следовать курсу гласности17 и соблюдать требования созданных экспертами стандартов открытости18. Несмотря на тот факт, что специалистами19 были идентифицированы примеры позитивного влияния20 развития электронных услуг и открытых данных, сегодня на пути проведения широкомасштабной управленческой реформы возникает множество преград, связанных с низкой готовностью министерств к изменениям, спецификой анализа регионов, ненадежностью и недоступностью каналов по информированию соответствующих групп о быстро- и вялотекущих изменениях21. А значит, во главу угла становится вопрос о переходе к более прозрачному, доступному формату взаимодействия с общественными организациями, бизнес сообществом, промышленными конгломератами, научно-техническими и конструкторскими организациями, высшими учебными заведениями, гражданами разных социальных и профессиональных групп, что требует частичного перехода работы ведомств на клиент-ориентированный подход,
детальную проработку референтных групп как основы дальней-
22
шего конструирования открытости22.
Для разработки показателей оценки работы с референтными группами (далее — РГ) авторами выбран Минпромторг России. С одной стороны, выбор связан с той ролью, которая возложена на Минпромторг России после принятия «стратегии импортоза-мещения в промышленности»23, разработанной Правительством
16 Черкасов К.В., Захаревич Д.А. К вопросу об оценке открытости государственного управления в РФ: Федеральное и региональное измерение // Власть. 2015. № 10. С. 75-83.
17 Согомонян В. К определению понятия «Публичность власти» // 21-й век. 2012. № 3 (23). С. 121-137.
18 Нестеров А.В. Философия и принципы открытых систем // Научно-техническая информация. Сер. 1. 2005. № 8. С. 3.
19 Welch E.W., Hinnant Ch.C., Moon M. J. Linking Citizen Satisfaction with E-Government and Trust in Government // Journal of Public Administration — Research and Theory. 2005. Vol. 15. No 3. P. 370-391.
20 Luna-Reyes L., Chun S., Pardo T. et al. Open government and E-government: Democratic Challenges from a Public Value Perspective // Information Polity: The International Journal of Government & Democracy in the Information Age // 2012. No 2. P. 79-101.
21 Просвирнин Ю.Г. Проблемы информационной открытости органов власти // Правовая наука и реформа юридического образования. 2011. № 1. С. 105-113.
22 Михайлова Н.А. Открытость государственных структур в рамках совершенствования системы государственного и муниципального управления // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 16 (109). С. 13-19.
23 Об утверждении плана мероприятий по содейстию импортозамещению на 2015-2018 гг. // КонсорцумКодекс [Сайт]. URL: http://docs.cntd.ru/document/ 326140378 (дата обращения: 02.12.2016).
Российской Федерации24. С другой, Минпромторг России — первый федеральный орган исполнительной власти, штатная структура, численность сотрудников которого проходит процесс оптимизации за счет сокращения (а в реальности — ликвидации) территориальных подразделений, что не может не сказаться на работе с группами граждан и предприятий в экономических районах. По данному поводу заместитель главы Минпромторга России Дмитрий Овсянников заявил, что «...основная их функция по выдаче лицензий на осуществление экспортно-импортных операций будет переведена в современный формат предоставления электронной услуги, с привлечением к ее исполнению региональных МФЦ»25. Сегодня Министерство находится в аутсайдер-ской группе № 426 комплексного рейтинга открытости федеральных органов исполнительной власти, и занимает 27 позицию27 в общем рейтинге 2015/2014.
Важность проблематики РГ содержится в специфике их многообразия и той качественной нагрузки, которую они несут в себе как заказчики и потребители услуг федеральных органов исполнительной власти28. Основанием для выбора предмета исследования послужили следующие факторы:
Во-первых, среди обозначенных в Концепции открытости работа с РГ занимает одно из ключевых мест. Без правильной идентификации групп невозможно выстраивать эффективное взаимодействие органов власти с различными институтами и сообществами.
Во-вторых, многостороннее исследование РГ позволяет оперативно выявлять области противоречий, в которых происходит разрыв в оценке между исполнителями поставленных задач и конечными потребителями, для которых данный продукт имеет важнейшее значение.
24 План мероприятий по импортозамещению / Министерство энергетики Российской Федерации. Июль 2016. URL: http://minenergo.gov.ru/sites/default/ files/2016-07-05_Realizaciya_plana_meropriyatiy_po_importozameshcheniyu.pdf (дата обращения: 02.12.2016).
25 Минпромторг закрывает часть территориальных подразделений // Издательский дом МКПП(р) «КОНФИНМЕДИА» [Официальный сайт]. 30.06.2016. URL: http://www.pressmk.ru/news/detail.php?ID=1947 (дата обращения: 03.11.2016).
26 Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости // Стандарт открытости [Официальный сайт]. URL: http:// openstandard.ru/assets/presentation_vciom_2015.pdf (дата обращения: 03.11.2016).
27 Рейтинг открытости 2015/2014 // Стандарт открытости [Официальный сайт]. URL: http://openstandard.ru/#rating (дата обращения: 03.11.2016).
28 Сергеев В.В. Тенденции политического взаимодействия бизнеса и государства в современной России // Власть. 2013. № 7. С. 105—108.
В-третьих, исходя из результатов самооценки29, федеральные ведомства и министерства испытывают серьезные трудности именно в работе с ними.
Согласно Концепции открытости федеральных органов власти, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р, РГ, как абстрактное понятие, требующее конкретного воплощения в зависимости от сферы компетенции, целей и задач министерства, является одним из основных механизмов (инструментов) открытости. Между тем, именно это направление деятельности, по мнению самих госорганов, вызывает одновременно и обеспокоенность, и вопросы. Как показали результаты внутренней оценки уровня открытости, проведенной министерствами и ведомствами в 2016 г., работа федеральных органов исполнительной власти с референтными группами нуждается в серьезном совершенствовании. За реализацию этого механизма открытости они поставили себе одни из самых низких баллов, средний балл составил 12 из 30 возможных30. Михаил Абызов, министр РФ по вопросам Открытого правительства, объяснил такие низкие результаты тем, что ведомства пока не научились правильно формировать систему работы с референтными группами. Недостаточно ясно, как их определять, какую выстроить систему взаимодействия с ними — очную или за счет электронных средств. Также им было отмечено, что работа с референтными группами по реализации Стандарта открытости в 2015—2016 году станет для Открытого правительства одним из ключевых приоритетов31.
В методических рекомендациях ФОИВ можно обнаружить определение референтных групп, как «максимально широкие социальные и (или) профессиональные группы физических и юридических лиц, которые обладают общими охраняемыми и законными интересами, которые потенциально могут быть затронуты решениями федеральных органов исполнительной власти»32.
29 Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости // Стандарт открытости [Официальный сайт]. URL: http:// openstandard.ru/assets/presentation_vciom_2015.pdf (дата обращения: 03.11.2016).
30 Министерства и ведомства научат работать с референтными группами // Открытое правительство [Официальный сайт]. URL: http://open.gov.ru/events/ 5515428/ (дата обращения: 30.10.2016).
31 Референтные группы — путь к открытости госорганов // Открытое правительство [Официальный сайт]. URL: http://open.gov.ru/events/5512519/ (дата обращения: 30.10.2016).
32 Методические рекомендации по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти с референтными группами // Открытое правительство
В свою очередь участники референтных групп — это физические лица и организации (некоммерческие унитарные и корпоративные организации, в том числе профессиональные союзы и др.), которые выражают их оценки, и с которыми ФОИВ осуществляет непосредственное взаимодействие. В существующем плане Мин-промторга России по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2015-2016 гг. в качестве основных (ключевых) РГ министерства были выделены:
1. Промышленные предприятия.
2. Федеральные органы исполнительной власти.
3. Профильные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
4. Отраслевые ассоциации.
5. Профсоюзы.
6. Высшие и средние специальные учебные заведения.
7. Эксперты.
8. Федеральные и региональные СМИ.
9. Группы граждан33.
Основными каналами взаимодействия с ними в 2015 г. стали заседания Координационного совета по промышленности, межведомственных рабочих групп, совещания и рабочие встречи с руководством регионов, организация деловых миссий в зарубежные страны, пресс-конференции руководства34. По итогам отчетного периода не были реализованы такие важные мероприятия, как:
- «Разработка и включение в систему оценки эффективности деятельности ФОИВ с РГ.
- Разработка и внедрение системы мотивации и поощрения деятельности наиболее активных экспертов, представителей РГ.
- Утверждение процедуры проведения оперативных общественных обсуждений и различных форм публичных консультаций с РГ»35.
[Официальный сайт]. URL: http://open.gov.ru/upload/iblock/8ca/8cac2b8a134d36b 8f6ae3cca77bbbf9a.pdf (дата обращения: 30.10.2016).
33 Ключевые референтные группы Министерства промышленности и торговли Российской Федерации // Министерство промышленности и торговли Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://minpromtorg.gov.ru/common/ upload/files/docs/Referentnye_gruppy_v02.doc (дата обращения: 30.10.2016).
34 Доклад о целях и задачах Минпромторга России на 2016 год и основных результатах деятельности за 2015 год / Минпромторг России. URL: http://min-promtorg.gov.ru/common/upload/files/docs/Doklad_MPT_072016.pdf (дата обращения: 30.10.2016).
35 Самообследование уровня открытости Министерства промышленности и торговли Российской Федерации // Министерство промышленности и торговли Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://minpromtorg.gov.ru/common/ upload/files/docs/16122014_samoobsledovanie.docx (дата обращения: 30.10.2016).
Срыв сроков реализации Концепции дополняется внутренними проблемами: отсутствием обратной связи, качество которой можно оценить посредством анализа деятельности общественного совета, его несбалансированной конфигурацией, и невысокая активность Минпромторга России в СМИ, социальных сетях и на официальном сайте (табл. 1)36. Определенным показателем является слабая заинтересованность граждан и организаций при обсуждении проектов нормативных правовых актов. Общественно значимые проекты законов и решения министерства в большинстве случаев представляются в непонятном формате и не проходят через широкое общественное обсуждение: руководство министерства зачастую не обеспечивает заинтересованных лиц информацией о том, какие проекты документов разрабатываются, и как поучаствовать в их обсуждении37.
Таблица 1
Данные о публикационной активности Минпромторга России на Портале открытых данных Российской Федерации38
Федеральный орган исполнительной власти Минпром-торг России
Кол-во опубликованных наборов, ед. 3
Удельный вес актуальных наборов, % 66,67
Удельный вес скачанных актуальных наборов, % 33,33
Удельный вес наборов с корректным паспортом, % 100
Удельный вес наборов с негативной пользовательской оценкой, % 33,33
Кол-во скачиваний, ед. 19
Удельный вес скачанных наборов, % 66,67
Удельный вес опубликованных наборов в соответствии с Распоряжением № 1187-р, % 14,29
36 Рейтинг публикации органами государственной власти информации в формате открытых данных за II квартал 2016 года / Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Июль 2016. URL: http://ac.gov.ru/files/publication/ a/9456.pdf (дата обращения: 31.10.2016).
37 Работа Минпромторга в формате «Открытого министерства»: итоги и планы на будущее // Открытое правительство [Официальный сайт]. URL: http://open. gov.ru/infopotok/5515469/ (дата обращения: 31.10.2016).
38 Рейтинг публикации органами государственной власти информации в формате открытых данных за II квартал 2016 г. / Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Июль 2016. URL: http://ac.gov.ru/files/publication/a/ 9456.pdf (дата обращения: 31.10.2016).
Несмотря на декларативно заявленную работу Минпромторга России по взаимодействию с референтными группами, на сегодняшний день применение данного инструмента открытости на практике характеризуется значительным количеством проблем. В связи с этим представляется целесообразным проведение комплекса мероприятий по повышению эффективности работы министерства в рассматриваемом направлении, важным направлением которого может стать применение предлагаемого авторами данной работы комплекса показателей эффективности для референтных групп.
Экономическое районирование как фактор локализации референтных групп
Для более корректного определения основных барьеров при соприкосновении Минпромторга России с референтными группами, которые являются слагаемыми успеха системы Открытого правительства через вовлеченность общества в обсуждение повседневных вопросов39, существенным является локализация поставленного вопроса и его проецирование на конкретный территориально-экономический район. В качестве основы для анализа был принят Волго-Вятский экономический район в силу ряда причин:
- секторальных (крупный индустриальный комплекс с развитой многоотраслевой промышленностью. В рыночную специализацию промышленности уверенно входят машиностроение и металлообработка, химическая и нефтехимическая промышленность, деревообрабатывающая, целлюлозная, лесная промышленность);
- структурных (группа отраслей «А» (производство средств производства) составляет 75,5%, против отраслей, производящих предметы потребления — группы «Б» 25,5% промышленного производства России40);
- бюджетных (общее распределение бюджетных средств, выделенных экономическому району, имеет высокую дифференциацию, проявляющуюся и при соответствующем сопоставлении с иными областями и внутренними субъектами; более того, по Кировской области данные вовсе отсутствуют (табл. 2));
39 Ярмак Ю.В. Комплексность взаимодействия государства и общества в коммуникативном пространстве // Ценности и смыслы. 2014. № 4 (32). С. 45—49.
40 Структура экономики ВВЭР // География мира [Сайт]. URL: http://geowww. ru/egp/236-egp-volgo-vyatskogo-rayona.html (дата обращения: 02.11.2016).
- территориальных (упразднение территориального органа привнесло дополнительные аргументы в пользу отказа от использования принципа окружного деления, применяемого в исследовании экономического районирования. Спецификой экономического района является его близость к центру).
Таблица 2
Доля бюджетных средств, выделенных Волго-Вятскому экономическому району41
Субъект Доля выделенных бюджетных средств I квартал 2016 г., млрд руб.
Республика Марий Эл 0,01
Республика Мордовия 0,01
Чувашская Ресублика 0,04
Кировская область н/д
Нижегородская область 11,16
Согласно Приказу Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 апреля 2015 г. № 1334 «Об упразднении (ликвидации) территориальных органов Министерства промышленности и торговли Российской Федерации», все управления Минпромторга России были ликвидированы в два этапа:
I. По Центрально-Черноземному району, Калининградской области, Северо-Кавказскому району, Поволжскому району, Волго-Вятскому району, Уральскому району, Западно-Сибирскому району, Дальневосточному району, Республике Крым и городу Севастополю ликвидируются с 16 мая 2016 г.
II. По Центральному району, Северо-Западному району, Восточно-Сибирскому району, Приморскому краю ликвидируются с 1 сентября 2016 г.
Важнейшей задачей ныне упраздненных территориальных управлений, являлось еженедельное/ежемесячное внесение обновленной информации в систему созданного в первом квартале 2015 г. интернет-портала «Государственная информационная система промышленности»42 для ее последующей обработки, анализа и
41 Ключевые показатели в области промышленности // Министерство промышленности и торговли Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://budget.minpromtorg.gov.ru/desktop/klyuchevye-pokazateli# (дата обращения: 02.11.2016).
42 Государственная информационная система промышленности [Официальный сайт]. URL: https://gisp.gov.ru/ (дата обращения: 09.01.2017).
разработки мер по обеспечению стабильного функционирования действующих предприятий. Нормативно заявленная цель по повышению доступности и объединении в унифицированную систему имеющейся информации о текущем состоянии промышленности в субъектах РФ трансформировалась с учетом внесенных ранее упомянутых изменений. И сегодня для представителей основных референтных групп Минпромторга России функционирует раздел «Навигатор поддержки», предоставляющий доступ к информации о 193-х программах поддержки малого, среднего и крупного бизнеса. Несмотря на это, были выявлены критические недоработки после выполнения следующей последовательности действий:
— игнорируются команды «ввода данных» и пропускаются представляемые системой варианты для определения возможного списка подходящих программ;
— отсутствуют обоснования принадлежности указанных в разделе программ для списка определенных Минпромторгом России референтных групп представленного субъекта федерации;
— не учитываются интересы выведенных жизненно важных референтых групп Минпромторгом России;
— вызывает подозрения общая доступность и простота пользования ресурсом референтными группами в связи с информационной перегруженностью;
— не установлена градация между представленными субсидиями и федеральными программами и их ориентацией на определенную РГ.
Более того, как следует из отчетов программы «Открытого правительства», большинство ФОИВ, в том числе Минпромторг России, перенаправили до 30%43 выделенных бюджетных средств по развитию механизмов открытости на создание качественных и интерактивных сетевых ресурсов, однако полученный на выходе результат ставит под сомнения весь цикл выполненной работы в этом направлении и сигнализирует о недостаточной проработанности всей концепции взаимодействия с РГ через упрощение доступа к персонифицированной и групповой информации. Еще до расформирования Управления Минпромторга России по Волго-Вятскому району (далее — Управление) и принятия методических рекомендаций по взаимодействию ФОИВ с референтными группами наблюдались серьезные расхождения между заявлен-
43 Уровень открытости министерств и ведомств: результаты самообследования // Открытое правительство [Официальный сайт]. URL: http://open.gov.ru/ events/5515135/ (дата обращения: 03.11.20116).
ными приоритетами в области «открытости» и их исполнением. Чтобы определить специфику таких расхождений в период до 2016 г., за основу были взяты следующие показатели:
а) частота упоминаний в средствах массовой информации за период с 2013 по 2016 г. всех идентифицированных Минпромторгом России референтных групп44 в экономическом районе по пяти субъектам;
б) частота упоминаний референтных групп и связанных с ними ключевых фраз, обозначенных бывшим главой Управления по Волго-Вятскому району, Конюховым Владимиром Николаевичем45.
В табл. 4 приводятся результаты исследования, согласно которым основной упор в указанный период делался на группы «инвесторы» и «предприятия». В остальном приоритеты отдавались не поискам каналов коммуникации с общим массивом групп и разъяснением поставленных перед Управлением задач с получением обратной связи, а решениям и исполнению плана и программ по импортозамещению и декларативному повышению прозрачности.
Показатели оценки эффективности и обоснование исходных данных
В 2016 г. стало известно, что Методические рекомендации для ФОИВ по работе с референтными группами решено было разработать для того, чтобы сформировать определенные стандарты в этой области и сделать взаимодействие органов власти с заинтересованными группами населения более структурированным. Однако до конца не понятно, как именно будет внедряться разработанная методология и к какому эффекту она приведет. Существуют опасения, что она так и останется «бумажным эталоном», в силу внутрисистемных факторов, а также из-за высокой загруженности Минпромторга России в условиях сокращения государственного аппарата и активного использования информационно-телекоммуникационных технологий и сети Интернет. И если нацеленность на выявление и учет интересов различных групп
44 Руководитель управления Минпромторга России по Волго-Вятскому району Владимир Конюхов: Нижегородская область на сегодняшний день — один из активнейших участников программы импортозамещения, и Минпромторг ей в этом активно помогает // INFOLine [Информационное агентство]. 05.02.2016. URL: http://www.advis.ru/php/view_news.php?id=8F30E24B-60F5-894D-8122-5E0A6DDBA2AC (дата обращения: 02.11.2016).
45 Управление Минпромторга России по Волго-Вятскому району // Деловой квартал [Сайт]. URL: http://nn.dk.ru/wiki/ministerstvo-torgovli (дата обращения: 02.11.2016).
Таблица 3
Оценка итогов функционирования Управления Минпромторга России по Волго-Вятскому району по ключевым РГ
Часто упоминавшийся РГ Позитивные стороны в оценке функционирования управления (до 2016 г.) Негативные стороны в оценке функционирования управления (до 2016 г.)
Инвесторы, предприятия 1. Активный поиск и привлечение внешних инвесторов (внутренним локомотивом инвестиций являлось государство, поэтому нас больше интересуют площадки по расширению иностранного долгосрочного портфельного инвестирования). 2. Содействие экспертному сообществу в запуске программ по предоставлению субсидий приоритетным и стратегическим отраслям тяжелой промышленности. 1. Отсутствуют формы связи с общественностью посредством интернет-ресурсов, социальных сетей, иных источников налаживания моста. 2. В определенный период в Управлении были вскрыты серьезные проблемы с прозрачностью, существует вероятность, что определенным блокиратором баланса между качественной работой с референтными группами служили сложившийся неформальные институты в регионе, оказывающие давление на распределение бюджетных средств и государственные контракты. 3. Нет информации по контролю над закупками и расходами.
Органы исполнительной власти 1. В 2015 г. управление приступило к практической реализации идеи введения продуктовых карт. В июне ведомство объявило конкурс по подготовке аналитических материалов и обоснований по формированию адресной продовольственной помощи нуждающимся. 2. По инициативе Управления при активном содействии В.Н. Конюхова создана территориальная «форма уведомлений о фактах обращения в целях склонения федеральных государственных гражданских служащих к совершению коррупционных пра-вонарушений»46. 1. Нет информации относительно открытых государственных данных. 2. Превалируют публичность в обсуждении целей и задач (через региональные СМИ), однако отсутствуют отчеты по их реализации.
46 Отчет о реализации Плана мероприятий по противодействию коррупции Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного приказом Минпромторга России от 19.05.2014 № 944, по итогам 4 квартала 2014 г. // Министерство промышленности и торговли Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://minpromtorg.gov.ru/common/upload/files/docs/ 0tchet_-_9_mesyatsev_20162.docx (дата обращения: 02.11.2016).
граждан при принятии решений, оценки рисков и преимуществ каждого общественно значимого решения, повышения информированности общества о работе исполнительной власти, корректировки принятых решений с учетом изменившихся обстоятельств несут важную смысловую нагрузку, то наша задача скорее в том, чтобы определить какими исходными данными нужно воспользоваться для получения показателей, способных дать нам альтернативную информацию о состоянии дел с разными группами граждан и организаций. При этом авторы не отказываются от каналов и способов взаимодействия с референтами, а лишь интегрируют их в разработанные показатели.
Для разработки показателей была выдвинута гипотеза о том, что степень получения/искажения информации конечным потребителем зависит от ряда факторов:
— доступности информационных систем, средств визуальной, электронной и печатной информации;
— количества и качества контента, представленного для конечного потребителя, соответствующего его специализации и отвечающего его интересам/запросам;
— количества «ложного» контента и перегруженности информационных ресурсов числовыми/графическими/текстовыми показателями;
— постоянного мониторинга ситуации в районе/регионе и учет специфики проектов среднего, малого бизнеса;
— количества изменений, учтенных после обсуждения нормативно-правового акта (если мнение общественности не учтено при принятии решения, то ФОИВ должен объяснить причину);
— степени вовлеченности в дискуссии представителей референтных групп во время проведения семинаров, круглых столов, конференций (при этом документы, которые выносятся на обсуждение, должны быть представлены в максимально понятном виде).
Было принято в расчет, что Минпромторгу России рекомендовано привлекать к работе максимальное количество разносторонних заинтересованных групп, регулярно обновлять их перечень и своевременно предоставлять обратную связь. Конечным результатом стали следующие показатели оценки эффективности РГ для Минпромторга России:
Показатель 1. Степень выявляемых отклонений РГ. Для данного показателя характерно то, каким способом происходило определение референтных групп для министерства. Если оно не имеет обоснований или не соотносится с группами/уровнями, то снижается общий уровень полезности всей системы взаимодействия
с РГ. Показатель 1 требует проведения секторального разбора анализируемой территории на группы, дающие представления нахождения референтных групп с возможной их рациональной идентификацией. В нашем случае была проведена оценка для Минпромторга России по пяти субъектам, которые являются частью выбранного Волго-Вятского экономического района. Основой разбора послужили три группы, соответствующие референтным группам:
1. Крупные административные центры — органы исполнительной власти, эксперты, профсоюзы.
2. Крупные промышленные центры — отраслевые НИИ, предприятия, инвесторы, отраслевые ассоциации.
3. Крупные культурные центры — СМИ, высшие учебные заведения, группы граждан (табл. 4).
Таблица 4
Крупнейшие города Волго-Вятского экономического района по числу референтных групп
Крупные административные центры Крупные промышленные центры Крупные культурные центры
Йошкар-Ола Нижний Новгород Нижний Новгород
Волжск Саранск Дзержинск
Козьмодемьянск Чебоксары Саров
Звенигово Киров Городец
Саранск Йошкар-Ола Выкса
Рузаевка Нововятск Киров
Чебоксары Волжск Орлов
Новочебоксарск Правдинск Нолинск
Алатырь Омутнинск Советск
Киров Арзамас Яранск
Вятские Поляны Канаш Йошкар-Ола
Котельнич Чебоксары Чебоксары
Слободской Кирово-Чепецк Саранск
Семенов Дзержинск Волжск
Нижний Новгород Бор
Дзержинск
Бор
Балахна
Арзамас
Показатель 2. Уровень представительности и изоляции РГ. Основой данного показателя является степень доступности руководителя/представителя референтной группы для дискуссии, коммуникации с министерством и оперативность принятия решений. Представительность определяется количеством внешних ИТК связей с сообществами, а уровень изоляции — количеством ци-
тирования, выступлений в СМИ и общей публичностью. Показатель 2 требует разработки классификатора контента и его анализа. Классификатором является набор данных с использованием референциальных (обозначения реальных личностей, организаций) и квазиреференциальных единиц. Для этого на основе трех вышеуказанных групп была осуществлена персонифицированная выборка представителей референтных групп, представляющих собой кластеры с набором входящих данных (группа, лидер элемента группы, должность, наименование элемента, количество упоминаний в средствах массовой информации, наличие социальных сетей и т.д.). Анализ полученных данных показал катастрофическую отстраненность от публичного обсуждения проблем, низкий уровень пользования технологиями, а также сигнализировал о возможных сложностях в сфере оперативного взаимодействия с Минпромторгом России.
Показатель 3. Проведение полного цикла информирования. Данный показатель отвечает за степень получения реципиентом (сообществом) всей необходимой ему информации для повышения своей экономической активности. Он представляет совокупность доступных программ на одну единицу (референтную группу). Показатель 3 требует интерпретации полученных данных на основе структурного анализа в зависимости от контекста исследования, общей верификации данных. Результаты анализа контента раздела «Навигатора поддержки» сайта «Государственная информационная система промышленности»47 Министерства промышленности и торговли Российской Федерации свидетельствуют о серьезном дисбалансе в распределении между РГ в Волго-Вятском экономическом районе.
Показатель 4. Качество рефлексии и оценка самообследования. На данном этапе исследования совокупность результатов предыдущих критериев, определяемых по пятибалльной системе, суммируется и выводится их среднее арифметическое. Для меньшей предвзятости к результатам самообследования важной компонентой становится оценка перечисленными показателями эффективности Минпромторга России референтными группами методом генерации чисел тремя представителями каждой референтной группы по составленной социологической анкете, имеющей вопросно-ответную форму построения предложений со следующими вариантами ответа: да; скорее да, чем нет; нет; скорее нет, чем да.
47 Государственная информационная система промышленности [Официальный сайт]. URL: https://gisp.gov.ru/ (дата обращения: 09.01.2017).
Выводы
Работа федеральных министерств с референтными группами продолжает оставаться одним из основных барьеров на пути к достижению «Открытости». Несмотря на принятые методологические рекомендации и проектные программы по работе с РГ, важно понимать, что за короткий промежуток времени интегрировать их в практическую плоскость и рационально применять едва ли удастся. Частые сбои в предоставлении актуальной и важной информации Минпромторгом России для всех выявленных групп поставили вопрос об анализе причин этих проблем и их возможном решении, что привело авторов представленного исследования к идее создания отличных от внедряемых критериев показателей эффективности работы с референтыми группами. В результате чего, сформулированные критерии были апробированы на примере Волго-Вятского экономического района с их числовыми и графическими характеристиками. По предварительным (полученным) данным можно утверждать следующее:
- Упразднение территориальных управлений по экономическим районам оказало негативное воздействие на работу с референтными группами.
- Министерство не проводило оценку референтых групп кроме общего ежегодного самообследования и не выявляло РГ на местах в субъектах федерации.
- Расходы, ушедшие на модернизацию информационно-коммуникационных источников для упрощения работы с РГ и повышения отдачи (обратной связи), не оправдывают результатов (высокая степень издержек).
- Использование разработанных показателей позволяет адекватно оценивать мнение респондентов в регионах, а также предоставляет дополнительный источник получения результатов для сравнения с полученными по итогам «самообследования» данными и определения их среднего значения.
- Показатели эффективности реально учитывают мнения РГ и определяют степень их вовлеченности, а также возможности получения оперативной информации о текущих и предстоящих изменениях в работе министерства, нормативно-правовых актах и т.д.
Следующие рекомендации преобразуют общие пути развития коммуникации в системе Министерство — РГ:
- Предлагается разработать каналы коммуникационных стратегий для каждой РГ.
— Рекомендуется провести дифференциацию на сайте Министерства промышленности и торговли Российской Федерации с учетом интересов опрошенных РГ.
— Рекомендуется выбирать экспертов из группы предприятий и лидеров РГ для ежемесячного представления их интересов в министерстве и постоянного участия в обсуждении жизненно важных отраслевых вопросов, стоящих на повестке дня.
Список литературы
Баринова О.Н. Обеспечение информационной открытости органов государственной власти региона как фактор гармонизации отношений государства и общества // Вестн. Мордовского ун-та. 2011. № 3. С. 40—48.
Беляева И.Ю., Бутова Е.В., Щукин И.А. Формирование рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, обеспечивающего открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю // Транспортное дело России. 2013. № 6-2. С. 183-186.
Дмитриева Н.Е., Стырин Е.М. Открытое государственное управление: задачи и перспективы в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 127-148.
Дубровская Ю.В., Жаворонкова К.С. Информационная открытость органов власти как важнейший критерий эффективности государственного и муниципального управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 55. С. 58-75. URL: http://e-journal.spa. msu.ru/vestnik/item/55_2016dubrovskaya_zhavoronkova.htm
Михайлова Н.А. Открытость государственных структур в рамках совершенствования системы государственного и муниципального управления // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 16 (109). С. 13-19.
Нестеров А.В. Философия и принципы открытых систем // Научно-техническая информация. Сер. 1. 2005. № 8. С. 1-5.
Нисневич Ю.А. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития: монография. М.: КноРус, 2012.
Огнева В.В., Болховитина Т.С. Социально-политическая активность как фактор повышения эффективности интернет-коммуникационного взаимодействия власти и общества // Известия Тульского гос. ун-та. Гуманитарные науки. 2013. № 2. С. 54-65.
Петречук А.С. Правовое регулирование доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления // Вестн. Южно-Уральского гос. ун-та. 2014. Т. 14. № 3. С. 101-105.
Просвирнин Ю.Г. Проблемы информационной открытости органов власти // Правовая наука и реформа юридического образования. 2011. № 1. С. 105-113.
Сергеев В.В. Тенденции политического взаимодействия бизнеса и государства в современной России // Власть. 2013. № 7. С. 105—108.
Симонова Е.В. Тенденции развития местного самоуправления // Власть. 2013. № 6. С. 130 133.
Согомонян В. К определению понятия «Публичность власти» // 21-й век. 2012. № 3 (23). С. 121-137.
Старилов Ю.Н. Реализация Конституции Российской Федерации и современное административное право // Закон. 2013. № 12. С. 78-93.
Хомяков Э.Г. К вопросу об информационной открытости государственных органов и органов местного самоуправления // Вестн. Удмуртского ун-та. 2010. № 2. С. 125 130.
Черкасов К.В., Захаревич Д.А. К вопросу об оценке открытости государственного управления в РФ: Федеральное и региональное измерение // Власть. 2015. № 10. С. 75-83.
Шедий М.В. Общественный антикоррупционный контроль как механизм противодействия коррупции // Среднерусский вестн. общественных наук. 2014. № 2. С. 122-130.
Ярмак Ю.В. Комплексность взаимодействия государства и общества в коммуникативном пространстве // Ценности и смыслы. 2014. № 4 (32). С. 45-49.
Luna-Reyes L., Chun S., Pardo T. et al. Open government and E-govern-ment: Democratic Challenges from a Public Value Perspective // Information Polity: The International Journal of Government & Democracy in the Information Age // 2012. No 2. P. 79-101.
Welch E.W., Hinnant Ch.C., Moon M. J. Linking Citizen Satisfaction with E-Government and Trust in Government // Journal of Public Administration — Research and Theory. 2005. Vol. 15. No 3. P. 370-391.
Список источников
Государственная информационная система промышленности [Официальный сайт]. URL: https://gisp.gov.ru/
Доклад о целях и задачах Минпромторга России на 2016 г. и основных результатах деятельности за 2015 г. / Минпромторг России. URL: http:// minpromtorg.gov.ru/common/upload/files/docs/Doklad_MPT_072016.pdf Ключевые показатели в области промышленности // Министерство промышленности и торговли Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://budget.minpromtorg.gov.ru/desktop/klyuchevye-pokazateli#
Ключевые референтные группы Министерства промышленности и торговли Российской Федерации // Министерство промышленности и торговли Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http:// minpromtorg.gov.ru/common/upload/files/docs/Referentnye_gruppy_v02.doc
Методические рекомендации по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти с референтными группами // Открытое правительство [Официальный сайт]. URL: http://open.gov.ru/upload/iblo ck/8ca/8cac2b8a134d36b8f6ae3cca77bbbf9a.pdf Министерства и ведомства
научат работать с референтными группами // Открытое правительство [Официальный сайт]. URL: http://open.gov.ru/events/5515428/
Минпромторг закрывает часть территориальных подразделений // Издательский дом МКПП(р) «КОНФИНМЕДИА» [Официальный сайт]. 30.06.2016. URL: http://www.pressmk.ru/news/detail.php?ID=1947
Об утверждении плана мероприятий по содействию импортозамеще-нию на 2015-2018 гг. // КонсорцумКодекс [Сайт]. URL: http://docs.cntd. ru/document/326140378 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. (новая редакция) // Правительство России [Официальный сайт]. 14.05.2015. URL: http:// government.ru/news/18119/
Отчет о реализации Плана мероприятий по противодействию коррупции Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного приказом Минпромторга России от 19.05.2014 № 944, по итогам 4 квартала 2014 г. // Министерство промышленности и торговли Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://minpromtorg. gov.ru/common/upload/files/docs/0tchet_-_9_mesyatsev_20162.docx
Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости // Стандарт открытости [Официальный сайт]. URL: http://openstandard.ru/assets/presentation_vciom_2015.pdf
План мероприятий по импортозамещению / Министерство энергетики Российской Федерации. Июль 2016. URL: http://minenergo.gov.ru/sites/ default/files/2016-07-05_Realizaciya_plana_meropriyatiy_po_importo-zameshcheniyu.pdf
Работа Минпромторга в формате «Открытого министерства»: итоги и планы на будущее // Открытое правительство [Официальный сайт]. URL: http://open.gov.ru/infopotok/5515469/
Распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // Правительство России [Официальный сайт]. URL: http:// government.ru/docs/10122/
Рейтинг открытости 2015/2014 // Стандарт открытости [Официальный сайт]. URL: http://openstandard.ru/#rating
Рейтинг публикации органами государственной власти информации в формате открытых данных за II квартал 2016 г. / Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Июль 2016. URL: http://ac. gov.ru/files/publication/a/9456.pdf
Референтные группы — путь к открытости госорганов // Открытое правительство [Официальный сайт]. URL: http://open.gov.ru/events/5512519/ Руководитель управления Минпромторга России по Волго-Вятскому району Владимир Конюхов: Нижегородская область на сегодняшний день — один из активнейших участников программы импортозамеще-ния, и Минпромторг ей в этом активно помогает // INFOLine [Информационное агентство]. 05.02.2016. URL: http://www.advis.ru/php/view_news. php?id=8F30E24B-60F5-894D-8122-5E0A6DDBA2AC
Самообследование уровня открытости Министерства промышленности и торговли Российской Федерации // Министерство промышленности и торговли Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http:// minpromtorg.gov.ru/common/upload/files/docs/16122014_samoobsledo-vanie.docx
Структура экономики ВВЭР // География мира [Сайт]. URL: http:// geowww.ru/egp/236-egp-volgo-vyatskogo-rayona.html
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129336/
Управление Минпромторга России по Волго-Вятскому району // Деловой квартал [Сайт]. URL: http://nn.dk.ru/wiki/ministerstvo-torgovli
Уровень открытости министерств и ведомств: результаты самообследования // Открытое правительство [Официальный сайт]. URL: http:// open.gov. ru/events/5515135/
Country Rankings // 2017 Index of Economic Freedom [Site]. URL: http:// www.heritage.org/index/ranking
