CC BY
223
ББК 63.3 (2 Рос) 64
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ: ТРАНСФОРМАЦИЯ
ПОДХОДОВ К ЕЕ ФОРМИРОВАНИЮ
И.А. Обертяева
В статье анализируется опыт государственного регулирования миграционных процессов в условиях глобализации. Рассматриваются причины неэффективности миграционной политики России в постсоветский период
Ключевые слова: миграционная политика, миграция, постсоветский период
Объективно возрастающее вовлечение всех стран мира в миграционное движение
представляет собой одну из ключевых
политических проблем современности.
Под влиянием миграционных процессов
произошло усложнение структуры обществ, усилилось социальное многообразие,
миграционный прирост стал основным фактором изменения численности населения, мощным
ресурсом развития экономики, социальной
динамики. О возрастающем воздействии
миграционных процессов на внутреннюю обстановку в конкретных государствах обратил внимание Д.А. Медведев на Ярославском экономическом форуме (2011 г): «Экономика XXI века требует еще большей интенсивности миграционных потоков, а это будет способствовать все более настойчивому проникновению культурной многоукладности не только в мегаполисы, но и в маленькие поселения,
подвергать господствующие культуры все более настойчивому воздействию разнообразных
субкультурных течений, влиять на развитие демократических государств. Межнациональная напряженность, межэтническая преступность являются неизбежным следствием этих процессов и для многих государств становятся нерешаемыми проблемами» [1].
Очевидно, что миграция - это узел самых разных проблем, вызовов и рисков для современной России. Озабоченность по поводу нарастания негативных этнокультурных,
социальных, демографических последствий
миграции стали причиной существенного изменения политики правительства страны в миграционной сфере.
Особенностью постсоветской России
являются значительные масштабы как
иммиграции, так и эмиграции. До 90-х годов внешняя миграция для России не имела существенного значения. Более важна была миграция внутренняя: из центральных - в восточные и северные районы страны (в целях и освоения их огромных природных богатств) и из села - в город.
Обертяева Ирина Алексеевна - ВГТУ, канд. ист. наук, доцент, е-шай - irina-obertyaeva@mail.ru
В настоящее время уже никем не подвергается сомнению, что не только внутренняя, но и международная миграция является важным фактором развития России. Опыт стран, проводящих активную миграционную политику, показывает, что миграционные процессы ускоряют социально-экономическое развитие и обеспечивают рост благосостояния населения. Поэтому миграционная политика, тесно увязанная с экономической, демографической, национальной и региональной политикой, должна стать структурным элементом государственной стратегии развития страны.
После распада СССР миграция в Россию приобрела массовый и стихийный характер. Государство оказалось не готово решать задачи, связанные с внешней миграцией: практически
полностью отсутствовало законодательство и опыт управления миграционными процессами. На протяжении всех 90-х годов поспешно создавалась правовая и институциональная основа миграционной политики. Потоки вынужденных беженцев и переселенцев в первые годы после распада СССР диктовали России необходимость приоритетного внимания к проблемам гуманитарной помощи для этой категории мигрантов.
Со второй половины 90-х годов потребовалось изменение миграционной политики в сторону регулирования внешней трудовой миграции. С 1992 г. принималась в качестве
закона федеральная миграционная программа, предусматривающая комплекс мер по регулированию миграции с учетом экономических и демографических интересов; создание стимулов для привлечения в Россию экономически активного населения; введение особых визовых и таможенных режимов,
предотвращающих возникновение неуправляемых потоков мигрантов; развитие института двойного гражданства на территории СНГ; создания
мигрантам максимально возможных
благоприятных условий для жизни и др.
Однако слабость органов государственной власти, сложные бюрократические процедуры и отсутствие достаточных финансовых средств, привели к тому, что положения этой программы, как правило, не реализовывались. В частности, из 8,6 млн. мигрантов, прибывших в Россию после
распада СССР, только 1,6 млн. получили официальный статус и лишь 500 тыс. из них получили помощь от государства. Перед вынужденными переселенцами также
систематически не выполнялись обязательства государства [2,165].
Такая политика способствовала бурному росту незаконной миграции и незаконного трудоустройства, обострению старых и появлению новых миграционных проблем.
Начало нового тысячелетия привело к активизации миграционной политики в контексте проблем безопасности. Были приняты ряд новых законов, регулирующих миграционную сферу («О правовом положении иностранных граждан РФ», июль 2002 г.; внесены изменения и дополнения в ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», январь 2003 г.), введено квотирование числа разрешений иностранцам на проживание и работу, введены миграционные карты, принята « Концепция регулирования миграционных процессов» (2003 г.)..
Как отмечают исследователи, миграционные законы, принятые в этот период вступали во все более явное противоречие с экономическими и демографическими интересами России, они встали барьером на пути сограждан, все еще стремившихся переехать в нашу страну, лишили перспектив получения гражданства тех, кто уже приехал. Отсутствие последовательности в миграционной сфере приводит к тому, что постоянно меняющиеся «правила игры» дезориентируют потенциальных мигрантов,
отрицательно влияют на их решение приезжать в РФ. И, как следствие, миграционные потоки из Украины и Молдовы в настоящее время переориентировались на страны ЕС [3; 4,6].
С 2006-2007 годов, миграционная политика начинает определяться жесткими действиями ФМС России. Увеличиваются размеры штрафов, введены запретительные меры по возможности иностранцам работать на российских рынках, приняты поправки в Кодекс об административных правонарушениях, которые ужесточают
ответственность за нарушение трудоустройства мигрантов. До этого работодателю было выгоднее заплатить штраф за использование труда нелегальных рабочих, чем оформлять их по закону. Согласно новому закону за каждого нелегального мигранта штраф значительно увеличился как для юридических и физических лиц, так и для должностных лиц.
В настоящее время фактически в административных практиках реализуется миграционная политика, предусматривающая комбинирование учета реалий с силовым давлением государства. [4,165]
Следует отметить, что вся мировая миграционная история доказывает, что
ужесточение политики, в ответ на те, или иные внешние обстоятельства, неизбежно приводит к росту незаконной миграции.
Несовершенство действующей системы управления миграционными процессами в нашей стране проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. Ежегодно в стране от 3 до 5 миллионов иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального
разрешения. Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации.
Во многих «миграционно привлекательных» регионах и мегаполисах системы медицины,
образования, рынка труда уже сейчас работают
на пределе, что создает достаточно сложную ситуацию как для «коренных», так и для «приезжих». Только в одной Москве
на медицинское обслуживание мигрантов тратится около пяти миллиардов рублей в год. Причем немалая доля этой суммы тратится на обслуживание так называемого «медицинского туризма». «В
Москву едут рожать. Это, как правило, жительницы Узбекистана, Киргизии, Таджикистана. Когда они приезжают на последних сроках беременности и у них начинаются родовые схватки, то мы обязаны их принять и лечить», — отметил Л.Печатников, заместитель мэра г. Москва. Впрочем, этот вопрос актуален не только для Москвы. В Санкт-Петербурге родившиеся таким образом дети уже составляют свой процент в городской статистике. В 2011 году в городе родились 56 975 младенцев, из них 5112 — дети мигрантов, то есть примерно каждый десятый [5, 4].
Одной из наболевших миграционных проблем России последних лет является существование так называемых «резиновых домов». Это жилые помещения, в которых зарегистрированы десятки, а то и сотни людей, реально там не проживающих (на каждого зарегистрированного в такой квартире или доме приходится по несколько сантиметров жилой площади). Только в 2011 году органами регистрационного учета зафиксировано более 6 тысяч таких адресов. Часто, пользуясь пробелом в законодательстве, мошенники регистрируют
подобным образом жертв операций с недвижимостью. По этим адресам числятся лица, скрывающиеся от кредиторов, от армии, регистрируются правонарушители и преступники, в том числе лица, причастные к совершению
террористических актов и т. п.
Неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренних миграциях. В нашем обществе особую напряженность вызывает внутренняя миграция, прежде всего с территории Северного Кавказа. Как отметил президент РФ Д. А. Медведев на Ярославском форуме (сентябрь, 2011г.):
«Расширяется, к сожалению, география
межэтнической напряжённости. Потоки внутренней миграции движутся в основном с юга на север. В местах традиционного проживания русских появляется большое количество наших граждан, которые приехали с Кавказа, а русское население
кавказских республик потихонечку убывает. Это приводит к плохим последствиям: к этнической, этнокультурной замкнутости одних регионов и к возникновению трений на межнациональной почве в других регионах» [6]. В последнее время проблема межнациональных отношений стала чаще открыто дискутироваться в обществе, она стала предметом пристального внимания руководства страны. В декабре 2010 г. премьер
В. В.Путин встречался с представителями молодежных движений после известных событий на Манежной площади в Москве, в октябре 2011 г. межнациональные отношения стали главной темой дискуссии на встрече со студентами различных российских вузов и представителями молодёжных организаций президента Д.А. Медведева. События последних лет заставили говорить о национализме, способном разрушить страну.
В настоящее время миграционная привлекательность Российской Федерации по сравнению с другими странами, принимающими мигрантов, невысока и распространяется преимущественно на граждан государств -
участников Содружества Независимых Государств. Предполагается, что создание Евразийского союза приведет к усилению миграционных потоков из Средней Азии. Однако многие эксперты сходятся во мнении, что миграционный потенциал центральноазиатских республик, являющихся
сегодня миграционными донорами России, существенно сократится уже через 10 лет, как по объективным демографическим, так и, возможно, по экономическим и политическим
причинам. В таком случае перспектива миграции из стран более дистанцированных от нас в этническом и социально-культурном отношении, нежели республики бывшего СССР становится реальностью.
Следует особо подчеркнуть, что миграция трудовых ресурсов становится все более конкурентной сферой мировой политики, где у РФ меньше шансов, чем у стран, имеющих большой опыт в управлении миграционными процессами.
В настоящее время необходимо осознание и государством и обществом того факта, что международная миграция является важным фактором развития современной России и будет оставаться таковым еще не одно десятилетие. А, следовательно, миграционная политика должна постоянно совершенствоваться, быть
сбалансированной, не порождать новые угрозы и риски, не провоцировать напряженность в обществе. На это обратил внимание государственных структур В.В. Путин в своей предвыборной статье «Россия: национальный вопрос»: «Нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства. Нелегальная иммиграция должна и может быть минимизирована. И в этом плане -внятные полицейские функции и полномочия миграционных служб необходимо усилить.
Однако простое механическое ужесточение миграционной политики не даст результата. Во многих странах такое ужесточение приводит лишь к увеличению доли нелегальной миграции. Критерий миграционной политики заключается не в ее жесткости, а в ее эффективности» [7,2].
В значительной степени исправить существующую ситуацию в миграционной сфере предполагается всесторонней модернизацией системы управления миграционными процессами.
С этой целью впервые в России была принята в июне 2012 года Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года [8].
В ней предусмотрено продолжение мер по совершенствованию управления миграционными процессами на территории нашей страны. Обозначены стратегические ориентиры
миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации, внешней политики Российской Федерации и интеграционными процессами на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств,
Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также с общемировыми тенденциями глобализации. Реализация Концепции должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов. Предусматривается разработка эффективной модели социальнокультурной адаптации мигрантов в России, продолжение реализации системы мер по пресечению нелегальной миграции. В Концепции отмечается, что основные направления
миграционной политики предусматривают
разработку дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой.
В текущем году на рассмотрение парламента РФ представлены ряд законопроектов, направленных на совершенствование
миграционного законодательства и
ответственности за его нарушение. Это проект ФЗ «О внесении изменений в статью 322.1; 322 Уголовного кодекса Российской Федерации», проект ФЗ « О внесении изменений в ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Изменения направлены на усиление уголовной и
административной ответственности лиц, виновных в нарушении миграционного законодательства Российской Федерации. В частности, за незаконное пересечение государственной границы РФ срок лишения свободы увеличивается с 2 до 5 лет. При совершении данных преступлений при отягчающих обстоятельствах санкция увеличена с 5 лет до 10 лет лишения свободы. Одновременно усиливается
административная ответственность и работодателей, привлекающих к трудовой деятельности иностранных граждан с нарушением положений законодательства Российской Федерации.
Главный научный сотрудник института международных экономический и политических исследований РАН А. Ципко считает эти поправки очень своевременными. «Данный документ есть не что иное, как приведение нашего миграционного законодательства к элементарным нормам права и здравого смысла. Попробуйте получить визу в Европу с не оплаченным штрафом за превышение скорости - у вас это просто не получится. А уж если вы нарушили миграционное законодательство или, еще хуже, совершили на территории страны преступление, въезд туда вам будет закрыт надолго. У нас же это практически не регулируется. Так что введение таких норм назрело уже давно», — считает эксперт [9,4].
Исследование приводит к выводу, что миграционная политика постсоветской России
отличалась хаотичными миграционной миграционной всевозможными ограничениями. отсутствии подходов
непоследовательностью, часто действиями по регулированию сферы. Либерализация
политики быстро сменялась
законодательными Это свидетельствует об
у государства в этот период единых к пониманию сути миграционной
политики. Принятая Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года нацеливает органы государственной власти на постоянное
совершенствование миграционной политики с
учетом мирового опыта, общемировыми
тенденциями глобализации. При этом она должна
быть последовательной в обеспечении устойчивого экономического и демографического развития
страны, ее геополитических интересов.
Литература
1. Медведев Д. А. Современное государство в эпоху
социального многообразия
http://президент.рф/transcripts/12612
2. Казанцев А. Миграционные процессы и
нетрадиционные угрозы безопасности России. /
А.Казанцев. Аналитические записки координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России. - М., 2007. -№5.
3. Кузьминов Я., И все таки зачем России нужны мигранты?; Поставнин В. Что мы сделали, чтобы предотвратить манежки? // Миграция XXI век. №2(5) 2011, с.2-4; 4-7.
4. Казанцев А. Миграционные процессы и
нетрадиционные угрозы безопасности России. /
А.Казанцев. Аналитические записки координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России. - М., 2007. -№5.
5. Депутаты подготовили для мигрантов
охранительные поправки // Российская газета.13 октября , 2012г.
6. Медведев Д. А. Современное государство в эпоху
социального многообразия
http://президент.рф/transcripts/12612
7. Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 23 января, 2012.
8. Концепция государственной миграционной
политики Российской Федерации на период до 2025 года http://www.kremlin.ru/acts/15635
9. Депутаты подготовили для мигрантов
охранительные поправки // Российская газета.13 октября , 2012 г.
Воронежский государственный технический университет
MIGRATION POLICY POST-SOVIET RUSSIA: TRANSFORMATION OF THE APPROACH TO
ITS FORMATION
I.A. Obertjaeva
The paper analyzes the experience of state regulation of migration processes in the context of globalization. The reasons of failure of the migration policy of Russia in the post-Soviet Period are considered
Key words: the migratory policy, migration, the Post-Soviet period
