CC BY
212
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЕРСТВ В РОССИИ
Селезнев П.Л., соискатель кафедры «Финансы и кредит».
Место работы: Московский государственный индустриальный университет.
Контакты автора: seleznev.pawel@yandex.ru
Аннотация. Научная статья посвящена теме исследования развития государственно-частных партнерств (ГЧП). В частности автором рассмотрен опыт формирования и развития ГЧП в странах Центральной и Восточной Европы, а также в США и Великобритании.
Ключевые слова: государственно-частное
партнерство (ГЧП), особенности и опыт реализации ГЧП.
INTERNATIONAL EXPERIENCE AND PROSPECTS OF REALIZATION OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIPS IS IN RUSSIA
Seleznev P.L., competitor of department is «Finances and credit».
Place of employment: Moscow state industrial university. Contacts of the author: seleznev.pawel@yandex.ru
Annotation. The scientific article is devoted the theme of research of development of state-private partnerships (SPP). In particular an author is consider experience of forming and development of SPP in the countries of Central and East Europe, and also in the USA and Great Britain.
Keywords: state-private partnership (SPP), features and experience of realization of SPP.
В настоящее время зарубежный опыт функционирования государственно-частных партнерств (далее -ГЧП) охватывает не только большое количество развитых и развивающихся стран, но и все новые отрасли экономики и социальной сферы. За рубежом партнерства успешно применяются при развитии транспортной инфраструктуры (автомобильные трассы, железные дороги, морские и речные порты, аэропорты, трубопроводы), социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, индустрии туризма и развлечений), сферы ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистные сооружения, переработка твердых бытовых отходов) и даже в сфере обороны.
В последние годы в некоторых странах появились проекты партнерств в сферах, прежде считавшихся исключительной прерогативой государства. Например, в США, Германии и Великобритании внедряются схемы ГЧП, позволяющие совместить преимущества государственного планирования и частной заинтересованности в выполнении национальных проектов в области космической разведки. К примеру, Национальное агентство геопространственной разведки США (NGA) заключило два контракта NextView с компаниями DigitalGlobe (дата заключения - сентябрь 2003 г.) и GeoEye (дата заключения - сентябрь 2004 г.) соответственно на 530 и 500 млн. долларов США для
повышения качества разрешения поступающих из космоса снимков. В соответствии с контрактами эти компании разработали и в 2006-2007 гг. запустили спутники двойного назначения WorldView и OrbView-5 с аппаратурой для съемки Земли с пространственным разрешением 0,45 м.
ЫОА на равных участвовало в долевом финансировании проекта в счет будущего получения данных по твердым ценам ниже рыночных и гарантировало «приобретение космической информации в течение срока эксплуатации спутников»1. Добавим, что на момент заключения контрактов конкуренцию в сфере геопро-странственных продуктов сверхвысокого разрешения американским разработкам уже составляли спутники с худшими характеристиками: БРОБ-А (Израиль, разрешение до 1,8 м), БРОТ-5 (Франция, разрешение до 2,5 м) и Богтоэа^ (Тайвань, разрешение до 2 м). Тем не менее, американское правительство посчитало необходимым одобрить и реализовать данный проект.
Особенности реализации ГЧП в развитых странах
США. История ГЧП в США, также как во многих других развитых странах, насчитывает несколько столетий, и начинается с ГЧП в сфере дорожного строительства. После того, как в 1785 г. специальным Актом было утверждено, что дороги являются государственной собственностью, началось привлечение частного капитала для строительства новых и эксплуатации существовавших дорог. Уже к 1840 г. в США функционировало порядка 1 600 ГЧП в сфере дорожного строительства, а проезд по подавляющему числу дорог был платным2. Однако низкая покупательная способность американцев не позволила в то время окупить ни один проект в сфере дорожного строительства. В результате к 1890 г. все дорожные ГЧП прекратили свое существование, а дороги перешли в государственную собственность.
В современных условиях американские проекты ГЧП в основном распространены на муниципальном уровне (тем не менее, как было показано выше, возникают и реализуются партнерства на уровне государства). Институциональной основой ГЧП в США является Национальный совет по государственно-частному партнерству (ЫОРРР). Согласно статистике ЫОРРР за 2007 г., из 65 базовых видов деятельности муниципалитетов (содержание и обслуживание водопровода, канализации, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 233[3]. Экономия средств местных бюджетов при использовании услуг ГЧП значительна. Например, передача половины контрактов на вывоз мусора в городе Финикс (Аризона) частным компаниям в 80-х гг. прошлого века экономила городскому бюджету около 1,5 млн. долларов США ежегодно, а средняя экономия на эксплуатации систем канализации составляла в 90-е гг. от 10 до 40% при одновременном приближении качества услуг к экологическим стандартам4.
1 Бондаренко Е.Ю. Мировой опыт применения региональных стратегий частно-государственного партнерства и российские перспективы/Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2008. С.18.
2 FitzGerald, P. Review of partnerships: Victoria provided infrastructure. Melbourne, 2004.
3 Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных
партнерств: тенденции и зарубежный опыт.
www.eatc.ru/rus/doc.id 71.book l.php (посещен 24 июля 2009 г.).
4 Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных
Бизнес в законе
5,2009
Великобритания. В Великобритании зафиксирован первый современный опыт партнерства: в 1981 г. государство и частный бизнес объединились для перестройки лондонских доков. В 1992 г. в целях институционализации нового типа отношений государства и бизнеса была основана «Частная финансовая инициатива» (PFI). Параметры и процедуры PFI постоянно совершенствовались, причем, британское правительство принимало в этом процессе самое непосредственное участие (к примеру, в 1997 г. были систематизированы критерии правительственной поддержки проектов ГЧП). Столь тесное взаимодействие привело к появлению, реализации и успешному функционированию многих ставших эталонным проектов партнерств: строительству северного транспортного кольца в Бирмингеме, железнодорожной сети в Кройдоне, школ в Бриджпорте и Дорсете, домов престарелых в Суррее и других проектов. В настоящее время в Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашений о партнерстве, по данным британского правительства, проекты ГЧП обеспечивают 17% экономии бюджета страны5.
Вместе с тем, утверждать, что все британские проекты ГЧП были успешными, было бы не совсем корректно. В качестве неудачного примера можно привести проект реконструкции лондонского метро, «когда
«Метронет», одна из частных компаний, принимавших участие в проекте, обанкротилась менее, чем через пять лет после подписания контракта. Только на подготовку контракта было потрачено 500 миллионов фунтов стерлингов, а ежегодные субсидии, которые изначально не планировались, достигли суммы в размере 1,1 миллиард фунтов стерлингов»6. Похожим неудачным примером является банкротство ГЧП по строительству и эксплуатации Евротоннеля под Ла-Маншем.
Франция. Во второй половине XIX в. Франция активно использовала формат ГЧП для развития не только транспортной, но и коммунальной инфраструктуры. Подавляющее большинство железных дорог, трамвайных сетей, водопроводов, объектов электрификации было построено с привлечением частного капитала на условиях долгосрочных концессионных соглашений, по окончанию срока действия которых объекты ГЧП переходили в собственность государства. Концессии до сих пор являются одной из базовых форм ГЧП во Франции, достаточно сказать, что в 1995 г. два основных оператора ГЧП - Лайонез дез О (Lyonnaise des Eaux) и Веолиа Энвиронман (Veolia Environment) - контролировали 62% водоснабжения, 36% канализационной системы, 75 % городского центрального отопления, 60% переработки отходов, 55% кабельной системы, 36% сбора отходов7.
В современной Франции ГЧП существуют в форме концессионных «Сообществ смешанной экономики» (Societe d'Economie Mixtes, SEM), чей статус был законодательно утвержден сначала в 1966 г., а затем в 1983 г. SEM функционируют в трех сферах - SEM раз-
странах, или как реализовать ГЧП в России // Финансы, экономика, безопасность. - 2005. -№1(6).-С. 2-10.
5 Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политикоправовой аспект. www.rusland.ru/vlast/publikac/partn (посещен 3 августа 2009 г.).
6 Сайт российского отделения сети CEE Bankwatch Network: http://russian.bankwatch.org/newsroom/releases.shtml?x=2197188 (посещен 10 сентября 2009 г.).
7 Daniels, R. J., Triebcock, J. Private Provision of Public infrastructure: an organizational analysis of the next privatization fron-tier//University of Toronto Law Journal, 1996. P. 375.
вития земель, БЕМ расселения и БЕМ услуг. В настоящее время БЕМ осуществляют более 40 видов работ и услуг, в том числе развитие земельных участков, строительство, создание и поддержание объектов коммунальной инфраструктуры, функционирование автостоянок, сбор и переработка мусора. Заметим, что БЕМ заключают партнерские договора с государством в условиях жесткой конкуренции с частными подрядчиками.
Развитие ГЧП в странах Центральной и Восточной Европы
В странах Центральной и Восточной Европы практика ГЧП не столь велика как в Западной Европе и не столько потому, что накоплен меньший опыт, сколько по причине ограниченности рынков капитала, незначительного интереса со стороны иностранных инвесторов, низкой покупательной способности потенциальных потребителей услуг инфраструктуры, а также недостаточной проработанности методологической и нормативной базы. В полной мере неудачи ГЧП проявились при попытках реализовать проекты ГЧП в сфере дорожного строительства в Венгрии и Польше.
Венгрия. В конце 90-х гг. правительство Венгрии, поставившее цель создать современную сеть автострад, столкнулось с острой нехваткой финансовых ресурсов, поэтому строительство автомагистралей на концессионных условиях было решено уступить частным компаниям. Новые скоростные дороги были построены, но власти быстро увидели, что стоимость этих проектов оказалась завышенной, зато компании, участвовавшие в строительстве, получили гарантированную прибыль. Дальнейшая эксплуатация построенных автострад, прежде всего, М1/М15 (связавшую три столицы - Вену, Будапешт и Братиславу) и М5 (от Будапешта до границы с Югославией) перестала отвечать условиям концессионных соглашений, и главной причиной стала утрата концессионерами коммерческого интереса к проекту. В итоге эти автострады были ренационализи-рованы.
Польша. Схожий результат ожидал проекты ГЧП по строительству автострад в Польше, где в формате концессионного партнерства было построено более 2300 км автомагистралей (А1 «Гданьск-Торунь», А2 «Ойевешко-Познань-Конин-Штруков» и первое польское скоростное шоссе А4 «Катовице-Краков»). Однако еще на стадии договоров частные партнеры добивались от правительства Польши разделения ответственности за часть рисков на время стартового периода после открытия автострад, когда объем движения только формировался. Правительство Польши согласилось на разделение ответственности, и в результате в связи с неожиданно низким транспортным потоком (в первую очередь, на автостраде А2) условия контракта пришлось пересматривать в сторону больших преференций частной стороне партнерства (главной уступкой стало отнесение на более поздний срок платежей частных компаний).
В то же время, нужно привести и положительные примеры ГЧП в инфраструктурных проектах стран Центральной и Восточной Европы. Это строительство нового терминала аэропорта в Варшаве, модернизация муниципальных сетей водоснабжения в Болгарии, Венгрии, Польше, Румынии и Чехии, возведение заводов по переработке твердых бытовых отходов в Болгарии и Эстонии, проект в области электроэнергетики «1_и1^о Бида^е» в Хорватии. Отметим, что эти проекты вряд ли состоялись бы без активной поддержки со стороны Всемирного банка, Европейского банка ре-
конструкции и развития и Европейского инвестиционного банка.
Подводя итоги исследованию зарубежного опыта формирования и развития ГЧП, необходимо отметить следующее:
1. Основной формой ГЧП и в развитых, и в развивающихся странах являются концессии, а основной сферой применения - транспортная и коммунальная инфраструктура. Вместе с тем, в последнее время все большее развитие приобретают ГЧП в социальной сфере, прежде всего, в образовании и здравоохранении.
2. ГЧП функционируют как на государственном уровне, так и на уровне территорий. Если это объекты транспортной инфраструктуры, энергетики или ВПК -первенство принадлежит проектам государственного масштаба. При рассмотрении ГЧП в сфере коммунальной инфраструктуры, также в социальной сфере - социальная и экономическая эффективность территориальных ГЧП неоспорима.
3. Основными причинами неудач партнерств в развивающихся странах Европы стали низкая покупательная способность потенциальных потребителей продукции ГЧП, недостаточное финансирование проектов, неудовлетворительный контроль и непродуманное разделение рисков, завышение стоимости проектов и коррупция.
4. Одной из важнейших предпосылок результативности ГЧП является проработанная нормативная база, причем, законодательство может быть как рамочным, так и отраслевым. В то же время отдельные законы для конкретных проектов непродуктивны.
5. При разработке проектов ГЧП, реализуемых на уровне государства, крайне важно предусмотреть как институциональную основу нового формата отношений государства и бизнеса, так и рамочные, а также точечные административные и налоговые преференции, внедряемые в целях повышения эффективности государственного управления. Кроме того, формат ГЧП требует принципиально нового подхода к системе управления рисками.
Все указанные аспекты чрезвычайно важны для России, где концепция ГЧП как перспективный социальноэкономический институт получила поддержку на самом высоком государственном уровне.
Список литературы:
1. Бондаренко Е.Ю. Мировой опыт применения региональных стратегий частно-государственного партнерства и российские перспективы/Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2008. С.18.
2. FitzGerald, P. Review of partnerships: Victoria provided infrastructure. Melbourne, 2004.
3. Ефимова Л.И. Некоторые модели государстве нно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт. www.eatc.ru/rus/doc.id_71.book_1.php (посещен 24 июля 2009 г.).
4. Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного
партнерства в зарубежных странах, или как реализовать ГЧП в России // Финансы, экономика, безопасность. - 2005. -№1(6).-С. 2-10.
5. Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект.
www.rusland.ru/vlast/publikac/partn (посещен 3 августа 2009 г.).
6. Сайт российского отделения сети CEE Bankwatch Network:
http://russian.bankwatch.org/newsroom/releases.shtml?x= 2197188 (посещен 10 сентября 2009 г.).
7. Daniels, R. J., Triebcock, J. Private Provision of Public infrastructure: an organizational analysis of the next privatization frontier//University of Toronto Law Journal,
1996. P. 375.
РЕЦЕНЗИЯ
Рецензия
на статью Селезнёва Павла Леонидовича «Международный опыт и перспективы реализации государственночастных партнерств в России»
Данная научная статья написана на весьма актуальную тему. В современных условиях мирового экономического кризиса, роль государства в экономике во всем мире существенно возрастает. Россия так же не является исключением в этом смысле. В настоящий момент, весьма перспективным видится разработка нового формата посткризисных принципов модели смешанной экономики. Процесс перехода к такому новому формату заключается в проведении достаточно кардинальных изменений сущностною содержания социально-экономических укладов, на основе более тесной интеграции общественных и частных интересов. Все это прекрасно осознает и автор статьи и для минимизации количества ошибок по ходу такого процесса предлагает обратиться к зарубежному опыту реализации государственно-частных партнерств (ГЧП). В статье, на хорошем уровне, проведен краткий и рациональный анализ общих направлений внедрения и развития ГЧП на примере США, Великобритании, Франции, а так же Венгрии и Польши. На основе этого анализа сделаны четкие и обоснованные выводы относительно процесса развития ГЧП в мире и отмечена важность изначального правильного построения концепции ГЧП в России, как одного из самых перспективных социально-экономических институтов.
Нельзя не отметить умение автора работать со статистическими данными на хорошем исследовательском уровне. Так же, положительным моментом можно выделить количество и качество использованной современной литературы.
В целом, научная статья написана достаточно профессионально, отвечает требованиям, предъявляемым к такого рода работам и в силу этого рекомендована к публикации в открытой печати.
> I * Н.И. Брагин
