CC BY
440
10
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 338.4:35 (045) Е.В. Борнякова
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОМОЩИ СЕЛЬСКОМУ ХОЗЯЙСТВУ
Представлен обзор международного опыта государственной помощи сельскому хозяйству.
Ключевые слова: государственная помощь, ценовая политика, субсидирование, государственные программы.
Сохранение и устойчивое развитие аграрного сектора невозможно без государственной поддержки. Государственное регулирование сельского хозяйства за рубежом — это достаточно сложный механизм, включающий совокупность инструментов воздействия на доходы фермеров, структуру сельскохозяйственного производства, аграрный рынок, социальную структуру села, межотраслевые и межхозяйственные отношения.
Цель государственного регулирования — создание стабильных экономических, социальных и правовых условий для развития сельского хозяйства, удовлетворение потребностей населения в качественных продуктах питания по социально приемлемым ценам, охрана окружающей среды.
В развитых странах мира аграрной сфере уделяется особое внимание, существуют различные меры и формы государственной поддержки, а существенная доля дохода сельхозпроизводителя формируется за счет государственных источников.
Основные меры и формы государственной помощи зарубежных стран представлены на рисунке. Среди рассмотренных мер преобладают меры косвенного государственного регулирования, хотя к прямым относятся такие важные меры, как поддержка доходов производителей и компенсационные выплаты.
Интересным представляется опыт зарубежных стран, в которых сельское хозяйство отнесено к стратегическим приоритетным отраслям экономики, и поэтому государство в том или ином виде субсидирует сельскохозяйственное производство. Для экономически развитых стран существует стандарт - величина субсидий определяется климатическими условиями, при этом южные страны субсидируют 10-100 долл./га и менее, в то время как северные страны: Швеция - 800 долл./га; Финляндия -1600 долл./га; Норвегия - 3500 долл./га.
В Китае в 2008 г. из государственного бюджета на нужды сельского хозяйства было выделено около 85 млрд. долл. (596 млрд. юаней), что на 27,5 % больше, чем в 2007 г. Инструменты прямой государственной поддержки в виде субсидий в основном направлялись на поддержание приоритетной зерновой отрасли, развитие производственной инфраструктуры, социальной сферы села, осуществление экологических программ и борьбу со стихийными бедствиями. Особой государственной поддержкой пользуются производители зерна, так как это направление в Китае традиционно считают приоритетным в обеспечении продовольственной безопасности страны.
До 2004 г. правительство Китая направляло зерновые субсидии государственным зерноторго-вым организациям для закупки зерна у крестьян по фиксированным ценам. Однако зерноторговые компании часто задерживали расчеты с поставщиками, хранили зерно в некачественно оборудованных складских помещениях, вследствие чего производство сокращалось, а крестьянские доходы снижались. Объявив эту меру неэффективной, с 2004 г. правительство приняло решение о прямом субсидировании производителей зерна. Целевые субсидии, взятые из государственного зернового рискового фонда, охватили 600 млн. крестьян в 13 зернопроизводящих районах страны.
Ставка субсидирования составила около 18 долл. на гектар пашни. Несмотря на то что в пересчете на семейное хозяйство субсидия составила всего 9 долл., это позволило приостановить снижение валовых сборов зерна и повысить доходы крестьян.
В 2006-2007 гг. совокупная бюджетная поддержка сельхозтоваропроизводителей от стоимости валовой сельскохозяйственной продукции в экономически развитых странах и государствах ЕС составляла 32-35 %, в то время как в России не более 7 % (табл.).
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕТОДЫ
ОСНОВНЫЕ СОСТАВЛЯЮЩИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АПК зарубежных стран
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ
ДИРЕКТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
Пятилетние планы
Ежегодные планы социально-экономического развития
ИНСТРУМЕНТЫ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ПОЛИТИКИ
С ертификация импорта
Квотирование и лицензирование
ИНСТРУМЕНТЫ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
Прямые субсидии на приобретение элитных сортов и семян
ПРЯМЫЕ
ИНСТРУМЕНТЫ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ
КОСВЕННЫЕ МЕТОДЫ
Субсидии при ущербе от стихийных бедствий
Льготный режим налогообложения
Субсидии на развитие производственной инфраструктуры
Финансирование НИОКР, образования и повышения квалификации в с/х
Субсидии на развитие социальной сферы села
ИНСТРУМЕНТЫ ЦЕНОВОЙ ПОЛИТИКИ
Госзакупки
Мониторинг цен на средства производства
ИНСТРУМЕНТЫ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Развитие СКК и сельских финансовых учреждений нового типа
ИНСТРУМЕНТЫ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ПОЛИТИКИ
Импортные тарифы
Льготное кредитование и развитие СК
Прочие виды субсидий в АПК
Гарантированные закупочные цены на основные виды с.-х. продукции
Компенсация издержек производителям удобрений и средств защиты растений
Рис. Современная система государственного регулирования АПК зарубежных стран
Бюджетная поддержка производителей сельскохозяйственной продукции (в % от стоимости продукции)
Произв одители 2006 г. 2007 г.
Экономически развитые страны 32,0 32,0
Государства ЕС 34,0 35,0
Развивающиеся страны 5,0 5,0
Российская Федерация 5,2 6,9
Главное место в поддержке сельского хозяйства развитых стран мира традиционно занимают различные механизмы регулирования цен на сельскохозяйственную продукцию. Особо следует выделить Японию, где государство регулирует около 20 % потребительских цен на рис, пшеницу, мясо и молочные продукты.
Механизм государственного регулирования цен посредством бюджета в большинстве стран примерно одинаковый. Он заключается в установлении верхних и нижних пределов колебания цены и условной цены, которую старается поддерживать государство. В дальнейшем происходит скупка или продажа продукции в целях товарной интервенции и поддержания желаемого уровня цен. Важно заметить, такой механизм действует не для скоропортящейся продукции. Поддержание государством высоких цен на сельскохозяйственную продукцию способствует стабилизации рынков, регулированию объемов и структуры производства. Политика поддержания цен является одним из каналов социальной помощи селу. Зарубежный опыт показывает, что в цену, поддерживаемую государством, закладывается определенный уровень личного потребления фермера и его семьи, который должен быть не ниже потребления в других отраслях экономики. Ценовое государственное регулирование не ориентировано лишь на внутренние цели. Его механизм активно задействован и во внешнеторговой сфере, и касается он, прежде всего, защиты отечественных рынков производства.
В США господдержка сельского хозяйства осуществляется следующим образом. Определяется отрасль, которая в первую очередь нуждается в поддержке государства, а также объем необходимой помощи. Произведенная продукция закупается по довольно высоким ценам для того, чтобы у ее производителей был стимул работать с наименьшим числом людей и с наименьшими затратами. Далее определяются малообеспеченные группы населения, которым выдаются талоны на приобретение определенных видов продукции в специальных магазинах. Таким образом, в США решаются сразу две задачи: поддерживается сельское хозяйство и малообеспеченные слои населения.
Тем не менее, США, наряду с Россией, остаются страной с резервом сельскохозяйственного потенциала. В США сегодня превалируют крупные фермерские хозяйства, холдинги, производящие 90% всей товарной продукции.
Также ценовое регулирование играет немаловажную роль в развитии сельского хозяйства в Китае. На рынке сельскохозяйственной продукции начальный этап экономических преобразований был направлен на создание благоприятных условий для введения семейного подряда, сокращение ценового диспаритета, рост сельскохозяйственного производства и стимулирование процесса перехода к рынку путем введения обязательных государственных поставок и дополнительных государственных закупок, повышения закупочных цен на зерно и другую продукцию. В дальнейшем ценовое регулирование выступало в форме введения гарантированных цен, углубления реформы системы госзаказов по договорным ценам, способствовало поддержанию соответствия индексов закупочных цен на продукцию и средства производства, в связи с чем в Китае диспаритет цен между сельскохозяйственной и промышленной продукцией не получил широкого распространения.
Государственное регулирование цен на аграрную продукцию на сравнительно высоком уровне как в США, так и в ЕЭС в течение длительного времени способствует ускоренному росту производства. Однако не все задачи государственного регулирования удается решить с помощью цен. Цены обеспечивают удовлетворительный доход лишь при средних и благоприятных условиях производства. Поэтому, помимо цен, в западных странах все более широко используют механизм прямых платежей, надбавок, не связанных с ценой или количеством продукции. Они выплачиваются на члена семьи, на гектар посева, на голову скота и в целом на хозяйство. Их доля в среднем по странам ОЭСР в 2005-2007 гг. составила 34,6 %. В Китае прямые бюджетные выплаты производителям занимают значительную часть в структуре общей поддержки сельского хозяйства - до 50 % от общей поддержки
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2011. Вып. 2
сельского хозяйства. Прямые выплаты китайским производителям в основном направляются на поддержание фермерских доходов, ограничение производства, компенсацию издержек.
Во всем мире процессы государственной поддержки и финансирования сельхозпроизводства регулируются законодательно. Например, закон о сельском хозяйстве США состоит из нескольких томов и содержит конкретные цифры по производству всех видов питания, по объему выделения государственных средств на поддержку сельхозпроизводителя. Особенность закона заключается в том, что он определяет не только отношения между государством и сельхозпроизводителем. В нем четко прописываются определения и признаки всех участников процесса. Независимо от форм собственности сельхозпроизводителями являются как крупные предприятия: холдинги, фермерские хозяйства, производственные кооперативы, так и граждане, занятые в подсобных хозяйствах. Для каждого предусмотрены свои формы государственной поддержки. Правда, чтобы предприниматель считался сельхозпроизводителем, имел право на государственную поддержку, не менее 70% продукции, реализованной им в течение календарного года, должно относиться к продуктам сельского хозяйства, промышленного рыбоводства и первичной переработки. Лишь тогда он может рассчитывать на получение кредитов, субсидий по процентным ставкам, приобретение техники по лизингу, страхование урожая до 50% и т. д.
В дополнение к этому закону действует государственная инвестиционная программа развития сельского хозяйства и регулирования агропродовольственных рынков, принятая на несколько лет. Результаты, демонстрирующие действенность данной инвестиционной программы США, весьма ощутимы, в особенности по мясу птицы.
В США так же реализуются 16 государственных программ продовольственной помощи малоимущему населению: программа поощрения продуктов питания на фермерском рынке, программа продовольственных купонов, специальная молочная программа, программа питания для лиц пожилого возраста и другие программы продовольственной помощи населению. Кроме того, действуют государственные программы по охране природных ресурсов сельскохозяйственного производства: пахотных земель, пастбищ, водных ресурсов, лесов. Законом о консервации почв предусматривается классификация всех сельскохозяйственных культур по характеру воздействия на почву - истощающие (хлопок, зерновые культуры и пр.) и консервирующие (пастбищные травы). Фермерам, согласившимся перевести часть своих посевных площадей из-под культур первого типа под культуры второго, предлагались определенные субсидии. Фермерам, внедряющим на своих землях различные сберегающие или консервирующие технологии, компенсируется до 50% издержек, связанных с залуже-нием и лесопосадками на данных площадях. Программа сохранения сельскохозяйственных природных ресурсов предусматривает финансирование мероприятий по повышению плодородности почвы и повышению эффективности использования водных ресурсов.
При всем многообразии бюджетной поддержки сельского хозяйства за рубежом широко развита и система сельскохозяйственного кредита. В Германии существует система помощи начинающим фермерам, которая включает, помимо безвозмездных пособий, заем до 200 тыс.евро (под 5% годовых) или общественный заем до 120 тыс.евро для целей строительства (под 1,5% годовых).Также предусмотрен договор страхования коммерческого кредита, предоставляемого для приобретения средств производства (страховой тариф составляет около 0,4 %).
В Великобритании с системой фермерского кредита тесно связаны ипотечные кредиты под залог земли: с 1928 г. создана и действует Сельскохозяйственная ипотечная корпорация, которая получает государственные дотации в виде сокращенного процента. Кредитование осуществляется на срок от 5 до 40 лет, а максимально возможный размер закладной составляет треть стоимости имущества. Говоря о краткосрочном кредитовании, можно отметить, что фермеры чаще используют не традиционные банковские ссуды, а овердрафты.
В США функционирует (с 1987 г.) Сельскохозяйственный кредитный банк, который выдает ссуды ассоциациям, занимающимся непосредственно долгосрочным и краткосрочным кредитованием фермеров. Широко используется краткосрочное кредитование фермеров под залог будущего урожая.
Во Франции специализированный банк «Credit agricoi» предоставляет бонифицированные (с государственными субсидиями на выплату процентов) ссуды для приобретения сельскохозяйственных предприятий, оборудования и скота. В условиях мирового экономического кризиса Президентом Франции Н. Саркози было принято решение о предоставлении беспрецедентной помощи сельскому хозяйству в 2010 г. в 1,65 млрд. евро, из этой суммы 1 млрд. евро выделен на предоставление банков-
ских кредитов, 650 млн. евро - на государственную помощь. Кредитная ставка при этом составляет 1,5% годовых, а для молодых фермеров - 1% годовых.
В Канаде предоставляются беспроцентные авансовые кредиты для проведения весенне-полевых работ и осенние беспроцентные кредиты, позволяющие фермерам отсрочить сбыт сезонной продукции.
В Китае финансово-кредитное регулирование сельского хозяйства осуществляют Сельскохозяйственный Банк, Банк сельскохозяйственного развития и Государственный банк развития. Эти банки выделяют кредиты на закупку основных видов сельскохозяйственной продукции, ее хранение, переработку, оказание помощи бедным сельским районам, освоение ресурсов. Вторым по значимости каналом кредитования сельского хозяйства в Китае стали сельские кредитные кооперативы, превратившиеся в начале 2000-х гг. в коммерческие банки в целях лучшего удовлетворения потребностей крестьян. В 2005 г. была создана первая сельская страховая компания, деятельность которой заключается в страховании урожаев от ущерба в случае неблагоприятных погодных условий. При этом 65 % страховых взносов оплачивает крестьянин, остальные 35 % - государство и сельская администрация. С 2006 г. в стране стимулируется развитие сельского финансового рынка, в результате чего в 2007 г. начали открываться сельские финансовые учреждения нового типа (деревенско-поселковые банки, кредитные компании, сельские кооперативы взаимной денежной помощи), выдающие крестьянам небольшие ссуды на нужды производства. В условиях финансово-экономического кризиса задачей финансово-кредитного регулирования стало упрощение выдачи кредитов крестьянам и оказание безвозмездной помощи.
В Финляндии часть государственной поддержки осуществляется через Фонд сельского хозяйства, формируемый за счет государственных перечислений, процентов по ссудам и налогов на земельные угодья. Фонд предоставляет фермерам кредиты на строительство зданий и коммуникаций, покупку сельскохозяйственного оборудования, рекультивацию земель, формирование продуктивного стада под 4-7% годовых в зависимости от региона.
В рамках концепции «Устойчивое развитие сельской местности» во многих странах Западной Европы были осуществлены проекты комплексного развития сельской местности, финансируемые Европейским союзом, Всемирным банком, региональными банками развития.
Одним из факторов, позволяющих успешно функционировать сельскому хозяйству за рубежом, является «щадящий» налоговый режим, хотя в развитых странах мира сельское хозяйство подлежит налогообложению наряду с другими секторами экономики. В то же время традиционно аграрному сектору предоставляются определенные налоговые льготы, а также особый режим налогообложения, связанный со специфическими особенностями производства: сезонностью, зависимостью от погодного фактора, преобладанием мелких семейных производителей.
На протяжении проведения экономических реформ особенностью налоговой политики в сельском хозяйстве Китая стало постепенное снижение налогового бремени. Крестьянство было освобождено от сельскохозяйственного налога, налога на забой скота и налога на особые виды сельскохозяйственной продукции. Кроме того, были отменены все виды сельских отчислений: в фонд накопления, социальный фонд и фонд административного управления на уровне деревни, а также взимаемые дополнительные сборы на просвещение, плановое деторождение, строительство дорог, которые стал покрывать государственный бюджет Китая.
Фермеры в сельском хозяйстве США не имеют льготной ставки подоходного налога, они уплачивают аналогичную с другими налогоплательщиками ставку. Льготный характер налогообложения состоит в том, что основная часть фермеров имеет низкий доход по сравнению с доходами в несельскохозяйственных отраслях, а следовательно, уплачивает подоходный налог по минимальной ставке, принятой для всех налогоплательщиков.
Однако фермеры имеют ряд других льгот по уплате налога, которые состоят в том, что им разрешается уменьшать налогооблагаемую базу, или из базы вычитается необлагаемый налогом минимум или выплаты в социальные фонды, или, например, они имеют возможность платить налог со среднего за три года дохода.
В Германии фермеры не платят промысловый налог, но платят его предприятия, обслуживающие сельское хозяйство.
Во Франции при расчете подоходного налога из доходов вычитают пенсионные взносы, взносы страхования, проценты по займам на строительство жилья и др. В результате облагаемый уровень доходов для фермеров Франции составляет 34% от фактического.
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2011. Вып. 2
Основная цель налогообложения земельной собственности во всех странах состоит в пополнении местных бюджетов, поэтому земельный налог является местным налогом. Ставка налога на землю сельскохозяйственного назначения намного ниже ставки налога на землю несельскохозяйственного назначения. Этот подход к налогообложению земли в аграрном секторе представляет собой основной принцип льготного налогообложения сельского хозяйства. Доход от налога на землю (включая строения на ней) составляет основную часть поступлений от налогов в местные бюджеты. Например, в США он составляет 95%, в Канаде - 81%, в Германии, Франции - около 75%.
Опыт США и Европы показывает, что в целях предотвращения нецелевого использования бюджетных средств федеральные и региональные инвестиционные программы целесообразно принимать в виде законов, содержащих в самих себе индикативные планы, механизмы исполнения и контроля исполнения. Индикаторами служат плановые показатели, которые должны быть достигнуты в течение определенных отрезков времени. Уточнение целевых функций действующих государственных целевых программ и открытие целевых программ по наращиванию основных видов сельскохозяйственной продукции — необходимая, но не достаточная мера. Необходима система обратной связи, отслеживающая действенность программ «в низах», а также система, закрепляющая трудовые ресурсы в сельской местности, способствующая сближению городского и сельского уровней жизни.
В заключение отметим, что сегодня в мире складывается ситуация, характеризующаяся возрастающей ролью государственной поддержки сельского хозяйства как главного двигателя экономического роста. Необходимо сконцентрировать внимание российских законодателей на поиске новых форм и методов оказания помощи сельскому хозяйству, а также обращать более пристальное внимание на то, как эта помощь используется на местах. При этом важно, доходят ли субсидии до сельскохозяйственных товаропроизводителей и как они распределяются между различными категориями и группами хозяйств.
И сегодня сельское хозяйство должно оставаться фундаментальной, базовой отраслью экономики, ее первоосновой. Особенно это становится очевидным в условиях мирового экономического и продовольственного кризиса. Но для того чтобы раскрыть свой потенциал, оно должно стать высокоразвитым. И нет сомнения, что подход к государственному влиянию на развитие сельскохозяйственного сектора должен быть решительно пересмотрен, и не без учета показательного зарубежного опыта. В этом залог общего прогресса российской экономики.
Поступила в редакцию 10.11.10
E. V. Bornyakova
The international experience of the state support of agriculture
The article presents the international experience of the state support of agriculture. Keywords: state support, price policy, subsidizing, state programs.
Борнякова Елена Васильевна, старший преподаватель Институт экономики и управления ГОУВПО «УдГУ» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) E-mail: [email protected]
Bornyakova E.V., senior lecturer
Institute of Economics and Management, Udmurt State University 462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya str., 1 /4 E-mail: [email protected]
