CC BY
268
2572, № 27 (ч. 2). Ст. 2711, 2716; 2004. № 24. Ст. 2335, № 33. Ст. 3368, № 35. Ст. 3607.
22 Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14.06.1995 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343; 2002. № 12. Ст. 1093; 2004. № 35. Ст. 3607.
23 Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23.06.1999 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2.
24 Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 05.03.1999 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1163; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2, № 50. Ст. 4923; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 25. Ст. 2426; 2006. № 1. Ст. 5.
25 Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2; 2004. № 35. Ст. 3607, № 45. Ст. 4377, № 52 (ч. 1). Ст. 5275.
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СФЕРЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ НЕЗАКОННОЙ
МИГРАЦИИ
С.В. Иванцов,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры криминологии Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.08 - уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право E-mail: isv1970@mail.ru
Аннотация. Рассматривается современная криминогенная ситуация в сфере миграции, опыт зарубежных государств и вопросы международного сотрудничества в сфере предупреждения незаконной миграции.
Ключевые слова: концепция миграционной политики, незаконная миграция, преступность мигрантов, международное сотрудничество.
INTERNATIONAL COOPERATION IN THE FIELD OF PREVENTION ILLEGAL MIGRATION
S.V Ivantsov,
the doctor of jurisprudence, the professor, the professor of chair криминологии the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article discusses the current crime situation in the sphere of migration, the experience of foreign States and international cooperation in the sphere of prevention of illegal migration.
Keywords: migration policy concept, illegal migration, crime migrants, international cooperation.
Мировая глобализация предопределила миграционную политику многих государств (США, России, Евросоюза и др.), которая привела к расширению как легальной, так и нелегальной миграции. В настоящее время миграция набирает обороты вопреки всем попыткам ее ограничить. Зачастую желание улучшить свою жизнь оказывается сильнее любви к родине и мигрант сегодня - типичный продукт именно глобализационных процессов, свобода перемещения и защита которого гарантируется «Всеобщей декларацией прав человека». Миграция (преимущественно трудовая) в индустриально раз-
витые страны приобрела огромные масштабы. Катастрофическая ситуация с миграцией сложилась и между странами СНГ. Главный и неразрешенный вопрос - как обеспечить действенный контроль над притоком мигрантов.
По данным ООН за 2013 г. Россия после США (45,8 миллионов) является самой привлекательной страной для мигрантов и занимает второе место в мире по их числу. В целом же специалисты Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам отмечают беспрецедентный уровень миграции: сегодня за пределами родины проживает
232 млн человек, а это 3,2% населения Земли. По данным ФМС России, в 2012 г. в страну въехали 15,9 млн иностранцев, из них на миграционный учет встали 6,48 млн человек; за девять месяцев 2013 г. - 14,63 млн иностранцев, на учет встали 5,5 млн, из них незаконных мигрантов - 3,6 млн человек. В то же время, по экспертным оценкам, на территории РФ находится 15-20 млн. лиц без определенного правового статуса, покинувших государства своей национальной принадлежности. Из них не менее половины занимаются незаконной трудовой деятельностью. Треть мигрантского потока концентрируется в Москве и области; Санкт-Петербург - второй по популярности пункт назначения. В основном нелегальные мигранты заняты в строительстве, торговле и сфере услуг. По данным социологических исследований ВНИИ внешнеэкономических связей Министерства экономического развития и торговли РФ, 90% нелегальных мигрантов являются выходцами из стран СНГ, среди которых больше всего граждан Узбекистана (19%), Киргизии (16%) и Таджикистана (15%). С 2008 г. число мигрантов в России увеличилось почти на 40%, при этом разница между цифрами, названными ФМС и реальным количеством въезжающих в РФ измеряется миллионами. Такая противоречивая статистика не вносит ясности в истинное положение дел и лишь доказывает неконтролируемость ситуации в сфере незаконной миграции и подчеркивает наличие проблемы государственного масштаба.
Криминальная ситуация также общеизвестна, мигранты вносят немалый вклад в статистику насильственных преступлений, т.е. убийств, грабежей и изнасилований. По данным СК РФ за 2013 г. зафиксирован более чем на 36% рост числа преступлений, совершенных иностранными гражданами, которые прибыли для обучения или трудовой деятельности (прежде всего из стран СНГ). В Москве каждое второе изнасилование и каждый третий разбой и грабеж совершают иностранные мигранты. Кроме того, приезжие виновны в каждом пятом убийстве (более двух третей заказных убийств), произошедшем в Москве. Именно противозаконные действия мигрантов привели к росту московской преступности в 2012-2013 гг. Например, краж стало больше на 7%, число особо тяжких преступлений увеличилось на 12%, тяжких преступлений - на 6%. Число преступлений, совершённых участниками этнических организованных группировок выросло на 38%.
В свою очередь, миграция породила еще одну проблему - резкий рост этнической преступности (например, в Москве), к которому имеют отношение иностранцы. В последнее время набирает обороты нехорошая тенденция - это должно было случиться
рано или поздно - мигранты стали организовываться на нашей территории. В том числе - и в весьма серьёзные преступные группировки. Ситуация становится неуправляемой. Случись завтра какой-нибудь громкий конфликт, десятки тысяч мигрантов могут за пару часов собраться и во что это выльется - неизвестно. И это, как метко отметил в одном из своих интервью А.И. Гуров, «...только вершина пирамиды - страшно представить, что творится в самой мигрантской среде. Мигранты могут месяцами жить в России на вполне законных основаниях. Они знают нашу систему, знают, что паспорт при себе носить не надо, чтобы не отняли. Знают и то, что полиция заберёт, и быстро отпустит, потому что спецприёмников для мигрантов очень мало. А на депортацию надо тратить большие деньги - таких денег у государства нет». При этом многие национальные культурные центры, существующие для адаптации мигрантов, нередко являются прикрытием для этнических преступных группировок. И это относится не только к выходцам из стран СНГ, но и к китайцам, афганцам, вьетнамцам и др.
По оценкам МВД в России не менее 150 постоянно действующих этнических преступных группировок, что позволяет говорить об активности транснациональных криминальных структур как в осуществлении преступной деятельности так и в использовании незаконных мигрантов в совершении преступлений1. До 80% профессиональных (не по случаю) преступников - это представители так называемых нацменьшинств. Значительная часть организованных преступных групп создается по принципу землячества. Именно этот принцип создания делает их более устойчивыми, связанными круговой порукой, и бороться с такой преступностью крайне сложно. Начинают они, как правило, с «крышевания» своих соотечественников, потом крепнут и выходят за рамки диаспор, постоянно осваивая новые виды преступлений. Так, в начале 2000-х таджикские ОПГ специализировались на доставке в Москву афганского героина. Теперь промышляют и грабежами, и кражами, и угонами машин. В настоящие «инкубаторы» этнической преступности превратились столичные рынки, что наглядно продемонстрировал нашумевший случай на Матвеевском рынке и «зачистки» на бирюлевской овощебазе.
Не случайно глава управления ООН Антонио Мария Коста в сфере борьбы с международной организованной преступностью поставил на первое место проблему торговли людьми и напрямую связал ее с нелегальной иммиграцией. В ЮНОДК обоснованно полагают, что организованная преступность контролирует примерно 95% нелегального миграционного потока. К примеру, мигранты на территорию США
пользуются услугами профессионалов, а не просто пытаются пересечь границу самостоятельно. В Европе основными регионами происхождения жертв незаконной миграции и торговли людьми остаются Балканы и страны СНГ. Согласно имеющимся оценкам, в Европе число этих жертв составляет не менее 150 тыс. человек, а ежегодный доход оценивается в три миллиарда долларов. В настоящее время нелегальная миграция в значительной мере контролируется организованными преступными группами с международными связями, которые занимаются вербовкой, перевозкой, легализацией мигрантов в транзитных странах. В связи с масштабностью нелегальной миграции значительное распространение получил криминальный бизнес, связанный с изготовлением и продажей поддельных документов, хищение подлинных бланков документов, коррупция среди сотрудников правоохранительных структур и другие преступления2.
Совершенно очевидно, что массовая миграция является демпингом на рынке труда, приводит к снижению социальных стандартов труда, «развращая» предпринимателей и приучая их к несоблюдению налогового и трудового законодательства и найму неквалифицированной рабочей силы. Ведь гораздо проще нанять бригаду мигрантов, чем интенсифицировать труд, повышая его производительность. И наконец - миграция является питательной средой для теневой экономики и связанных с ней криминальных процессов. Поэтому реальное государственное регулирование трудовой миграции просто жизненно необходимо. Проблема миграции, а вернее, проблема тотального несоблюдения законов всеми, начиная от полиции, чиновников, простого населения и заканчивая самими мигрантами, проблема интеграции мигрантов в общество, проблема восприятия мигрантов большинством населения России имеет свое решение. Нужно исходить из интересов государства и понимать - какие мигранты нам нужны: малоквалифицированные, которые потом должны покинуть пределы страны или высокоподготовленные, которые знают русский язык, понимают культуру, традиции и готовы у нас остаться. В последних, как представляется, страна заинтересована.
Но миграционная проблема быстро не решается. Ни одна страна пока не может похвастаться, что с соблюдением всех прав человека, обеспечила одновременно и защиту своих интересов. Здесь нет однозначных и простых решений. Между тем, современное миграционное законодательство нуждается в совершенствовании и упорядочении, так как насчитывает несколько сотен нормативно-правовых актов. Систематизировать этот массив и свести в единый нормативно-правовой акт - это задача, кото-
рую должен решить какой-то единый правовой акт. Например, находящийся в стадии подготовки ФМС Миграционный кодекс, который может появиться в России в 2015 г.. К слову сказать, президент РФ В.В. Путин назвал борьбу с нелегальной миграцией приоритетным направлением внутренней политики, появился план по реализации государственной национальной политики страны и состоялся указ президента «О Стратегии государственной национальной политики РФ на период до 2025 года». В 82-х пунктах «Стратегии» подробно перечислены меры по «гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений», «содействию сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов России», «поддержке языков России». Вместе с тем, все правовые вопросы проводимой в стране миграционной политики должны решаться в комплексе с решением вопросов, касающихся различных отраслей права - гражданского, административного, международного, а совершенствование уголовно-правовой политики в этой области просто невозможно без определения стратегических целей по минимизации теневой экономики, коррупции, ТНОП.
Государства предпринимают целый комплекс мер по сдерживанию нелегальной миграции: усиление пограничного контроля, введение административной и уголовной ответственности за незаконное пересечение границы, организацию нелегальной миграции, использование труда незаконных иммигрантов, налаживание системы депортации незаконных иммигрантов и т.д. Но как использовать «опыт цивилизованных стран»? Во-первых, в трех основных регионах, привлекающих к себе трудовую миграцию, т.е. в Западной Европе, Северной Америке и странах Персидского залива, совершенно разная миграционная политика. Во-вторых, за прошедшие почти полвека современной миграционной ситуации миграционная обстановка и связанная с ней миграционная политика сильно менялись. Например, в странах Персидского залива очень жесткая миграционная политика, в Австралии чрезвычайно серьезные требования к культурной интеграции, в Европе, в Швейцарии (в которой был проведен референдум относительно трудовых мигрантов)3 подавляющее большинство мигрантов может работать не больше трех лет. При этом значительная часть европейцев сегодня разочарована миграционной политикой своих правительств4.
Стоит отметить опыт ЕС, в котором разработана специальная система охраны границы, направленная на пресечение притока нелегальных иммигрантов из Африки. В операции «Улисс», задействованы международные силы (патрульные катера и военные корабли Испании, Великобритании, Франции, Португалии и Италии). Корабли обследуют запад-
ное Средиземноморье и часть Атлантики в районе Канарских островов. Каждое судно патрулирует площадь около 16 кв. километров. Патрулям дается право останавливать любое подозрительное судно и препровождать его в ближайший европейский порт. За проведением операции следят наблюдатели из ряда европейских стран, при этом делается акцент на совместную борьбу с нелегальной миграцией, в рамках которой также возможно заключение соглашений между странами о едином противостоянии угрозе общественной безопасности. В некоторых европейских странах незаконные мигранты предстают перед судом, но для многих из них условия содержания в европейских тюрьмах гораздо лучше, чем в родной стране. Распространенной мерой борьбы с незаконной миграцией является депортация незаконных мигрантов, хотя количество депортированных мигрантов обычно меньше числа выявленных и задержанных, поскольку многие из них пытаются всеми возможными способами остаться в стране, в которую они с таким трудом попали. Как показывает практика, доля депортированных от общего числа постановлений о депортации составляет в европейских странах приблизительно 15%5. Депортация полностью не решает ситуации с нелегальной миграцией, поскольку число нелегальных мигрантов гораздо больше числа выявленных и депортированных в условиях ограниченности денежных средств соответствующих служб6.
В РФ правовое регулирование пребывания иностранных граждан осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовным Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также нормативными актами федеральных органов исполнительной власти. Так, согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранные граждане могут осуществлять трудовую деятельность только на основании разрешения на работу, выдаваемого в рамках квоты на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.
В целом можно сказать, что в Российской Федерации создана комплексная (хотя местами и колли-
зионная) нормативная правовая база для противодействия незаконной миграции7. Важнейшая ее составляющая - международные многосторонние и двусторонние договоры о сотрудничестве компетентных органов в борьбе с незаконной миграцией. Очевидно, что без взаимодействия государств эффективное предупреждение этого явления, имеющего трансграничный характер, просто невозможно8. Ведущую роль в этом процессе играют международные договоры универсального характера. Так, с 25 июня 2004 г. для России вступил в силу Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, принятый в г. Нью-Йорке 15 ноября 2000 г. на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН (в целях его имплементации в национальном законодательстве в Уголовный кодекс Российской Федерации и была введена ст. 322.1).
Среди международных договоров регионального характера, прежде всего, следует назвать Соглашение государств-участников СНГ о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией. Действуют также двусторонние соглашения по этому вопросу с Арменией, Латвией, Узбекистаном и другими странами. Важную роль в противодействии незаконной миграции играют также соглашения об обмене информацией между компетентными органами. Например, с Белорусской стороной заключено Соглашение о сотрудничестве компетентных органов приграничных регионов.
Действует Комиссия по противодействию незаконной миграции государств-участников СНГ, Координационный совет по борьбе с незаконной миграцией Организации договора о коллективной безопасности (КСБНМ), Российско-белорусская Межгосударственная межведомственная рабочая группа по выработке рекомендаций по проведению согласованной миграционной политики и осуществлению скоординированных мер в области борьбы с незаконной миграцией и иными, связанными с ней, проявлениями противоправной деятельности. Эта проблема также является предметом постоянного внимания Совета руководителей миграционных органов государств-участников СНГ, который осуществляет координацию других отраслевых органов Содружества в вопросах миграции. Стала постоянной практика принятия и реализации программы сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции9. Программа разработана Совместной комиссией государств-участников Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. Программа предусма-
тривает мероприятия в области совершенствования международно-правовой базы сотрудничества, организационно-практические мероприятия, мероприятия по информационному, научному, кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению.
В рамках КСБНМ ОДКБ ежегодно проводятся совместные оперативно-профилактические мероприятия, направленные на выявление как преступлений, связанных с организацией незаконной миграции, так и с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, незаконным оборотом оружия, незаконным пересечением границы и т.д. С российской стороны в них принимает участие не только ФМС России, но и МВД России, ФСБ России, Росфинмониторинг.
Направления развития международного сотрудничества в сфере противодействия незаконной миграции определены в Концепции миграционной по-литики.10 Концепция предусматривает определение единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон, в рамках международных организаций; заключение международных соглашений с компетентными органами иностранных государств о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией; заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (о реадмис-сии). Развитие интеграционных процессов предполагает так же организацию совместной работы по противодействию незаконной миграции из третьих государств на пространстве Таможенного союза. Представляется, что такая интеграция расширит и формы взаимодействия компетентных органов (сейчас это в основном обмен информацией). Проблемы противодействия незаконной миграции, как уже было отмечено, невозможно рассматривать в отрыве от других аспектов регулирования миграционных процессов. Вопросы миграционной политики являются одними из главных среди актуальных проблем социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. Комплексная реализация положений Концепции миграционной политики, как представляется, позволит снизить риски, связанные с незаконной миграцией11.
Между тем, вслед за мерами, предусмотренными Концепцией, должны последовать не столько силовые, сколько экономические и социальные меры, основанные на принципах международного сотрудничества, которые будут стимулировать как мигрантов, так и работодателей соблюдать российские законы. Сейчас многие развитые государства
ведут жесткую конкурентную борьбу за квалифицированные трудовые ресурсы, которые становятся наиболее ценным «товаром». Поэтому политика «кнута» без «пряника» рано или поздно переориентирует значительную часть гастарбайтеров на работу в других государствах. А на фоне ежегодного уменьшения трудоспособного населения на благоприятном социально-экономическом прогнозе развития РФ можно будет поставить точку.
1 См.: ОвчинскийВ.С. XXI век против мафии. Криминальная глобализация и конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 15-39.
2 Иванцов С.В. Актуальные вопросы противодействия организации незаконной миграции и торговле людьми // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 12.
3 Как результат - приостановка участия Швейцарии в двух программах Евросоюза - «Горизонт 2020» и «Эразмус плюс» - напрямую связана с референдумом по миграции, а также с отказом Швейцарии открыть рынок страны для трудовых мигрантов из Хорватии.
4 Справедливости ради отметим, что специальные программы легализации нелегальных мигрантов проводятся регулярно странами даже с самыми жесткими миграционными требованиями. Таким образом «снимается напряжение», возникающее на рынке труда из-за большого числа мигрантов с неурегулированным статусом.
5 Попадова Л.Т. Незаконная миграция в Россию: тенденции, последствия, противодействие. Автореф. Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2012.
6 Законодательством РФ также предусмотрена процедура депортации нелегальных мигрантов. Ежегодно депортации подвергаются около 10 тыс. нелегальных мигрантов, задерживается на порядок больше.
7 Например, согласно российской правоприменительной практике, незаконными (нелегальными) мигрантами считаются лица, нарушившие правила въезда на территорию страны либо правила пребывания на ее территории. К этой категории причисляют и тех, кто занимается в России незаконной (нелегальной) трудовой деятельностью. Т.е. в одну группу включаются как сознательные нарушители миграционного законодательства, так и те, кто оказался в статусе нарушителя из-за «бюрократических» процедур регистрации, получения разрешения на работу, вида на жительства и т.д.
8 Например, механизм пресечения каналов незаконной миграции невозможен без международного договора и т.д.
9 Утверждена решением Совета глав государств-участников СНГ 3 сентября 2011 г. на период 2012-2014 годов.
10 Утверждена Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г.
11 Егорова Е. Нелегальная миграция в России: http:// rassiancouncü.ru/inner/?id_4=2003#top
