CC BY
59
Приоритеты России
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ КАК ИНСТРУМЕНТ СОГЛАСОВАНИЯ ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ РФ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
Е.А. ФЕДОРОВА, доктор экономических наук, профессор
В. В. ЛЕВИНА, кандидат экономических наук, доцент Тульский государственный университет
Деятельность региональных властей и органов местного самоуправления ориентирована на своевременное и полное удовлетворение потребностей граждан в определенных социальных услугах. Финансовой основой, позволяющей реализовы-вать функции, возложенные на администрации субъектов РФ и органы местного самоуправления, являются бюджеты.
На сегодняшний день в РФ активно реализуются реформа местного самоуправления и реформа бюджетного процесса. Реформирование местного самоуправления осуществляется в соответствии с требованиями Закона № 131-Ф3 [1]. В финансовой сфере основным направлением реформы является формирование и исполнение бюджетов всех типов муниципальных образований (МО), что особенно значимо для поселений, так как многие из них ранее не имели своих собственных бюджетов. Именно финансовые и имущественные вопросы реализации реформы сейчас представляют особый интерес, так как для качественной реализации полномочий органов местного самоуправления необходима адекватная экономическая база.
Бюджетная политика на региональном и муниципальном уровнях предполагает решение вопросов, связанных с планированием и формированием доходов бюджета, планированием его расходов для реализации соответствующих целей
и задач, управлением бюджетным дефицитом, повышением качества среднесрочного планирования, организацией межбюджетных отношений. Реализуемая реформа бюджетного процесса акцентирует внимание на повышении эффективности расходования бюджетных средств, в то время как формированию доходной базы бюджетов субъектов РФ и МО не уделяется должного внимания. Эта проблема стоит особенно остро на муниципальном уровне, так как большинство местных бюджетов не располагают достаточными объемами финансирования необходимых расходов. Реализация бюджетной реформы на местном уровне существенно тормозится из-за недостаточности финансовых ресурсов в большинстве муниципальных бюджетов. Даже рассматривая доходную часть бюджетов городских округов и муниципальных районов, можно отметить низкий уровень налоговых доходов и неналоговых поступлений, а также значительную зависимость от межбюджетных трансфертов.
Практика показывает, что, несмотря на общие стратегические цели государственного и муниципального уровней управления, повышение качества и уровня жизни населения, финансово-экономическая политика территорий связаны с разрешением противоречий, возникающих в ходе распределения ресурсов и расходных полномочий между уровнями субъекта РФ и местного самоуп-
равления. Эти противоречия тормозят социально-экономическое развитие территорий, так как несбалансированность доходных источников и расходных полномочий снижает качество решения задач, возложенных на соответствующий уровень власти.
Причины таких противоречий обусловлены множеством факторов, одним из которых является несовпадение интересов сторон. Исходя из этого, взаимоотношения субъектов РФ и МО в ходе реализации бюджетной политики могут рассматриваться в рамках теории согласования интересов.
Первоначально термин «интерес» появился в философских учениях, затем с развитием социальных наук согласование интересов сторон и конфликты интересов становятся научной проблемой, которая активно изучается социологами, экономистами и политологами. В данном направлении сформулированы теория экономических интересов, теория агентских отношений, теории конфликта. Основы теории экономических интересов заложены в научных трудах Д. Ю. Вишневского, А. Г. Здравомыслова, Я. А. Кронрода, Н. С. Чернецовой, Т. В. Чечелевой. Исследования в сфере теории конфликта осуществлялись Л. Ко-зером, Р. Дарендорфом, К. Боулдингом и другими учеными.
Несмотря на множество российских и зарубежных исследований, произведенных в сфере изучения взаимодействия интересов сторон в социальных и экономических системах, вопросам согласования интересов региональных и местных властей с использованием системы межбюджетных трансфертов уделено недостаточное внимание.
В целях обеспечения стратегического развития региона в среднесрочной и долгосрочной перспективах можно выделить следующие интересы субъекта РФ, которые реализуются администрацией субъекта РФ с использованием различных методов и механизмов:
• развитие экономики и социальной сферы субъекта РФ в приоритетных направлениях;
• увеличение объема доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в текущем периоде и среднесрочной перспективе;
• выравнивание бюджетной обеспеченности МО на территории субъекта РФ, позволяющее обеспечить минимально необходимые расходы бюджетов и обеспечить социальную стабильность;
• обеспечение максимально эффективной реализации полномочий субъекта РФ.
Интересы органов местного самоуправления, влияющие на их бюджетную политику, могут быть охарактеризованы следующим образом: развитие в соответствии с приоритетами МО; повышение объема доходов бюджета МО; эффективная реализация функций местного самоуправления.
Возможны ситуации совпадения и взаимодополнения интересов субъектов РФ и МО и ситуации, когда возникает несоответствие или конфликт интересов. В обоих случаях межбюджетные трансферты, представляемые из бюджета субъекта РФ, могут рассматриваться как элемент, обеспечивающий согласование интересов.
В зависимости от выбранного механизма распределения межбюджетных трансфертов различных видов может быть достигнуто согласование интересов региональных властей и органов местного самоуправления или, напротив, обострен конфликт интересов, возникающий при распределении бюджетных доходов и расходов между региональным и местным уровнями власти.
Помня, что в мировой практике нет оптимальных пропорций распределения доходных источников и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы государства, необходимо учитывать условия, сложившиеся в бюджетной системе страны, и перспективы ее развития, определяемые на федеральном уровне.
На сегодняшний день в РФ наблюдается достаточно высокий уровень централизации бюджетной системы, предопределяющий структуру распределения налоговых доходов, поэтому большую роль для местных бюджетов играют межбюджетные трансферты.
Основными видами межбюджетных трансфертов согласно Бюджетному кодексу РФ являются следующие:
• дотации—межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;
• субвенции—межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;
• субсидии—межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Межбюджетные трансферты значимы не только для остро дотационных муниципальных образований, но и для тех, которые получают
существенные объемы налоговых и неналоговых доходов. Таким МО является Ленинский район Тульской области, для которого характерно увеличение объема налоговых и неналоговых доходов бюджета, такие МО получают из бюджета субъекта РФ преимущественно субсидии и субвенции. Динамика межбюджетных трансфертов, поступающих в бюджет Ленинского района, представлена на рис. 1.
Для согласования интересов региональных и местных властей могут быть использованы те или иные виды межбюджетных трансфертов. Следует отметить, что в условиях внедрения программно-целевого бюджетирования на всех уровнях бюджетной системы обеспечение согласованности действий и интересов субъектов РФ и МО особенно значимо. Применение конкретных механизмов межбюджетного регулирования предполагает анализ сущности этих механизмов и их основных характеристик.
Основными признаками, характеризующими специфику видов межбюджетных трансфертов, являются:
• включается или не включается конкретный вид межбюджетных трансфертов в собственные доходы бюджетов;
• наличие целевого характера использования;
• необходимость софинансирования при использовании данного вида межбюджетных трансфертов (см. таблицу).
Каждый из видов межбюджетных трансфертов можно использовать для реализации различных
600
500
Основные признаки, характеризующие межбюджетные трансферты
ю а
400
300
200
100
2004
2005
2006
2007
Годы
Трансферты Включается в собственные доходы бюджета Наличие целевого характера использования Необходимость софи-нансирования при получении трансфертов
Дотации +
Субсидии + + +
Субвенции +
Рис. 1. Динамика межбюджетных трансфертов, поступающих в бюджет Ленинского района МО
целей и обеспечения согласования интересов в выбранных направлениях. Схема взаимодействия субъекта РФ и МО в ходе распределения межбюджетных трансфертов как инструмента согласования интересов сторон представлена на рис. 2.
Такой вид межбюджетных трансфертов, как дотации, традиционно ориентирован на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий. В зависимости от политики выравнивания, которую проводит регион, следует варьировать методики выравнивания бюджетной обеспеченности МО (рис. 2, связь (2)). Большинство регионов производит выравнивание бюджетной обеспеченности МО, используя такие параметры, как уровень налогового потенциала территорий, индексы бюджетных расходов МО, численность населения МО.
Учитывая, что дотации, полученные МО, включатся в объем собственных доходов его бюджета, интересы МО в общем виде состоят в получении максимального объема дотаций без введения каких-либо ограничений по организации муниципальной бюджетной политики. Однако в действующей на сегодняшний момент редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрены ограничения. Так, например, в соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса РФ для муниципальных образований введены условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов бюджета МО. Пороговыми значениями являются доли межбюджетных трансфертов: 10 %, 30 % и 70 % в общем объеме собственных доходов бюджета МО в течение двух
- Межбюджетные трансферты
-Дотации
- Субвенции -Субсидии -ВСЕГО ДОХОДЫ
Рис. 2. Схема взаимодействия субъекта РФ и МО при распределении межбюджетных трансфертов
* — социально-экономическое развитие
** — бюджетная обеспеченность МО
*** — среднесрочный финансовый план субъекта РФ
из трех последних лет. В Бюджетном кодексе РФ говорится, что «муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 % собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать установленных высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления».
Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30 % собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного
финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
В муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 % объема собственных доходов местных бюджетов, осуществляются следующие дополнительные к установленным п. 3 настоящей статьи меры:
1) подписание соглашений с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;
2) представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном им порядке документов и материа-
лов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
3) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации;
4) иные меры, установленные федеральными законами» [2].
Однако дотации могут быть предоставлены МО не только для выравнивания их бюджетной обеспеченности, но и для решения дополнительных задач, определенных на уровне субъекта РФ. Одна из них — стимулирование МО к боле эффективному использованию финансовых ресурсов, повышению объема налоговых и неналоговых доходов [4].
В соответствии со ст. 139.1, «в случае и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ... местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 % общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций)» [2].
Субсидии, как и дотации, включаются в собственные доходы бюджета, являющегося их получателем. Они являются инструментом со-финансирования бюджетных расходов и направляются, в частности, в связи с решением задач развития территорий. Распределение субсидий, на наш взгляд, целесообразно осуществлять с учетом приоритетов регионального и муниципального развития, которые определены в соответствующих программах социально-экономического развития (рис. 2, связь (1)). При распределении субсидий возможна ситуация взаимодополнения бюджетных расходов, если интересы субъекта РФ и МО согласованы, а выбранные на уровне субъекта РФ приоритеты поддержаны на муниципальном уровне и включены в программу социально-экономического развития МО. Субсидии в этом случае позволяют более согласованно финансировать развитие территорий, так как предполагают долевое участие в финансировании субъекта РФ и МО.
Особым видом субсидий, которые используются в соответствии со ст. 142 Бюджетного кодекса РФ, являются «отрицательные трансферты» (рис. 2, связь (3)). Межбюджетные трансферты из местных
бюджетов предоставляются в форме «субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)». «Отрицательные трансферты» являются средствами, которые перечисляются из бюджетов наиболее финансово стабильных и развитых МО в бюджет субъекта РФ, для дальнейшего их перераспределения между МО, которые характеризуются недостаточным объемом налоговых и неналоговых доходов для финансирования своих полномочий.
Использование «отрицательных трансфертов» провоцирует конфликт финансовых интересов и может рассматриваться как инструмент «дестиму-лирования» МО. В случае использования такого метода межбюджетного регулирования у МО формируется заинтересованность в том, чтобы показатели бюджетной обеспеченности не достигали того уровня, при котором они вынуждены перечислять часть средств в бюджет субъекта РФ, что провоцирует неэффективные финансовые решения при формировании доходов бюджетов МО.
На наш взгляд, рассматривая межбюджетные трансферты как инструмент согласования интересов, регионам следует при наличии такой возможнос -ти отказаться от данного метода межбюджетного регулирования. Исключение составляют регионы, в которых средств регионального бюджета явно недостаточно для обеспечения минимального выравнивания бюджетной обеспеченности МО.
Субвенции не включаются в состав собственных доходов бюджетов МО и являются инструментом финансирования делегированных полномочий. При прочих равных условиях МО заинтересованы в получении субвенций в меньшей степени, чем дотаций и субсидий, так как дотации и субсидии являются частью собственных доходов бюджета МО и, следовательно, расходуются в ходе реализации функций местного самоуправления. В то же время в соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса РФ только такие межбюджетные трансферты, как субвенции, не влияют на применение к МО ограничений в организации их бюджетной политики.
Субвенции выделяются МО в условиях перераспределения полномочий с уровня субъекта РФ на муниципальный уровень (рис. 2, связь (4)). Отношения региона и МО в данном случае сходны со взаимоотношениями Федерации и субъектов РФ. Делегирование полномочий происходит в случае если имеется возможность их более эффективной
реализации на соответствующем уровне государственной власти или местного самоуправления. Процесс распределения субвенций не является конфликтным для субъекта РФ и МО, если адекватно определены полномочия, их стоимость и своевременно переданы источники их финансирования. Для обеспечения этой задачи следует периодически возвращаться к оценке эффективности реализации полномочий на различных уровнях бюджетной системы и обеспечивать своевременное перераспределение средств. Конфликты могут возникнуть при условии недостаточного или несвоевременного выделения средств, что наблюдалось во многих МО в конце 1990-х — начале 2000-х гг., когда передаваемые полномочия не финансировались, а если финансировались, то несвоевременно или в недостаточном объеме. В современных условиях количество таких явных конфликтов существенно снизилось, а проблемы обусловлены необходимостью оценки эффективности делегирования полномочий на уровень МО.
Предоставление трансфертов из бюджета субъекта РФ связано с использованием ограничений общего объема трансфертов, обусловленных общим объемом доходов бюджета субъекта РФ, максимально возможным уровнем их перераспределения между МО (рис. 2, связь (5)).
Организационно процесс согласования интересов с использованием межбюджетных трансфертов предполагает анализ состояния экономики, финансов и социальной сферы территорий, выявление основных целей развития субъекта РФ и МО. Взаимодействие предлагается осуществлять на основе следующей документации, характеризующей финансовое положение субъекта РФ и перспективы его развития:
• программы социально-экономического развития субъектов РФ;
• бюджеты субъектов РФ на трехлетнюю перспективу (или бюджеты и перспективные финансовые планы);
• отчеты об исполнении бюджетов субъекта РФ. На наш взгляд, целесообразно формирование
финансовой стратегии региона, в которой будут детально прописаны приоритеты субъекта РФ в вопросах организации выравнивания бюджетной обеспеченности, управления бюджетным дефицитом и соответствующим долгом субъекта РФ, необходимость и направления стимулирования муниципальных образований в процессе совершенствования их бюджетной политики, возможности и эффективность делегирования полномочий.
Финансовая стратегия может рассматриваться как часть стратегии социально-экономического развития субъекта РФ [5].
Для анализа муниципальной бюджетно-финансовой политики рекомендуется использовать аналогичные нормативно-правовые акты МО. Следует учесть, что бюджетная политика тех МО, которые сформировали и приняли программы социально-экономического развития, является для субъекта РФ более прозрачной, что снижает уровень риска при предоставлении межбюджетных трансфертов в виде субсидий на развитие. В программе социально-экономического развития содержатся не только параметры будущего бюджета, но и приоритеты МО, характеристика основных проектов, которые планируется финансировать за счет бюджетных и внебюджетных источников. Все это позволяет планировать целевое использование средств, полученных в виде межбюджетных трансфертов, и контролировать достижение необходимых результатов.
Предполагается, что оценка документации субъекта РФ и муниципальных образований будет осуществляться финансовыми службами администрации субъекта РФ в ходе осуществления бюдежтного процесса.
В процессе использования межбюджетных трансфертов как инструмента согласования интересов, ориентированного на достижение цели «повышение уровня доходов консолидированного бюджета региона», они могут быть использованы как элемент поощрения или причина ужесточения условий финансовой деятельности отдельных МО.
В случае реализации политики поощрений МО, бюджетные показатели которых соответствуют требованиям и критериям, разработанным субъектом РФ, им могут быть выделены дополнительные межбюджетные трансферты, включаемые в состав собственных доходов бюджетов. Например, в бюджете Тульской области в 2008 г. запланировано «установить, что стимулирование органов местного самоуправления муниципальных образований области с учетом качества управления муниципальными финансами с целью обеспечения на среднесрочную перспективу самостоятельности местных бюджетов всех уровней для развития собственной налоговой базы осуществляется в соответствии с порядком, определяемым администрацией области. Утвердить объем дотаций на стимулирование муниципальных районов и городских округов по улучшению качества управления муниципальными финансами на 2008 г. в сумме 60 000,0 тыс. руб.».
Следует отметить, что, несмотря на значимость использования стимулирующих механизмов, объем указных дотаций на стимулирование составляет менее 1 % всех межбюджетных трансфертов, запланированных в бюджете Тульской области на 2008 г.
В случае реализации «политики кнута», если бюджет МО характеризуется чрезмерным уровнем использования межбюджетных трансфертов (в соответствии с законодательно установленными предельными значениями), к его финансовой деятельности применяется система ограничений (ст. 136 Бюджетного кодекса РФ).
Такой подход ориентирован на корректировку интересов МО в получении максимально возможного объема дотаций и субсидий. В результате МО заинтересованы в получении дотаций и субсидий в объеме, стремящемся к предельному уровню, который равен 10 %, 30 % и 70 % от собственных доходов бюджета МО. Выбор конкретного порогового значения обусловлен возможностями по формированию налоговых и неналоговых доходов бюджета МО.
Итак, в условиях перехода к программно-целевому бюджетированию межбюджетные трансферты
следует рассматривать как инструмент финансовой системы, обеспечивающий стратегическое развитие региона.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации, 31.07.1998, № 145-ФЗ.
3. Господарчук Г. Г. Анализ бюджетной системы: проблемы укрепления местных и региональных бюджетов // Финансы и кредит, № 34 (238),
2006. С. 29-34.
4. Федорова Е. А., Левина В. В., Печникова Т. В. Межбюджетные трансферты как инструмент финансового регулирования доходов муниципальных бюджетов // Финансы и кредит, № 29 (233), 2006, С. 18-25.
6. Левина В. В. Стратегическое управление межбюджетными трансфертами на региональном уровне // Региональная экономика, № 17(56),
2007. С. 61-68.
