CC BY
315
УДК 331.31 Д. В. Житин
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ
Среди демографических процессов, отражающих динамику распределения по территории Земли рода Homo sapiens, заметную роль играет механическое движение населения или миграция. Миграция населения как перемещение людей в пространстве является неотъемлемым признаком жизнедеятельности общества. Непосредственно не влияя на количественные характеристики народонаселения нашей планеты, в целом, миграция имеет важное значение для формирования и трансформации населения многих регионов Земли. В отдельные исторические периоды в различных регионах мира миграционные процессы влияли на количественные и качественные изменения структуры населения в большей степени, чем показатели естественного движения населения (рождаемость, смертность). Как и другие демографические процессы, миграция населения имеет в своей основе как биологическую, так и социальную обусловленность, что позволяет говорить о возможности целенаправленного воздействия на миграционные процессы со стороны государства и общества.
Как отмечал Б.Ц. Урланис: «Те или иные демографические процессы в различной степени поддаются управлению. ... Миграционные процессы управляются в той мере, в какой они могут быть обусловлены проведением общественных, экономических и юридических мероприятий, стимулирующих осуществление этих процессов в определенном направлении.» [1, с. 9]
Проблема соотношения «стихийности» и «планомерности» миграционных процессов является одной из наиболее дискутируемых тем среди географов, демографов, экономистов и других специалистов, занимающихся данной проблемой.
Так, рассматривая «стихийность» и «организованность» миграции в СССР, многие исследователи признавали, что, даже, в условиях планового хозяйства и всеобъемлющего администрирования во всех областях жизни, имевших место в Советском Союзе, «организованная» миграция составляла лишь незначительную часть всех миграционных потоков. По расчетам Л. Л. Рыбаковского, даже в 30-40-е гг. ХХ века организованные государством миграции занимали только 30-40 % от общего количества перемещений, а к середине 70-х гг. прошлого столетия данный показатель снизился до 10-12 %.[2, с. 75]
При этом, как отмечает А. А. Анохин: «... Именно миграционные процессы зачастую в короткий срок радикально меняют локальные и региональные социально-демографические структуры и, следовательно, существенно влияют на весь ход демографических процессов, на формирование территориальных различий в режимах воспроизводства населения и в уровнях социального развития.» [3, с.60].
Не вдаваясь в детали дискуссии о том, что следует понимать под термином «миграция населения», отметим лишь, что подавляющее большинство ученых,, изучающих данное
© Д. В. Житин, 2009
явление, сходятся в определении предмета изучения. Расхождения в формулировках имеют место лишь в зависимости от степени абсолютизации, тем или иным исследователем, процесса миграции, понимаемого как перемещение людей в пространстве. К настоящему времени, наибольшее распространение получила точка зрения, в соответствии с которой миграция населения рассматривается в двух ипостасях — в широком и в более узком, специальном значении данного термина. В первом случае, под миграцией населения понимается совокупность любых перемещений людей в пространстве, а во втором — только переселения людей, т. е. такие их перемещения по территории, которые неразрывно связаны со сменой ими мест жительства на относительно продолжительный срок. [4, с. 9] Именно второе, более узкое значение данного термина, учитываемое в статистике, и является предметом изучения экономико-географов, демографов и экономистов.
Соглашаясь с тем, что миграция населения это процесс, в большей степени, социальный, чем природный, большинство исследователей сходятся и в том, что управление данным процессом возможно и необходимо. Инструментом управления в данном случае является проведение государством определенной миграционной политики. При этом, единомыслие в том, что понимать под термином «миграционная политика» отсутствует.
Наиболее полное и точное определение термина «миграционная политика», по мнение автора, сформулировал Л. Л. Рыбаковский. По его мнению: «Миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества». [2, с. 167]
Необходимость наличия у государства миграционной политики на федеральном и региональных уровнях, и необходимость ее постоянной корректировки в зависимости от изменения социальных и экономических условий, не оспаривается сегодня ни в среде управленцев, ни в научном сообществе. [5]
Но для того, чтобы выработать соответствующую политику, позволяющую рационально управлять миграционными процессами, необходимо детально рассмотреть сам объект управления, проведя его классификацию.
Для определения наиболее значимых характеристик миграционного процесса рассмотрим возможные варианты классификации данного явления.
1. По дальности переезда. Учитывая, что в широком смысле слова, под миграцией часто понимают «... совокупность всяких перемещений людей в пространстве» [4] миграционные процессы можно разделить по дальности перемещения. При этом, бессмысленно рассчитывать дальность миграции в количественных единицах, измеряющих расстояние, так как в этом случае невозможно установить конкретный рубеж при пересечении которого наступают какие-либо качественные изменения, вызванные данным перемещением. Исходя из этого, миграционные процессы могут быть:
• внутрипоселенческие;
• внутрирайонные;
• внутрирегиональные (для России — в пределах одного субъекта Российской Федерации);
• межрегиональные;
• международные.
Внутрипоселенческие миграции понимаются, при этом, как перемещение в пределах одного населенного пункта. В зависимости от размера и территориальной планировки населенного пункта внутрипоселенческие миграции, также, могут разделяться на несколько видов. Для крупных городов с районным делением в число внутрипоселенческих миграций могут входить как внутрирайонные, так и межрайонные перемещения людей, а для таких городов как Москва и Санкт-Петербург, непосредственно являющихся субъектами Федерации, внутрипоселенческая миграция является одновременно и внутрирегиональной.
Перемещения в пределах одного административного района (внутрирайонная миграция), как и перемещения в пределах одного субъекта Российской Федерации (внутрирегиональная миграция), представляют собой миграционный процесс качественно иного уровня, имеющего своим следствием перераспределение населения по территории.
В масштабах страны наиболее значимыми показателями миграционной активности населения являются перемещения людей на межрегиональном уровне, а также миграция за пределы государства (эмиграция и иммиграция). Как правило, такая миграция связана со сменой места жительства на длительный срок и является собственно миграцией в общепринятом понимании этого термина.
2. По «времени отсутствия». Перемещение людей в пространстве, а именно так понимается миграционный процесс в наиболее широком значении данного термина, всегда осуществляется целенаправленно. Исходя из поставленной цели, человек предполагает на какой срок он перемещается из одного места в другое, планирует ли он возвратиться к прежнему месту жительства или нет. По данному признаку, т.н. «возвратности», миграционные процессы можно, с известной степенью условности, разделить на «возвратные» и «безвозвратные».
К первой группе относятся поездки культурно-бытового характера (в магазин, в театр, на экскурсию, в отпуск и т. д.), трудовые (на работу, в командировку, временная трудовая миграция на определенный срок и др.) и вынужденные перемещения по независимым от человека, но законодательно обусловленным причинам (отбывание наказания по приговору суда, служба в армии). В связи с этим, «возвратная» миграция может рассматриваться по сроку, на который человек изменяет свое место нахождение в пространстве или по периодичности таких перемещений. Так, среди «возвратных» миграций можно выделить:
A) эпизодические миграции — изменения места нахождения человека, совершаемые им на определенный срок, без какой-либо временной закономерности (например: командировки);
Б) маятниковые миграции — регулярные перемещения (ежедневные или еженедельные), связанные, как правило, с трудовой деятельностью;
B) сезонные миграции — изменение места жительства на длительный срок в течение года, также, связанные с трудовой деятельностью
«Безвозвратная» миграция, также, имеет массу разновидностей, которые объединяет одна общая черта — изменение человеком постоянного места жительства на относительно продолжительный срок. Конечно, определенно сказать, что возвращения на прежнее место жительства никогда не произойдет нельзя, но в отличие от «возвратных» миграций, срок, на который человек изменяет свое место жительства, заранее не установлен.
3. По направленности движения. Наиболее распространенной является разделение миграционных процессов данного варианта классификации на следующие виды: «село — село», «село — город», «город — город», «город — село». Массовая смена типа
расселения, характерная для периодов смены скорости и/или вектора социальноэкономического развития ведет к изменению социальной структуры общества, влечет за собой серьезные последствия во всех сферах его жизнедеятельности. Именно в этом контексте анализ миграционных движений между сельской и городской местностью (а также между населением малых, средних и крупных городов) является предметом пристального изучения географов.
4. По составу участников. Классификацию миграционных процессов по составу участников было бы правильнее определить как типологию миграции, так как в основе различий между видами данного явления лежат качественные, а не количественные характеристики. К числу наиболее распространенных качественных признаков данной типологии относятся:
• семейное положение (семьи, одиночки);
• этнический состав;
• профессиональный и социальный состав;
• возрастно-половая структура мигрантов.
При этом, группировка по каждому из перечисленных признаков, отражающих объективные характеристики мигрантов, очень удобна для статистической обработки и последующего изучения.
Анализ состава участников миграционного процесса по вышеперечисленным признакам может являться исходным материалом не только для выявления причин миграции, но и, что особенно важно, для прогнозирования развития миграционной ситуации и поиска управленческих решений в данной области.
5. По причинам. Группировка миграционных процессов по причинам их вызывающим является наиболее сложной задачей. Это связано не только с тем, что в каждом отдельном случае сами причины имеют исключительно индивидуальный и субъективный характер и их трудно подвести под определенный шаблон («экономические», «семейные», «профессиональные» и др.).
Другой трудностью типологии причин изменения человеком места своего пребывания является то обстоятельство, что, как правило, мотивацию миграции составляет не одна, а несколько причин переплетающихся, очень часто, в один «узел». При этом, в каждом отдельном случае, степень важности (ранг) для одной и той же причины может быть различным.
Для изменения человеком места своего постоянного жительства и, тем более, переезда в другое государство, необходим мощный стимул. Особенно это касается случаев, когда мигрирует не молодежь, имеющая в силу своего возраста и социального статуса, высокую мобильность, а люди обремененные семейными связями и имущественными обязательствами. Как правило, решение о переезде принимается каждым человеком на основании целого комплекса причин, выделить среди которых одну главную, часто, не представляется возможным. С определенной степенью условности эти причины можно разделить на несколько основных групп.
К первой группе причин относится миграция по обстоятельствам не зависимым от желания самих людей, когда дилемма «уехать — остаться» для субъекта миграционного процесса не стоит. Такая ситуация возникает в случае принудительной миграции, как то: депортация, мобилизация в армию и принудительная изоляция от общества по решению суда. Во всех перечисленных случаях мигранты данных категорий учитываются органами статистики как «спецконтингент».
Принудительная миграция может иметь значительные масштабы и являться частью долгосрочной государственной политики. Заселение каторжниками Австралии, проводимое Англией в XIX веке, освоение Сибири и Дальнего Востока России ссыльнопоселенцами в ХУШ-ХХ вв., переселение правительствами США и Канады индейских племен в специально отведенные для них резервации и другие аналогичные мероприятия существенно изменяли этнодемографическую ситуацию в ряде стран и регионов.
Для заселения Сибири в ХУШ-Х1Х вв. было характерно именно принудительное переселение политических и уголовных ссыльных. Только в течение Х1Х в. в Сибирь было сослано 860 тыс. человек. В 1897 г. в Сибири числилось 299 тыс. ссыльных, что составляло 5,2 % ее населения. В Енисейской губернии ссыльные составляли 9,1 % всего населения, в Иркутской — 14,2 %, на Сахалине — почти 50 % [6].
К этой же группе причин относится и вынужденная миграция, когда оставление на прежнем месте жительства имеет следствием большую вероятность смертельного исхода для субъекта миграционного процесса. Именно военные действия, техногенные и природные катастрофы, непосредственно угрожающие жизни людей, и являются теми причинам, которые не оставляют людям выбора уехать или остаться. Единственное отличие данного вида миграции от принудительной в том, что в последнем случае индивид имеет (пусть, даже незначительную) возможность выбирать место своего нового проживания.
В совокупности, оба выше приведенных вида миграции (принудительная и вынужденная) могут быть обозначены, как миграция по причинам политического характера. Данный вид миграции имеет генезис, совершенно отличный от других видов миграционных процессов.
Говоря о вынужденной миграции, следует также учесть, что само понятие «вынужденности» применительно к процессу пространственного перемещения людей весьма разнородно. Так, вынужденный характер имеет и, ранее упомянутая принудительная миграция. При этом, перемена места жительства по независимым от индивида причинам экономического или политического характера, не несущими в себе непосредственную угрозу жизни мигранта, но существенно ухудшающими качество этой жизни, также имеют аспект вынужденности. Очень часто, определить степень вынужденности миграции представляется затруднительным, так как многие причины, вызвавшие ее, имеют ситуационный характер и находятся в динамичном состоянии.
К причинам иного порядка (2-я группа причин) следует отнести миграцию вследствие неблагоприятных социально-экономических условий в месте прежнего проживания. Спектр причин, относящихся к данной группе очень широк. С определенной долей условности они могут быть разделены на: экономические (низкая заработная плата, высокий уровень цен, безработица и др.), социальные (низкий уровень развития социальной инфраструктуры, невозможно повысить образовательный уровень, высокий уровень преступности и пр.) и духовные (невозможность творческой самореализации, ограниченность применения ранее полученных знаний, желание повысить социальный статус и пр.). Перечень социальноэкономических причин миграции и их дальнейшее дробление по видам (выделение как отдельных видов профессиональной миграции, образовательной миграции и т. д.) может быть продолжен, но необходимо отметить, что, как правило, указанные причины миграции действуют в комплексе, выставляя «на поверхность» лишь ту часть из них, которая является, по сути, только поводом для изменения индивидом своего места жительства. В данном случае уместно говорить о мотивации миграции, т. к. очень часто сам мигрант не может четко сформулировать причину, заставившую его изменить место жительства.
К причинам этой же группы можно отнести и миграцию по медицинским показаниям вследствие неблагоприятных природно-экологических условий, а также миграцию из экологически неблагоприятных регионов. Данный вид миграции не так распространен, как социально-экономическая миграция и при формировании мотивов переезда играет, в большинстве случаев, второстепенное значение.
Все виды миграций по причинам 2-й группы характеризуются наличием свободы выбора у субъекта миграционных процессов. Хотя, во многих случаях вынужденность миграции присутствует и здесь, дилемма «уехать-остаться» существует у всех потенциальных мигрантов и решается применительно к жизненной ситуации конкретного индивида. Миграция по причинам социально-экономического характера является наиболее распространенным видом и является наиболее сложным с точки зрения управления миграционными процессами (табл. 1).
Таблица 1
Классификация миграционных процессов по группам причин их вызывающих
Група причин Основная характеристика миграции Основные причины / вид миграции
I. Принудительная Депортация
Мобилизация
Изоляция от общества
Вынужденная (ввиду угрозы жизни) Военные действия и массовые беспорядки
Стихийные бедствия и природные катастрофы
Техногенные катастрофы
Политические и религиозные преследования
II. Социально-экономическая
Экономические
Социальные
Духовные
Природно-экологическая Медицинские показания
Психологический дискомфорт
III. По семейным обстоятельствам
По личным причинам
Миграционные процессы 3-й группы причин в наименьшей степени подвержены внешнему управлению. К этой группе относится миграция по семейным и личным причинам ', спектр которых очень широк. Иногда причины семейного и личного характера накладываются на социально-экономические причины, но часто бывает, что векторы миграции причин различных групп не совпадают в своей направленности.
Среди различных видов миграции, отдельно, следует выделить миграцию по политическим причинам. Миграции такого рода могут быть отнесены как к миграциям 1-го типа (безусловные причины миграции), так и к миграциям 2-го типа (социально-экономические причины). Это связано с тем, что преследования, которым подвергалось (или могло подвергнуться) данное лицо, могли иметь угрозу его жизни, а могли создавать ему преднамеренную дискриминацию в вопросах реализации его социально-экономических прав. В обоих
1 Последнее разделение весьма условно, так как под личными причинами в данном случае имеется ввиду — изменение места жительства из-за изменения семейного статуса (браки, разводы).
случаях имеет место миграция по причинам, созданным целенаправленно и преднамеренно со стороны институтов государства или локального социума (в случае, когда государство не может или не хочет защитить права граждан на данной территории.)
Примером такой миграции является исход части русского и «русскоязычного» населения из государств Балтии, Закавказья, Казахстана и Средней Азии. Основной причиной этой миграции стала проводимая властями данных государств политика преследования и дискриминации граждан по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений. В этом случае, прямой угрозы жизни потенциального мигранта может и не быть, но в результате создавшейся социальнополитической ситуации он все равно вынужден покинуть прежнее место жительства.
Как уже отмечалось, классификация миграционных процессов по причинам их вызывающим является довольно условной, так как во многих случаях трудно однозначно отнести ту или иную причину к какой-либо из выделенных групп. Так, получение образования может рассматриваться как необходимое условие для получения высокооплачиваемой работы и из разряда социальных причин миграции перейти в категорию причин экономических. В то же время, изменение места жительства по причине длительной безработицы вызванной дискриминацией по этническому признаку может рассматриваться и как экономическая, и как вынужденная миграция, так как имеет своим следствием угрозу здоровью и, в конечном итоге, жизни данного человека.
В этой связи, возникает необходимость рассматривать миграционные процессы в контексте их «добровольности—вынужденности». Несомненно, в случае изменения человеком своего места пребывания, в той или иной степени, существует вынужденный аспект. Разделение миграции на «добровольную» и «вынужденную» имеет принципиальное значение при регулировании миграционных процессов, как на региональном, так и на общефедеральном уровне. Если рассматривать миграцию именно как изменение места постоянного проживания, то для определения степени «вынужденности» следует сделать упор на то, что является доминантой при принятии решения о переезде — желание во чтобы то ни стало, покинуть место своего проживания или желание переехать в другое конкретное место.
В вышеприведенной формулировке нет противоречия, так как при «добровольном» переселении человек решает, куда он хотел бы переехать, а при «вынужденном» — для него главное — выехать с прежнего места жительства.
Степень «вынужденности» в миграционных процессах различных групп причин неодинакова. По данному признаку миграции по причинам 2-й группы занимают среднее положение (см. рис. 1).
Приведенная выше классификация миграционных процессов не является единственно возможной — в зависимости от того, по каким углом зрения рассматривается пространственная мобильность населения, могут быть предложены иные категории и типы миграций. [7]
Закономерно, что миграция населения, как социальный процесс может и должна регулироваться со стороны государства [8, с. 8]. Возможность управления миграционными процессами во многом зависит от того, какие причины лежат в их основе. Так, все виды принудительной миграции не только организуются, но и контролируются государством, в связи с чем, стихийность в миграционных процессов данного вида отсутствует. Миграция вследствие военных действий, природных и техногенных катастроф в меньшей степени регулируется властями, но по причине чрезвычайности ситуации, также является объектом управления со стороны государства.
Рис. 1. «Добровольность» и «вынужденность», «управляемость» и «стихийность» миграционных процессов в зависимости от причин их вызвавших
Значительно в меньшей степени присутствует элемент управляемости в наиболее распространенных миграционных процессах, вызванных причинами социальноэкономического характера. Для того, чтобы влиять на миграционные процессы этой группы необходимо изменить существующие социально-экономические параметры как в местах выбытия мигрантах, так и на территории их потенциального прибытия. Учитывая синтетический характер мотивов миграции, вызванных этими причинами, изменение каких-либо отдельных показателей уровня социально-экономического развития бывает, как правило, недостаточным для получения желаемого результата. Определяющим фактором формирования миграционного потока в данном случае становится наличие существенных различий в уровне жизни, который сам по себе является сложным интегральным показателем. Поэтому, поиск реальных механизмов регулирования миграционных процессов и их применение на практике, является одной из основных задач социального управления на современном этапе развития российского общества.
Миграционные процессы третьей группы причин, относящихся исключительно к личной сфере жизни человека, не являются объектом прямого управления. Косвенное управление данным видом миграции неоднократно присутствовало в России и в других государствах мира, как часть государственной политики. Главной целью при этом было восстановление нормальной половозрастной структуры населения в отдельных регионах1.
История России и других стран показывает, что все возможные варианты управления миграционными процессами основываются на двух методах: административно-правового регулирования и экономического стимулирования.
1 Примеры: предпочтение для женщин при иммиграции в Австралию, строительство предприятий с «мужской» структурой занятости в районах развития текстильной промышленности в СССР и др.
Административно-правовое регулирование. Наиболее распространенный метод управления как миграцией, так и другими социальными процессами при недемократических формах политического правления. Авторитарные и тоталитарные режимы использовали массовые перемещения населения как инструмент решения политических и экономических задач. Органы государственного управления централизованно определяли масштабы миграции, качественный состав мигрантов, регионы выбытия и прибытия, т. е. миграция носила плановый характер. Очень часто такие миграции носили характер пропагандистских кампаний и имели мощную идеологическую поддержку.
В российской истории ХХ века наиболее известными переселенческими кампаниями такого рода являлись: крестьянское переселенческое движение в Сибирь и на Дальний Восток в начале века, создание новых индустриальных центров в 30-е гг. (Днепрогэс, Магнитка, Кузбасс, Комсомольск-на-Амуре и т. д.), освоение целинных земель в 50-е гг., строительство Байкало-Амурской магистрали и других крупных промышленных объектов в Сибири и Средней Азии в 60-80-е гг.
Осуществление каждого из вышеперечисленных проектов необходимо влекло перемещение на значительные расстояния сотен тысяч — миллионов людей. Учитывая необходимость организации массовых миграций в ограниченные временные сроки была создана специальная система организованного набора рабочей силы. Однако, попытки поставить «знак равенства между миграцией трудовых ресурсов и миграцией населения» [9, с.10], сделав, при этом, оргнабор основным инструментом управления миграционными процессами потерпели неудачу.
Примером попытки тотального регулирования миграционных потоков административными методами было и создание института «прописки», т. е. обязательной регистрации по месту жительства, имевшей разрешительный характер. Созданная в начале 30-х гг. система «прописки» не только воссоздала существовавшую в XIX в. практику контроля за перемещением населения, но и усовершенствовала ее. Так, проводимая в Советском Союзе политика ограничения роста больших городов реализовывалась, в основном, через создание максимальных трудностей в «прописке».
Крайним случаем административно-правового метода управления миграционными процессами является принудительная миграция. К принудительной миграции относится не только перемещение лиц, осужденных судами и административная высылка «на поселение», но, также, передвижение воинских контингентов и, имевшие место в советский период, массовые депортации проводившиеся во внесудебном порядке.
Так, по расчетам П.М. Поляна масштабы внутренних депортаций в СССР в 19191952 гг. составили более 6 млн. человек. Великая Отечественная война и последовавшие в результате нее международные депортации гражданских лиц в/из СССР составили в 1941-1952 гг. еще 9 млн. человек. [10]
Принудительные миграции имели место и в государствах с вполне демократическом устройством. Так, создание системы резерваций для индейского населения США и Канады, заселение Австралии и Новой Зеландии английскими каторжниками, работорговля в Северной и Южной Америках в ХУ1-Х1Х вв. являются наиболее известными примерами массовых миграций принудительного характера.
Метод экономического стимулирования. Попытки регулирования миграции методами экономического стимулирования имеют давнюю историю. Даже при тоталитарных режимах ориентирующихся на административно-правовые методы управления социальными
процессами необходимость применения экономических стимулов не отрицалась властями. В зависимости от сложившейся ситуации набор экономических стимулов менялся.
Основным экономическим стимулом проведения кампании переселения крестьян из европейской части России в Сибирь и на Дальний Восток в конце XIX — начале XX в. было предоставление обширных земельных участков. В комплексе со льготами по налогообложению, целевыми ссудами и субсидиями, а также мерами административного характера за период с 1861 по 1913 год в Сибирь и на Дальний Восток переселено более 3,3 млн. крестьян, в том числе в Приморье и Приамурье около 400 тыс. человек. [6, с. 10]
Даже в 30-50-е гг. прошлого века, в советской экономике СССР методы экономического стимулирования, хотя и косвенно, но применялись для регулирования миграционных процессов. Предоставление гарантированного прожиточного минимума, возможность получить образование и сделать карьеру явились теми стимулами, которые подталкивали крестьян на переселение из нищающих деревень в города.
В послевоенный период, когда размеры принудительной миграции резко сократились, а управление миграционными процессами посредством только мер административного характера становилось все более проблематичным, методы экономического стимулирования становились все более распространенными. Основными экономическими стимулами миграции в данный период становились: более высокий уровень заработной платы и возможность получения за счет государства благоустроенного жилья. Именно высокая заработная плата, наряду с возможностью последующего приобретения жилья являлись основными стимулами для переселения в регионы Крайнего Севера в 60-80-е гг. прошлого века.
В то же время, возможность получения благоустроенного жилья в городе по истечение 5-10 лет являлась основным стимулом для молодежи, стремящейся на заводы и стройки в городах Европейской части СССР. Для этой категории мигрантов, получивших название «лимитчиков»1, перспектива получения благоустроенного жилья стояла на первом месте среди экономических стимулов и была основным мотивом миграции.
До недавнего времени, за исключением случаев принудительной миграции, в управлении миграционными процессами использовался как административно-правовой метод, так и метод экономического стимулирования. Различия заключались лишь в комбинации обоих методов.
Если понимать управление миграционными процессами в упрощенном виде, то оно состоит из решения нескольких взаимосвязанных задач:
1) определение региона потенциального исхода мигрантов (регион А), количественного и качественного состава мигрантов;
2) определение потребности государства в переселении определенного количества мигрантов в данный регион (регион В) и их обустройство на новом месте;
3) обеспечение переселения мигрантов из региона А в регион В.
Возможны усеченные варианты вышеприведенной схемы, когда: а) уже имеется определенное количество мигрантов, которым необходимо помочь обустроиться на новом месте в том или ином регионе; б) необходимо помочь выехать за пределы того или иного региона определенной группе лиц.
Как правило, вышеприведенная постановка проблемы управления миграционными процессами возникают в случаях массовой вынужденной миграции, так называемых
1 Происхождение термина связано с тем, что несмотря на проведение государством политики ограничения роста крупных городов, ввиду дефицита в них работников ряда специальностей существовала необходимость привлечения рабочей силы со стороны, для чего каждой организации устанавливался «лимит» привлечения иногородней рабочей силы.
«гуманитарных катастрофах» и «чрезвычайных ситуациях». В обычной ситуации, не отягощенной признаками «чрезвычайности», миграция является процессом постепенным и непрерывным, в связи с чем управление миграционными процессами выражается в создании таких условий, когда выбор мигрантом своего нового места жительства будет практически предопределен.
Рассмотрим алгоритм одного из наиболее распространенных видов миграции — миграции по экономическим причинам.
1. Уровень социально-экономического развития различных регионов и, соответственно, уровень жизни существенно отличается.
2. Человеку свойственно стремиться улучшить уровень жизни и условия своего существования.
3. Когда различие в уровне жизни между регионами достигает определенной величины, наиболее миграционно подвижная часть населения устремляется из регионов с низким уровнем жизни в регионы с более высоким уровнем социально-экономического развития.
Далее возникает ситуация, когда необходимо оценить сложившуюся ситуацию с точки зрения государственных интересов. Если создавшийся миграционный тренд соответствует по своей направленности, количественным и качественным параметрам интересам государства, необходимость в регулировании и управлении миграционными процессами отпадает.
Но обычно, цели и задачи государственной политики, реализуемые посредством территориального перераспределения населения, не совпадают с объективно сложившимся миграционным трендом. Возникает необходимость в регулировании миграции. Перед государством стоит задача направить миграционные потоки в нужном для него направлении. Выбор вариантов здесь невелик: либо создать более благоприятные социальноэкономические условия в регионах, куда государство хочет привлечь переселенцев, либо административными мерами воспрепятствовать переселению в регионы привлекательные для мигрантов, но не желательные с точки зрения государственных интересов.
Конечно, приведенная выше схема миграции несколько условна. Чаще всего миграция населения бывает обусловлена не одним какой-либо одной причиной, а целым комплексом их. Осуществление решения мигрировать зависит от того, какой вес имеют положительные и отрицательные факторы в районах выхода и вселения. При этом, можно исходить из того, что большинство людей по материальным и психологическим соображениям имеют склонность к оседлости. При взвешивании преимуществ и недостатков перемены места жительства положительные факторы должны иметь перевес, на основе чего принимается решение мигрировать. Следует иметь в виду также и то, что представления переселенцев о районах вселения могут быть неполными. То, что побуждает мигрировать одного человека, может совершенно не интересовать другого. [9, с. 60]
Рассматривая соотношение административно-правового и экономического методов управления миграционными процессами следует отметить, что каждый из них ориентирован на решение своей части задачи перемещения людей из одного региона в другой. Экономическое стимулирование, очень часто, выполняет роль катализатора миграции, заставляя людей покидать прежнее место жительства. Создание более благоприятных экономических условий в регионах прибытия мигрантов, безусловно, влияет на направление и масштаб миграционных потоков, но, очень часто, такой вариант управленческого решения трудно исполним.
Вопросы управления миграционными процессами достаточно подробно освещались в научной литературе советского периода. Рассматривая соотношение «планомерности» и «стихийности» в миграционных процессах, все исследователи исходили из безусловности постулата о необходимости подчинения миграции задачам развития производительных сил в рамках плановой социалистической экономики. Миграция рассматривалась как инструмент решения задач экономического развития страны, а не как объективный социальный процесс, имеющий внутреннюю логику развития.
Политические и социально-экономические изменения произошедшие в России на рубеже 90-х гг. коренным образом изменили саму концепцию регулирования миграционных процессов. Административно-правовые (по сути — административно-командные) методы управления миграцией, игравшие первостепенную роль весь предыдущий период российской истории (и не только советский период!) оказались неприменимыми в новых условиях.
В государствах основанных на демократических принципах политического устройства экономическое стимулирование является единственно возможным способом управления внутренними миграционными процессами. Реализация одного из основополагающих принципов демократического общества — принципа свободы передвижения — не оставляет возможности применения административно-правового метода. Исключение составляют только, так называемые, «закрытые административно-территориальные образования» (ЗАТО), порядок въезда и регистрации на территории которых определяется специальными законодательными актами и регулирование иммиграционных процессов. (Но в случае с внешней миграцией, необходимо отметить, что административно-правовые методы регулирования въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и их натурализации должны иметь в своей основе, прежде всего, экономическое обоснование. [11])
Актуальность изучения миграционных процессов, в целом, и возможностей управления ими, в частности, вызвана также тем, что в условиях участия России в мировых интеграционных процессах и перехода страны к принципам «открытого общества» перемещение людей (как в пределах страны, так и трансграничная миграция) становится объективным фактором, влияющим на все стороны жизни общества — политику, экономику, социальную сферу. Необходимость разработки механизмов управления миграционными процессами с помощью методов экономического стимулирования является одним из важнейших условий решения задач устойчивого демографического развития Российской Федерации.
Литература
1. Урланис Б. Ц. Проблемы динамики населения СССР. М., 1974.
2. Рыбаковский Л. Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987.
3. Анохин А. А. Региональные проблемы социального развития. Л.., 1986.
4. Переведенцев В. И. Методы изучения миграции населения. М., 1975.
5. Выхованец О. Д., Градировский С. Н., Житин Д. В., Лопухина Т., Мкртчян Н. В. Политика иммиграции и натурализации в России: состояние дел и направления развития. Аналитический доклад. М., 2005.
6. Рыбаковский Л. Л. Региональный анализ миграции. М., 1973.
7. Франк Дювель. Пространственная мобильность населения: индикаторы, категории и типологии // Методология и методы изучения миграционных процессов / Под ред. Ж. Зайончковской. Центр миграционных исследований. М., 2007.
8. Житин Д. В. Экономико-географические особенности формирования иммиграционной политики Российской Федерации. // Автореферат на соиск. уч. ст. канд. геогр. наук, СПб., 2006.
9. Валентей Д. И., Хорев Б. С. Миграция в системе демографических процессов в СССР // Проблемы миграции и трудовых ресурсов. М., 1970.
10. Полян П. М. Насильственные миграции в бывшем СССР // Миграционная ситуация в странах СНГ. М., 1999.
11. Житин Д. В. Нелегальная трудовая иммиграция в Россию // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 7. 2007. Вып. 1.
