Методологические основы исследования функционирования муниципальных образований Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Д.А. Гайнанов, И.А. Тажитдинов

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Предложен методологический подход к исследованию функционирования и развития муниципального образования. Рассматриваются структурные и процессные составляющие муниципальных образований, система показателей оценки процессов и эффективности развития муниципалитетов, оптимизационные методики распределения ограниченных ресурсов.

Состояние и темпы развития местного самоуправления (МСУ) в современной России требуют систематизации методологической структуры соответствующей теории, определения ее базовых понятий. К сожалению, на сегодняшний день не различаются понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление», нет единых подходов к определению муниципального образования (МО) как объекта управления, не выделены процессы деятельности органов местного самоуправления и населения по обеспечению функционирования и развития муниципальных образований, не уточнены категории «потенциал» и «ресурсы» применительно к объекту исследования. Актуальными являются вопросы выбора критериев и показателей оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований и эффективности деятельности органов МСУ.

Авторами, на основе научно-методологических подходов исследования, разработанных в общей теории систем, предлагается методология исследования функционирования и развития муниципального образования как многомерной и многофункциональной социально-экономической системы (рис. 1).

Согласно этой методологии вначале формулируются обобщенные фундаментальные понятия, такие как «муниципальное образование как социальноэкономическая система», «структура системы», «состояние системы», «организация системы», «цели системы» и др.

Затем раскрываются экономические явления и процессы, проявляющиеся в муниципальном образовании. По своей сущности они являются общественными процессами производства, распределения, обмена и потребления. Изучение этих процессов проводится на уровне формирования и использования потенциала и ресурсов в различных социально-экономических условиях. Далее в рассмотрение должна быть введена минимальная совокупность величин, позволяющая количественно и качественно оценить эти характеристики в системе и ее элементах.

Моделирование процессов в муниципальном образовании как социально-экономической системе в соответствии с методологией рис. 1 состоит в следующем. Вначале строится схема замещения системы, затем -строятся модели процессов и явлений в системе. Модели позволяют раскрыть логику построения, функционирования и развития системы. Целевые функции позволяют построить систему критериев и показателей оценивания эффективности функционирования и развития МО. Моделирование лежит в основе разработки методов решения задач обеспечения эффективного функционирования и развития как органов МСУ, так и

муниципального образования как объекта муниципального управления.

Формирование стратегии развития МО в соответствии с методологией рис. 1 состоит в следующем. Вначале проводится стратегический анализ как информационная база для разработки стратегии. На основе выявленных проблем и перспективных направлений развития определяется стратегический выбор и формируются стратегические цели. Для измерения поставленных целей осуществляется выбор ключевых показателей результативности. Формируются стратегические инициативы, направленные на достижение поставленных целей.

Реализация научно-методологических основ исследования функционирования и развития муниципальных образований, представленных на рис. 1, позволит:

- принять единую методологию исследования, моделирования и управления муниципальными образованиями;

- выработать принципы построения и построить систему обобщенных показателей оценки эффективности функционирования и развития муниципальных образований;

- разработать стратегию обеспечения эффективного функционирования и развития муниципальных образований;

- упорядочить существующие методы решения задач исследования, моделирования и управления муниципальными образованиями.

Рассмотрим некоторые аспекты предложенной методологии применительно к структурным и процессным составляющим муниципальных образований.

В определении структуры муниципального образования как социально-экономической системы существует множество подходов (А.П. Егоршин, В.Б. Зотов, А.А. Сапожников, П.Г. Цицин и др.). В соответствии с предложенной методологией рис. 1 в структуре муниципального образования нами выделяются следующие крупные взаимосвязанные подсистемы: территория и располагающееся на ней население; сферы деятельности (социальная, экономическая, финансовая), обеспечивающие предоставление продукции, работ и услуг населению на данной территории; муниципальное хозяйство, включающее инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность МО. Каждая подсистема, в свою очередь, рассматриваются как сложная многоуровневая структура, имеющая в качестве основной структурной составляющей объекты муниципальной деятельности: территория - земельные участки и природные комплексы в пределах земельных участков, население - домохозяйства, сферы деятельности -предприятия, организации, учреждения.

Рис. 1. Методология формирования стратегии развития МО

Функционирование МО представляет собой упорядоченные процессы текущей жизнедеятельности во всех подсистемах, направленные на удовлетворение потребностей населения и повышения качества его жизни на основе имеющегося потенциала и используемых ресурсов.

Под потенциалом, согласно общесистемной методологии, понимаются совокупные существующие способности и возможности, нереализованные резервы системы, а под ресурсами - уже использующиеся (реализуемые) возможности и способности. Потенциал является источником и предпосылкой получения необходимых людям материальных и духовных благ, которые можно реализовать при существующих технологиях и социально-экономических отношениях.

Применительно к исследованию социально-экономических систем многими авторами (Ф.З. Аралбаева, Н.В. Галкина и др.) различаются понятия «потенциал территорий» и «потенциал муниципального образования». Действительно, понятие «потенциал территории»

шире, чем потенциал МО. Это обусловлено тем, что полномочия по использованию потенциала территории могут быть закреплены нормативно за различными уровнями власти. Таким образом, потенциал МО - это возможности, доступные на данном этапе развития и отнесенные законодательно к муниципальному уровню управления, максимально удовлетворять потребности местного сообщества.

Наличие потенциала предполагает множество вариантов использования этого потенциала. Не весь потенциал используется: МО может быть очень богатым с точки зрения имеющихся природных, климатических, трудовых возможностей, но при этом они могут быть не задействованы в производстве - т.е. они являются потенциалом, но не являются ресурсом МО. Ресурсами является только часть потенциала - используемая в процессе функционирования МО. От того, насколько полно потенциал преобразуется в ресурсы, в ходе функционирования, зависит эффективность использования потенциала и достижение конечного результата функционирования - цели МО.

Состояние системы определяют процессы. Процессы, протекающие в муниципальном образовании, включают в себя два динамических субпроцесса: функционирование и развитие.

Процесс функционирования МО в соответствии с общесистемной методологией и исследованиями некоторых авторов применительно к территориям (Л.С. Шаховская, Е. Г. Попкова, Е. Г. Гущина и др.) можно представить в виде динамической модели преобразования: «потенциал -ресурсы - результат». На входе в систему ресурсов поступают потенциальные возможности МО, а на выходе -определенный результат использования ресурсов. Управляющая подсистема (представительные и исполнительные органы местного самоуправления либо население в формах, закрепленных в законодательстве) на основе имеющегося потенциала преобразовывает их в ресурсы. Воздействуя на систему ресурсов, управляющая подсистема обеспечивает, отслеживает и оценивает эффективность использования ресурсов.

Используемый и преобразованный в процессе функционирования (хозяйственной деятельности) потенциал муниципального образования приводит к повышению доходов населения и удовлетворению основ-

ных растущих потребностей, формированию добавленной стоимости. Результатом является воспроизведенный на новом качественном уровне потенциал, обеспечивающий ресурсами дальнейшее устойчивое развитие муниципального образования. Следовательно, развитие муниципального образования представляет собой динамическую модель преобразования потенциала с обратной связью. Признаком устойчивого социальноэкономического развития муниципального образования является приращение потенциала, степень его изменения.

Поскольку первоначальные особенности потенциала в зависимости от степени преобразования отличаются от результата использования ресурсов, необходима система показателей, позволяющая качественно различать и количественно оценивать процессы формирования и преобразования потенциала, а также использования ресурсов.

Структура системы показателей оценки процессов функционирования и социально-экономического развития МО должна отражать динамическую модель преобразования: «потенциал - ресурсы - результат» (рис. 2).

Рис. 2. Система показателей оценки процессов МО

Она включает в себя показатели, характеризующие:

- потенциальные возможности МО как территориальной системы;

- организацию процессов в МО;

- социально-экономическое состояние МО.

Показатели потенциальных возможностей МО учитывают всю совокупную возможность территории МО максимально удовлетворять потребности населения.

Показатели организации процессов в МО характеризуют способность населения, хозяйствующих субъ-

ектов всех форм собственности, расположенных на территории МО и руководства МО эффективно использовать имеющиеся ресурсы. Они отражают, насколько полно потенциал преобразуется в ресурсы МО, а также степень использования ресурсов МО для достижения результатов.

Показатели социально-экономического состояния МО характеризуют на момент оценки результат использования всей совокупности расположенных на территории МО потенциала и преобразованного ресур-

са вне зависимости от формы собственности, степени их вовлечения в хозяйственный оборот и уровня использования.

Процесс функционирования выступает как способ достижения цели развития МО на основе имеющегося потенциала и используемых ресурсов. Можно различить три вида достижения цели, т.е. три вида режимов функционирования МО:

- функционирование в соответствии с потенциальными возможностями;

- функционирование в соответствии с программой (стратегией) развития;

- фактическое функционирование.

Функционирование в соответствии с потенциальными возможностями (потенциальное функционирование) является оптимальным функционированием, использующим полностью существующий потенциал МО. При таком функционировании затраты материальных, энергетических, информационных, трудовых и финансовых ресурсов на единицу результата являются предельно экономичными. Результатом являются продукты труда или услуги, наиболее полно удовлетворяющие общественную потребность. Этот режим является экономичным режимом. Развитием является вывод МО на новый экономичный режим функционирования путем увеличения его потенциала.

Функционирование в соответствии с программой развития (программное функционирование) - функционирование, которое отвечает требованиям стратегии экономического и социального развития МО. В условиях рыночной экономики эффективная деятельность любой территориальной системы становится возможной лишь при условии разработки стратегии развития, эффективных производственных программ, прогнозов социально-экономического развития. На первое место выдвигается динамичное саморегулирование экономических процессов. Стратегия разрабатывается в расчете на собственные ресурсы. Программное функционирование выступает как базовое. Оно может совпадать с экономичным функционированием или в той или иной степени приближаться к нему.

Фактическое функционирование - функционирование, которое имеет место в действительности в процессе формирования результата. Оно может совпадать с программным функционированием, быть ниже или превосходить его, если программное функционирование не совпадает с потенциальным.

Оценка эффективности функционирования МО должна проводиться с позиций программного функционирования с учетом потенциальных возможностей, т.е. эффективность функционирования определяется степенью участия потенциала в процессе формирования результата. Поэтому эффективность функционирования МО, согласно предложенной методологии, определяется как степень соответствия фактического функционирования программному, в предельном случае потенциальному.

Таким образом, объективно существуют две системы показателей:

- оценки функционирования и развития МО, определяющая потенциал, организацию процессов, состояние и приращение потенциала МО;

- оценки эффективности функционирования и развития, определяющая степень соответствия фактического функционирования МО его потенциальным возможностям.

Система показателей эффективности должна позволять количественно оценивать эту степень соответствия. Она характеризует это соответствие в любой момент времени функционирования и развития системы, за определенный промежуток времени или его изменение за определенный промежуток времени. В ней используются натуральные и объемные показатели, выраженные в относительных единицах. В каждом из показателей оценки эффективности реализуется принцип сопоставления фактического и базового значений показателей оценки функционирования и развития МО. За базовое может быть принято потенциальное (экономичное) или программное значение показателя.

В общем случае система показателей эффективности включает в себя три группы показателей: группу частных, обобщенных и общий показатель (индекс, уровень) эффективности (рис. 3).

Частные показатели

е ще б о ч ^ ? о ‘ нные показател и )

Общий показатель V (^)

Рис. 3. Иерархия показателей эффективности

Частный показатель эффективности - это величина, позволяющая оценивать эффективность функционирования и развития МО по одному из дейст-

вующих показателей. Конкретные значения частных показателей определяются на моделях предметной области. Обобщенный показатель эффективности

связывает в одно целое все значения частных показателей.

Общий показатель (индекс) эффективности строится на основе обобщенных показателей. Построение обобщенных и общего показателей эффективности производится на основе выбранных принципов и целевых функций агрегирования. Система показателей оценки эффективности функционирования и развития строится одинаковым образом для системы любого иерархического уровня, т.е. является сквозной системой.

Частный показатель эффективности, определяющий степень соответствия фактического и потенциального значений показателей, может рассчитываться по формуле (1а), если анализируемый показатель - показатель результативности и, соответственно, по формуле (1б), если показатель затрат.

и равна

и

ф

х„

х„

и = -

X

(1а)

(1б)

ф

I = тш 2

(ик - V)2

к=1

ик

(2)

V = п / 21/ик.

(3)

к=1

В этом случае алгебраическая сумма единичных (удельных) отклонений величин ик от V, к = 1, п равна нулю, т.е.

2 (и к - V)/ и к = о.

(4)

к=1

где и - частный показатель эффективности, Хф и хп -

соответственно фактическое и потенциальное значения исходного показателя.

Задачу построения общего показателя можно сформулировать следующим образом: необходимо ввести в рассмотрение величину, связывающую в одно целое все значения ик , к = 1, п.

В математическом плане это представляет собой проблему сведения нескольких критериев к одному интегральному (сворачивание критериев). На практике часто используют линейные, мультипликативные функции, а также функции средних величин, например среднее арифметическое, геометрическое и др. Необходимо отметить, что, выбирая в качестве интегральных (сворачивающих) функций независимые друг от друга аналитические функции, эксперт рискует необоснованно упростить задачу. Например, если оцениваются два объекта со значениями показателей первого объекта, равными х11 = 0,1, х12 = 0,9 и второго -х21 = 0,5, х22 = 0,5, то соотношение между общими (интегральными) показателями, оценивающими эти объекты, при расчете линейной функцией равно 1:1 ((х11 + х12): (х21 + х22)), а при мультипликативной форме 1:2,8 ((х11 х12):( х21 х22)). Разница в 2,8 весьма существенная.

Наиболее обоснованным, по мнению авторов, является значение, определяемое структурой построения целевой функции, реализуемой при действии закона пропорциональности. Согласно этому закону наибольшей устойчивостью обладает пропорционально, гармонично развивающаяся система.

В соответствии с целевой функцией пропорциональности величина V определяется из условия

При такой оценке максимальное значение обобщенного показателя V имеет тот объект оценки, у которого в одинаковой степени (пропорционально, гармонично) используются потенциальные возможности т.е. при и = и 2 =.....= Пп . Оценка чувствительна к диспро-

порциям и ставит показатели с высокими и низкими значениями ик в неравное положение и стимулирует улучшение показателей с низкими значениями ик .

В формуле (3) возможно введение весовых коэффициентов. Назначение весовых коэффициентов производится экспертами исходя из конкретных условий и вида управляющего воздействия, которое необходимо осуществить.

Общий показатель эффективности, являясь многокомпонентным по своей структуре, концентрирует основные характеристики МО. Это позволяет решать многокритериальные оптимизационные задачи распределения ресурсов, выбора вариантов развития систем, прикладные задачи комплексной оценки эффективности мероприятий по совершенствованию хозяйственной деятельности и задачи сравнительной оценки деятельности МО.

Задачи распределения ресурсов обычно рассматриваются в терминах «ресурс - потребитель». В оптимизационных процедурах высокоприоритетные потребители могут получить весь заявленный ресурс, а потребители с низким приоритетом исключаются из процедуры распределения вследствие нехватки ресурсов. Использование приоритетных или оптимизационных процедур зависит от степени централизации управления в системе распределения. Применительно к муниципальным образованиям это политика поляризованного развития или бюджетного выравнивания, распределение специализированных фондов приоритетного финансирования, например фонда муниципального развития (ФМР) для поддержки наиболее эффективных инвестиционных программ и фонда софинансирования социальных расходов (ФССР) для финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов муниципальных образований.

Формализованная постановка оптимизационной задачи распределения ресурсов имеет следующий вид.

Определяется максимум целевой функции вида

2vх

при условиях 2 х = Я , 0 < х1 < 2 1

(5)

(6)

где 2- требуемое количество ресурса /-му потребителю; Я - общее количество ресурса; Vi - приоритет /-го потребителя; х 1 - объем ресурса, получаемый / -м потребителем.

/=1

/=1

Рассмотрим эту задачу применительно проблеме распределения фонда муниципального развития (ФМР). В фонде муниципального развития средства распределяются на конкурсной основе среди тех программ П, которые принесут больше эффекта (бюджетный, экономический, социальный). Чем больше эффект, тем больше величина передаваемых средств. Поэтому целевая функция имеет вид

£ э. ( пj) х х. ^ max, (7)

при ограничении £ X. < ФМР, где X - объем выделяемых средств j-й программе ПJ.

Показатель эффективности Э. (П.) программы П.,

выступающий в качестве «весового» коэффициента целевой функции, определяется как отношение изменения значения интегрального (общего) показателя оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования AVMOi(nj), вызванного программой П., к затратам, необходимым для ее реализации If

AVmoi (П J)

Z,

(8)

При экспертном решении проблемы распределения средств с учетом степени эффективности программы и депрессивности МО предлагается использовать методику портфельного анализа.

Для этого необходимо построить матрицу, одна ось которой - эффективность программ Эj (Пі), а вторая

ось VМОІ - общий показатель оценки уровня социально-экономического развития МО или возможные варианты ее составляющих в отдельности или в сочетании друг с другом. Объектами в матрице являются программы. Такая визуализация дает возможность эксперту существенно влиять на процесс, определяя соотношение приоритетов показателей эффективности программ, степени депрессивности МО или эффективности деятельности МО.

Более сложный тип распределения включает взаимозависимость между потребителями (межтерритори-альные связи) при распределении ресурсов. Распределение в этом случае должно быть проведено при ограничивающих условиях взаимозависимости (промежуточное потребление территориального продукта). При таком типе распределения стараются не ставить в невыгодное положение потребителя с высоким приоритетом из-за возможной недодачи ресурсов потребителю с низким приоритетом, от которого зависит последующий, более важный потребитель.

Авторами рассмотрены следующие типы задач: полное распределение ресурсов среди множества вариантов; распределение ограниченных ресурсов в течение отдельных периодов времени; распределение ресурсов с учетом степени централизации. На основе системы показателей предлагается методика подготовки и выработки управленческих решений в процессе выбора вариантов управления функционированием МО и формирования стратегии развития муниципальных образований.

Статья представлена научной редакцией «Экономика» 15 ноября 2ОО8 г.