CC BY
127
----------------------------------------67-----------------------------------------
удк 338.2 т.Б. Иванова
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Рассматриваются методологические аспекты разработки программ социально-экономического развития муниципальных образований, соответствующие требованиям федерального центра к системе стратегического управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации.
Ключевые слова: муниципальное образование, программа социально-экономического развития, система стратегического управления регионом.
T.B. Ivanova
METHODOLOGICAL ASPECTS OF THE WORKING OUT THE PROGRAMS OF THE SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE MUNICIPAL FORMATIONS
There are regarded the methodological aspects of the working out the programs of the social and economic development of the municipal formations which are correspond to the Federal Center's requirements for the formatting the system of the strategic governing the subject of Federation.
The key words: municipal formation; program of the social and economic development; system of the strategic governing the region.
В соответствии с законодательно-нормативными актами Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации в настоящее время в субъектах Российской Федерации формируются региональные системы стратегического управления. В качестве основных инструментов данных систем выступают прогнозы, концепция и программа социально-экономического развития субъекта Федерации.
Основные требования к содержанию и порядку применения вышеназванных инструментов в системе стратегического управления регионом определены в следующих федеральных нормативно-правовых документах: Федеральном законе РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Постановлении Правительства РФ «О составе схем территориального планирования Российской Федерации»; Приказе Министерства экономического развития РФ «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации». Во исполнение требований вышеназванных документов Правительством Российской Федерации приняты и доведены до субъектов Федерации соответствующие методические рекомендации [1; 2; 4].
В числе важнейших принципов построения системы стратегического управления развитием субъекта Федерации, отвечающих требованиям федерального центра, можно выделить следующие:
1. Исходным пунктом разработки стратегии социально-экономического развития региона служит долгосрочное прогнозирование его социодемографического, экономического, инновационно-технологического, экологического, территориального и внешнеэкономического
развития с учетом национальных и мировых тенденций развития. Результатом данного процесса выступает долгосрочный прогноз как научно обоснованное видение социально-экономического положения региона в будущем и путей его достижения.
2. Долгосрочный прогноз служит основой для выбора стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития региона в рамках планируемого периода времени. Стратегические цели - идеальное предвосхищение результатов социально-экономического развития региона на конец планируемого периода. Приоритеты развития - ключевые направления действий для достижения определенных стратегических целей. Стратегические цели и приоритеты развития суть содержание стратегии социально-экономического развития региона.
3. Основным инструментом реализации стратегии развития региона является среднесрочная программа социально-экономического развития региона (далее -региональная программа). Она включает мероприятия, инициируемые и осуществляемые различными субъектами регионального развития, направленные на решение стратегических задач среднесрочного периода. Основной целью региональной программы является решение ключевых социально-экономических проблем региона и повышение на этой основе уровня жизни и обеспечения занятости населения региона.
Анализ современной практики формирования системы стратегического управления в субъектах Российской Федерации свидетельствует об актуальности такого аспекта ее развития, как включение в систему стратегических управленческих документов среднесрочных программ социально-экономического развития муниципальных образований региона(далее - муниципальных программ). Основная проблема, требующая своего решения в целях повышения эффективности региональ-
ной системы стратегического управления, - это обеспечение методологического единства и синхронизации действий, планируемых в региональной и муниципальных программах.
Оценка муниципальных программ, проведенная экспертами правительства Саратовской области и Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина в 2008 - 2009 гг., выявила ряд существенных недостатков в их содержании и форме представления документа. По мнению экспертов, они обусловлены отсутствием у местных администраций - разработчиков муниципальных программ - знаний о методологии программно-целевого планирования (программирования) и особенностях ее применения к разработке муниципальной программы.
Методология - это учение об организации деятельности. Следовательно, под методологией программноцелевого планирования следует понимать учение об организации (упорядоченности, методах и средствах) деятельности по разработке программ (проектов).
Структура методологии разработки муниципальных программ включает:
- определение муниципальной программы как инструмента реализации стратегии развития муниципального образования в среднесрочном периоде (цель и задачи программы);
- роль муниципальной программы в системе документов стратегического управления субъектом Федерации;
- методологические принципы разработки и реализации муниципальной программы;
- логика формирования содержания программы (те. логическая структура программы).
Стратегия долгосрочного социально-экономического развития муниципального образования содержит концептуальные положения по перспективному развитию и формированию желаемого состояния региона. В этой связи муниципальная программа призвана конкретизировать стратегические цели, задачи, приоритеты и результаты социально-экономического развития муниципального образования в среднесрочном периоде. Муниципальная программа - это прогнозно-аналитический документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам мероприятий, направленных на достижение намеченных целей социально-экономического развития муниципального образования.
Программа включает мероприятия, имеющие как директивный, так и индикативный (рекомендательный) характер. Директивная часть программы включает мероприятия, практическая реализация которых обеспечивается соответствующими решениями муниципальных органов власти. Индикативная же часть программы - это информация о социально-экономической и инвестиционной политике местных органов власти; действиях различных хозяйствующих субъектов в отраслях и сферах муниципальной экономики; желаемых результатах социально-экономического развития муниципалитета на конец планируемого периода.
Программа должна иметь систему внешних и внутренних целей развития муниципального образования. Внешние цели программы обусловлены необходимостью представления муниципального образования как
органической составной части федерального и субфе-дерального политического и социально-экономического пространства. Внутренние цели обусловлены необходимостью решения посредством реализации муниципальной программы проблем, имеющих сугубо местный характер. Выполнение данного требования обеспечивает выполнение программой роли инструмента эффективного сочетания национальных, ведомственных и территориальных интересов в процессе решения широкого круга проблем развития муниципального образования.
Задачи формирования муниципальной программы состоят:
- в увязке и балансировании интересов местного сообщества с целями и задачами развития субъекта Федерации, определенными в стратегии его развития;
- в разработке (уточнении) системы стратегических целей и приоритетов (направлений) развития муниципального образования для среднесрочного периода;
- в формировании увязанной по ресурсам, исполнителям и срокам выполнения совокупности мероприятии, реализация которых призвана обеспечить экономически и социально эффективное достижение программных целей при соблюдении принятых в стратегии приоритетов, условий и ограничений социального, экологического и экономического характера;
- в разработке механизма управления реализацией программы.
Цели и задачи муниципальной программы, в свою очередь, определяют ее место в системе документов стратегического управления развитием субъекта Российской Федерации. С одной стороны, муниципальная программа призвана решать актуальные проблемы местного сообщества, а также инициировать вопросы, требующие своего решения на субфедеральном и/или федеральном уровнях управления. С другой стороны, разработка и реализация муниципальной программы не возможны без учета целей, задач, ресурсов и других факторов социально-экономического развития, определенных в стратегических документах субъекта Российской Федерации, прежде всего в стратегическом плане и схеме территориального планирования субъекта. Поэтому муниципальная программа должна рассматриваться и как исходный, и как конечный документ в системе основных прогнозно-плановых документов стратегического управления развитием субъекта Российской Федерации (рисунок).
Формирование муниципальной программы должно основываться на следующих методологических принципах:
- принципе целенаправленности - основной принцип, из которого следует, что исходным звеном составления программы является выбор и обоснование системы целей и приоритетов, определенных качественно, количественно и во времени;
- принципе социальной приоритетности, который означает, что основной моделью развития муниципального образования является социально ориентированная модель общественного развития, обусловливающая выбор в качестве главной цели и основного критерия оценки развития муниципального образования, устойчивое повышение уровня и качества жизни местного населения;
♦
♦
Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ (на долгосрочный период)
Стратегический план и Схема территориального планирования субъекта РФ
Стратегия и Схема территориального планирования муниципал ьного образования
Прогноз социал ьно-экономического развития субъект а РФ (на среднесрочный период)
Программа социал ьно-экономического развития субъекта РФ (на среднесрочный период)
Программа социа льно-э коном ического развития муниципального обр азования
Программа социально-экономического развития муниципального образования в системе прогнозно-плановых документов стратегического управления субъекта Российской Федерации
- принципе комплексности, который определяет ряд требований: во-первых, комплексность связана с необходимостью учета при разработке программы совокупности социальных, экономических, экологических, градостроительных факторов развития муниципального образования; во-вторых, комплексность программы проявляется в обеспечении сбалансированности интересов всех участников программных работ; в-третьих, принцип комплексности требует увязки программных мероприятий по исполнителям, ресурсам и срокам их осуществления;
- принципе эффективности, означающем, что мероприятия программы и программа в целом должны иметь экономическую, общественную и общественно-экономическую эффективность. Под экономической эффективностью понимается соотношение непосредственных результатов деятельности с затратами на их достижение. Общественная эффективность - соотношение общественно значимого результата (эффекта) деятельности, измеряемого показателями конечного результата деятельности или его изменения, и непосредственных результатов деятельности, полученных или планируемых для достижения в рамках конкретных мероприятий или задач программы. Под общественноэкономической эффективностью понимается соотношение величины достигнутого или планируемого в результате решения задачи программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение;
- принципе преемственности, который означает, что разработчики программы должны опираться в своей деятельности на стратегические целевые ориентиры и приоритеты регионального развития; направления и механизмы достижения перспективных целей, изложенные в принятой представительными органами местного
самоуправления стратегии долгосрочного развития муниципального образования;
- принципе управляемости программой, который предполагает определение еще на стадии ее формирования основных механизмов управления ее реализацией. К ним относятся механизмы социального партнерства, мониторинга и оценки результатов выполнения программы, организационно-управленческий, финансовый;
- принципе гласности, который предусматривает необходимость привлечения к рассмотрению и экспертизе проектов программных документов и результатов их реализации ученых и специалистов, представителей различных профессиональных групп и общественности, информирование населения о ходе программных работ
Муниципальная программа - это система, ключевыми элементами которой являются цели развития муниципального образования, программные мероприятия и механизм управления их реализацией. Как и в любой системе, данные элементы должны быть взаимосвязаны, а их содержание в совокупности - представлять собой цельный управленческий документ. Поэтому логическая структура муниципальной программы должна включать три блока: целевой блок, блок программных мероприятий и результатов их выполнения, блок механизмов управления реализацией программы. В рамках каждого из них решаются соответствующие задачи программы.
Предложенные в статье методологические аспекты разработки среднесрочной муниципальной программы были использованы при подготовке «Методических рекомендаций по разработке программы социально-экономического развития муниципального образования», рекомендованных правительством Саратовской области для руководителей и специалистов муниципальных администраций [3].
1. Методические рекомендации к разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации / Министерство экономического развития РФ. М., 2009.
2. Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006 - 2008 годы / Министерство финансов РФ. М., 2005.
3. Методические рекомендации по разработке программы социально-экономического развития муниципального образования / под ред. А.Г. Бабича, С.Ю. Наумова. Саратов: ПАГС им. П.А. Столыпина, 2008.
4. Типовой макет программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации / Министерство экономического развития РФ. М., 2002.
