CC BY
108
УДК 336.6
С.Н. Марков Омская гуманитарная академия
МЕТОДИЧЕСКИЙ ПОДХОД К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ
РАСХОДОВ НА ОБРАЗОВАНИЕ
В статье разрабатывается методический подход к оценке эффективности бюджетных расходов на образование на основе анализа существующих в мировой практике методов и моделей оценки эффективности бюджетных расходов на образование, методов сравнительного анализа показателей эффективности, оценки их приемлемости в российской действительности, путем выработки основных принципов и этапов проведения оценки эффективности бюджетных расходов на образование. Ключевые слова: бюджетные расходы на образование, эффективность бюджетных расходов на образование, оценка эффективности, образовательные учреждения, методы оценки эффективности бюджетных расходов, модели оценки эффективности бюджетных расходов на образование.
Проведение оценки эффективности бюджетных расходов на образование с целью использования ее результатов при выработке основных направлений бюджетной и образовательной политики и при планировании бюджетных расходов на образование на очередной финансовый год требует разработки научно обоснованного методического подхода.
Оценку эффективности бюджетных расходов на образование можно определить как процедуру по сопоставлению полученных результатов в сфере образования и объемов бюджетных расходов на образование, осуществляемую соответствующими уполномоченными государственными (муниципальными) органами.
В зависимости от уровня оценки в качестве объекта оценки могут выступать как бюджетные расходы на образование административно-территориальной единицы (в целом по образованию и / или по уровням образования), так и бюджетные расходы, использованные образовательным учреждением.
Проблемное поле разработки авторского методического подхода к оценке эффективности бюджетных расходов на образование как на уровне административно-территориальных единиц, так и на уровне использования бюджетных средств образовательными учреждениями требует проведения следующих этапов исследования:
1. Рассмотрение существующих в мировой практике методов оценки эффективности бюджетных расходов.
2. Рассмотрение существующих в мировой практике моделей оценки эффективности бюджетных расходов на образование.
3. Определение различных методов сравнительного анализа показателей эффективности бюджетных расходов на образование.
4. Выбор наиболее приемлемых в российских условиях, с точки зрения практической применимости, методов и моделей оценки эффективности бюджетных расходов на образование, а также методов сравнительного анализа показателей эффективности бюджетных расходов на образование.
5. Выработка основных принципов проведения оценки эффективности бюджетных расходов на образование.
6. Определение этапов проведения оценки эффективности бюджетных расходов на образование.
В мировой практике применяют следующие методы оценки эффективности бюджетных расходов:
- анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis - CBA);
- анализ издержек и результативности (cost-effectiveness analysis - CEA);
- анализ издержек и полезности (cost-utility analysis - CUA);
- анализ издержек и взвешенной результативности (weighted cost-effectiveness analysis -
wCEA).
Метод анализа издержек и выгод (cost-benefit analysis - CBA) сравнивает агрегированные выгоды в денежной оценке и бюджетные расходы по конкретному направлению.
Метод анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis - CEA) оценивает выгоды, получаемые от реализации бюджетных расходов, не в денежной форме, а в физических величинах.
Метод анализа издержек и полезности (cost-utility analysis - CUA) сравнивает издержки, измеряемые в денежном выражении, и пользу для населения, полученную от реализации бюджетных расходов на конкретную цель, измеряемую в единицах полезности.
Метод анализа издержек и взвешенной результативности (weighted cost-effectiveness analysis - wCEA) оценивает множество выгод бюджетных расходов, которые при этом не могут быть измерены в денежном выражении.
Существенный вклад в развитие данных методов внесли такие зарубежные ученые, как А. Аткинсон и Р. Каплан [1], Дж. Стиглиц [2], Е. Мишан [3], Р. Мюсгрейв [4], Р. Йохан-сон [5], А. Гербер и С. Фелпс [6]. Описанию логики данных методов оценки эффективности бюджетных расходов, практики их применения, а также проблем, возникающих при их использовании на практике, посвящены исследования ведущих отечественных экономистов в области государственных расходов: Л.И. Якобсона [7] и М.П. Афанасьева [8].
Поскольку выгоды, получаемые от реализации бюджетных расходов на образование, могут быть измерены в физических величинах, а не в денежных, то для оценки эффективности расходования бюджетных средств на образование возможно применение метода анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis - CEA) и метода анализа издержек и взвешенной результативности (weighted cost-effectiveness analysis - wCEA). Однако если цель финансирования образовательных учреждений определенного уровня образования сводится к достижению одного конечного результата (в дошкольном образовании - обеспеченность детей дошкольными учреждениями, в общем образовании - результат ЕГЭ (например, средний балл ЕГЭ по русскому языку и математике), в профессиональном образовании -процент трудоустроившихся в первый год после окончания обучения), а не множества результатов, то при оценке эффективности расходования бюджетных средств на сферу образования целесообразно применять метод анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis - CEA), который является наиболее распространенным и широко применяемым в мировой практике инструментом оценки эффективности бюджетных расходов в государственном секторе экономики.
В мировой практике выделяют три модели оценки [9]:
- модель, основанную на оценке показателя RoSI (School Matters's Return on Spending
Index from Standard & Poor's);
- модель, основанную на оценке индекса эффективности EEI и влияющих на него факторов (Yecke's Efficiency / Effectiveness Index);
- модель, основанную на сравнении с «зоной производительности» (School Matters's Error Band Model).
В модели School Matters's Return on Spending Index from Standard & Poor's оценивается RoSI, который показывает долю учащихся, овладевших математикой и чтением, приходящуюся на 1000$ бюджетных расходов в расчете на одного учащегося.
Показатель RoSI используется для определения экономически эффективного образовательного учреждения. Образовательные учреждения, имеющие высокий RoSI являются более эффективными, чем образовательные учреждения с низким RoSI. Помимо расчета показателя RoSI на основе модели School Matters's Return on Spending Index from Standard & Poor's осуществляется контроль за факторами, влияющими на показатель RoSI, с целью прогнозирования эффективности расходования бюджетных средств образовательными учреждениями.
Простота этой модели является ее преимуществом и недостатком. Данную модель относительно легко построить и использовать в качестве инструмента оценки прогресса эффективности расходования бюджетных средств на образовательные учреждения с течением времени, а также проводить межтерриториальные сравнения. Тем не менее, данная модель ограничена как для сравнений образовательных учреждений одной территории, так и для межтерриториальных сравнений в том случае, если в образовательных учреждениях имеются существенные предметные различия и особенности. Применительно к Российской Федерации модель School Matters's Return on Spending Index from Standard & Poor's вполне применима как для оценки эффективности использования бюджетных средств образовательными учреждениями, так и для общей оценки эффективности бюджетных расходов на образование определенной территории.
Модель Yecke's Efficiency / Effectiveness Index построена на сортировке школьных округов на четыре одинаковых по размеру группы (квартили) в зависимости от уровня бедности. Для каждого школьного округа, входящего в квартиль, рассчитывается Индекс эффективности (EEI), который показывает отношение процента выпущенных учащихся к бюджетным расходам на одного учащегося конкретного школьного округа в сравнении с квартилем бедности, к которому относится данный округ.
Числитель EEI представляет собой соотношение процента выпущенных учащихся в конкретном школьном округе и процента выпущенных учащихся в соответствующем округу квартиле бедности. Знаменатель EEI представляет собой соотношение бюджетных расходов на одного учащегося в конкретном школьном округе и бюджетных расходов на одного учащегося в соответствующем округу квартиле бедности.
Школьные округа с высоким EEI признаются более эффективными.
Достоинство модели Yecke' s Efficiency / Effectiveness Index в том, что она учитывает различия в бедности (измеряемой по числу учащихся, имеющих право на бесплатные или по сниженным ценам обеды) школьных округов. Недостатком данной модели является ее ограничение для межрайонных сравнений. Применительно к Российской Федерации модель Yecke's Efficiency / Effectiveness Index вполне применима как для оценки эффективности бюджетных расходов на образование определенной территории, так и для оценки эффективности использования бюджетных средств образовательными учреждениями (при трансформации модели применительно к образовательным учреждениям).
Модель School Matters' s Error Band Model позволяет определять высокоэффективные и малоэффективные образовательные учреждения на основе сравнения фактически достигнутых баллов по тестам по математике и чтению малообеспеченных учащихся образовательных учреждений с прогнозируемой «зоной производительности». Под «зоной производительности» понимается диапазон допустимых баллов по тестам по математике и чтению всех учащихся образовательного учреждения. Бюджетные расходы, выделяемые образовательному учреждению, признаются высокоэффективными, если фактически достигнутые баллы выше, чем баллы, определенные в прогнозируемой «зоне производительности». Бюджетные расходы, выделяемые образовательному учреждению, признаются низкокоэффективными, если фактически достигнутые баллы ниже, чем баллы.
Преимуществом модели School Matters's Error Band Model является то, что изучение лучшей практики деятельности высокоэффективных образовательных учреждений позволяет разработать план действий по повышению эффективности для малоэффективных образовательных учреждений с аналогичным процентом малообеспеченных учащихся. Недостатком данной модели является отсутствие показателя оценки. Применительно к Российской Федерации данная модель, на наш взгляд, неприемлема, поскольку она оценивает не эффективность финансирования сферы образования, а результативность деятельности образовательных учреждений.
Оценка эффективности бюджетных расходов на образование предполагает не только расчет показателей эффективности, но и их оценку с применением методов сравнений. В
связи с этим при разработке подхода к оценке, приемлемого как для всех уровней бюджетной системы, в том числе и для регионального, так и на уровне образовательных учреждений, необходимо принимать во внимание существование различных методов сравнительного анализа показателей эффективности:
- сравнение показателей эффективности бюджетных расходов на образование с плановым значением. Данный метод, с нашей точки зрения, неприемлем при проведении оценки эффективности бюджетных расходов на образование, поскольку оценка в таком случае будет зависеть от адекватности планирования плановых значений показателей эффективности;
- сравнение показателей с аналогичными показателями в предыдущий период. Использование данного метода сравнительного анализа позволяет выявлять тенденцию повышения или снижения эффективности бюджетных средств в сфере образования по сравнению с предыдущим периодом и, следовательно, в динамике за несколько лет;
- сравнение показателей конкретной административно-территориальной единицы или образовательного учреждения (в зависимости от уровня проводимой оценки) с наивысшим показателем эффективности среди всех административно-территориальных единиц или всех образовательных учреждений. Применение данного метода сравнительного анализа позволяет определять неиспользованные возможности по достижению максимального реально достижимого показателя эффективности и делать вывод о наличии эффективности бюджетных расходов в административно-территориальной единице либо образовательном учреждении. Так, если фактический процент эффективных бюджетных расходов на образование в административно-территориальной единице или образовательном учреждении (в зависимости от уровня проводимой оценки) меньше, чем максимально возможный среди всех административно-территориальных единиц или всех образовательных учреждений, то имеется очевидная неэффективность;
- сравнение показателей конкретной административно-территориальной единицы или образовательного учреждения (в зависимости от уровня проводимой оценки) со средним показателем эффективности среди всех административно-территориальных единиц или всех образовательных учреждений. Данный метод сравнительного анализа позволяет ранжировать административно-территориальные единицы и образовательные учреждения (в зависимости от уровня проводимой оценки) по группам эффективности: с высокой, средней и низкой эффективностью.
Рассмотренные существующие в мировой практике методы и модели оценки эффективности бюджетных расходов на образование, а также методы сравнительного анализа показателей эффективности позволяют выбрать подходы, наиболее приемлемые в российской действительности и адекватные и реальные с точки зрения их практической применимости. Такими, на наш взгляд, являются метод анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis - CEA), модель School Matters's Return on Spending Index from Standard & Poor's, а также такие методы сравнительного анализа, как сравнение показателей эффективности бюджетных расходов на образование с аналогичными показателями в предыдущий период, с наивысшим, а также со средним показателем эффективности среди всех административно-территориальных единиц или всех образовательных учреждений.
Рассмотрев различные подходы, применяемые к оценке эффективности, и выбрав наиболее приемлемые из них, можно сформулировать основные принципы проведения такой оценки:
- принцип выделения одного показателя результативности, который заключается в том, что при оценке эффективности бюджетных расходов на образование в качестве базы для расчета показателей эффективности должен выделяться один качественный показатель, отражающий цель финансирования сферы образования;
- принцип темпоральности, заключающийся в том, что оценка эффективности должна включать, помимо расчета показателей эффективности, анализ динамики показателей ре-
зультативности бюджетных расходов на образование, объемов финансирования образования и показателей эффективности в предыдущие периоды;
- принцип компаративности, означающий, что при оценке эффективности необходимо проводить сравнительный анализ показателей эффективности;
- принцип факториальности, который заключается в том, что при оценке необходимо проводить анализ факторов, влияющих на эффективность бюджетных средств в сфере образования, с целью выявления зависимости в анализируемых данных и прогнозирования уровня эффективности бюджетных расходов на образование в зависимости от изменения значений факторов.
Таким образом, исходя из определения оценки эффективности бюджетных расходов на образование и основываясь на СЕА-методе анализа издержек и результативности, модели, основанной на оценке показателя RoSI, методов сравнительного анализа (сравнение показателей с аналогичными показателями в предыдущий период, с наивысшим, а также со средним показателем эффективности среди всех административно-территориальных единиц или всех образовательных учреждений), а также основываясь на принципах проведения оценки эффективности, можно выделить следующие этапы:
1. Анализ динамики бюджетных расходов на образование.
2. Выделение основного качественного показателя результативности бюджетных расходов на образование и анализ его динамики.
3. Расчет показателей эффективности бюджетных расходов на образование.
4. Ранжирование территорий или образовательных учреждений (в зависимости от уровня оценки) на группы.
5. Анализ динамики показателей.
6. Корреляционно-регрессионный анализ факторов эффективности бюджетных расходов на образование.
Разработанный методический подход к оценке эффективности расходования средств бюджета на образование, основанный на принципах темпоральности, компаративности и факториальности и включающий определенные этапы, приемлем как на уровне административно-территориальных единиц, так и на уровне образовательных учреждений, может являться основой для проведения оценки эффективности бюджетных расходов как на уровне территорий, так и на уровне конкретных образовательных учреждений.
Результаты проведенной оценки на уровне административно-территориальных единиц в соответствии с предложенным методическим подходом могут использоваться финансовыми органами различных уровней при выработке направлений бюджетной и образовательной политики на соответствующей территории, а результаты оценки на уровне образовательных учреждений могут применяться органами управления образованием при проведении мониторинга эффективности использования бюджетных расходов образовательными учреждениями с целью определения проблемных моментов в деятельности образовательных учреждений и определения путей их решения, разработки мероприятий по снижению неэффективных бюджетных расходов, выявления резервов по повышению эффективности бюджетных расходов на образование.
Библиографический список
1. Management accounting / A.A. Atkinson, R.D. Banker, R.S. Kaplan, S.M. Young. - The Robert s. Kaplan series in management. - Prentice Hall, Inc., 1997. - 502 р.
2. Stiglitz, J.E. Economics of the Public Sector / J.E. Stiglitz. - N.Y. : W.W. Norton & Company, 2000. - 848 p.
3. Mishan, E. Cost-Benefit Analysis / E. Mishan. - London : George Allen and Unwin, 1988. - 447 p.
4. Musgrave, R.A. Public Finance in Theory and Practice (fifth edition) / R.A. Musgrave, P.B. Musgrave. -New York : McGraw-Hill, 1989. - 455 p.
5. Johansson, P.-O. Cost-benefit analysis of environmental change / P.-O. Johansson. - N.Y. : Cambridge University Press, 1993. - 232 p.
6. Garber, A.M. Economic foundations of cost-effectiveness analysis / A.M. Garber, C.E. Phelps // Journal of Health Economics. - 1997. - № 16. - P. 1-32.
7. Якобсон, Л.И. Экономика общественного сектора / Л.И. Якобсон. - М. : Аспект-Пресс, 1996. - 318 с.
8. Афанасьев, М.П. Модернизация государственных финансов : учеб. пособие / М.П. Афанасьев ; под ред. М.П. Афанасьева, И.В. Кривогова. - М. : Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. - 439 с.
9. Indicators of Efficiency and Effectiveness in Elementary and Secondary Education Spending. Project Staff. Marcia Ford Seiler, Jo Ann G. Ewalt, Ph.D. John T. Jones, Ph.D. Brenda Landy Sabrina Olds Pam Young : Research Report № 338. - December 5, 2006. - Frankfort, Kentucky. - Р.76.
© Марков С.Н., 2013
Автор статьи - Сергей Николаевич Марков, аспирант, Омская гуманитарная академия, e-mail: markovsn79@mail. ru.
Рецензент - О.Ю. Патласов, доктор экономических наук, профессор, Омская гуманитарная академия.
