CC BY
250
О. И". Куленко
МЕСТО ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ ИНСТИТУТОВ, ЗАЩИЩАЮЩИХ ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Особое внимание уделено определению правового статуса прокуратуры, предлагается выделить прокурорскую власть в качестве самостоятельной ветви власти, что потребует совершенствования законодательства РФ в части, касающейся независимости прокуратуры.
Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и федеральный закон
о прокуратуре, несмотря на прямое указание Конституции РФ о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом1. Таким образом, современная конституционная модель прокуратуры не дает ответа на этот теоретический вопрос, имеющий и практическое значение, поскольку его решение будет способствовать определению места прокуратуры как в системе разделения властей, так и в системе сдержек и противовесов между ветвями власти.
В современных условиях этот пробел восполняется текущим федеральным законодательством, в которое постоянно вносятся дополнения, в том числе и в зависимости от расстановки политических сил в обществе.
Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон) закрепляет положение о том, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории2. Это положение Федерального закона относит прокуратуру к органам государственной власти. Ст. 129 Конституции РФ определяет только самые общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. В ней отмечается, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Причем помещена данная норма в главе «Судебная власть». Безусловно, это обстоятельство не означает, что прокуратуру следует включать в судебную власть. Ведь в соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратура такими полномочиями не наделена и таких форм своей деятельности не имеет и поэтому не должна входить в судебную ветвь государственной власти.
Упоминания о прокуратуре содержатся и в некоторых других нормах Конституции РФ: ст. 71 относит этот орган'исключительно к предмету ведения Российской Федерации; ст. 83 определяет полномочия Президента РФ по назначению
на должность и освобождению от должности Генерального прокурора РФ; в ст. 72 указывается на нахождение в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ кадров правоохранительных органов.
Эти положения Конституции РФ дают основания сделать вывод о том, что прокуратура является самостоятельным централизованным федеральным органом, учреждаемым на выешем конституционном уровне.
В то же время приведенных конституционных положений совершенно недостаточно для того, чтобы четко определить место прокуратуры в системе органов государственной власти, что вызывает дискуссии по этому вопросу среди ученых-правоведов и практических работников.
Однако все точки зрения о месте прокуратуры в системе разделения властей объединяет то обстоятельство, что исследователи относят прокуратуру к органам государственной власти. Это совершенно справедливо, так как прокуратура наделена государственно-властными полномочиями и управомочена государством осуществлять его задачи и функции. Это подтверждает указанный Федеральный закон, в котором закрепляется положение о том, что прокуроры и следователи являются представителями государственной власти (ч. 3 ст. 45).
Каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением занимает свое место в общей системе государственной власти3, находит выражение в органах государственной власти. В данном случае власть — это содержание, полномочия, а орган — это внешнее выражение содержания, форма. Через форму, а в данном случае через орган государственной власти реализуются полномочия государственной власти. Поэтому ветвь государственной власти должна представлять собой совокупность органов государственной власти, имеющих общую функциональную направленность и методы деятельности. Тот или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветви власти только в том случае, если он является независимым и организационно не подчинен структурам других ветвей государственной власти.
Данные вопросы не вызывают дискуссий в теории права и науке конституционного права. Эти воззрения можно считать устоявшимися. Они не втлчтдпяпи бы дискуссии и в отношении прокуратуры, если бы в Конституции РФ использовалось понятие прокурорской власти. Однако система прокурорских органов в Конституции РФ рассматривается с позиции организации прокурорской деятельности. В связи с этим неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволила выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить ее соотношение с другими ветвями власти. Это повлияло и на изученность данного вопроса в науке конституционного права, вследствие чего конституционный аспект прокуратуры в правовой теории остался неразработанным. Такая точка зрения уже высказывалась в юридической науке, и с ней следует согласиться4. Между тем власть, осуществляемая органами прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, свою функциональную направленность и присущие только ей методы деятельности. По своей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какой-либо другой ветви
власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать определенную обособленность в механизме разделения властей. ,
Как известно, ст. 10 Конституции РФ закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако многие современные исследователи полагают, что в настоящее время недостаточно выделять только три ветви власти. Например, А. Д. Керимов предлагаете выделить так называемую четвертую власть — средства массовой информации, которые, умело манипулируя общественным мнением, оказывают огромное влияние на политический климат в стране, на кадровые перестановки и результаты выборов в представительные и иные государственные органы всех уровней5. Однако с данной точкой зрения трудно согласиться, так как средства массовой информации при всем их влиянии на общественное сознание людей не относятся к органам государственной власти.
Г. Н. Чеботарев, анализируя принцип разделения властей в конституционной системе России, делает вывод о том, что наряду с тремя ветвями власти следует выделять и четвертую ветвь — президентскую. Необходимость ее выделения определяется характером и объемом конституционных президентских полномочий, а также прямым указанием Конституции РФ на то, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ6.
Прокуратура, как следует из приведенных точек зрения, не относится ни к президентской власти, ни, тем более, к власти средств массовой информации.
Такой подход не позволяет выявить место и роль прокуратуры в системе разделения властей, хотя в нем есть рациональное зерно. Суть его состоит в том, что нельзя ограничиваться только тремя ветвями власти. Поиск ее новых ветвей необходимо вести за пределами законодательной, исполнительной и судебной властей.
С точки зрения выполняемых прокуратурой функций и задач, ее следует отнести в соответствии с Федеральным законом к правоохранительным органам. В то же время отнесение этого ведомства к правоохранительным органам не позволяет автоматически считать прокуратуру органом исполнительной власти, подобно органам Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности, юстиции и т. д., так как органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе и органами исполнительной власти. Следовательно, прокуратура, функционально являясь частью правоохранительных органов, вместе с тем занимает особое, специфическое место в этой системе именно в силу своей независимости и самостоятельности.
Учитывая особое место, занимаемое прокуратурой в системе правоохранительных органов, некоторые авторы, в частности Г. Н. Чеботарев, предлагают выделить органы прокураторы в особую самостоятельную отрасль, которую можно было бы назвать «надзорно-законоприменительной»7. Однако такой вывод фактически относит прокуратуру к органам исполнительной власти, являющимся законо-применительными органами и имеющим в своей структуре федеральные надзоры. Надо заметать, что в дальнейшем Г. Н. Чеботарев не склонен относить прокуратуру
к органам исполнительной власти, однако его аргументы и определения этой самостоятельной отрасли нельзя признать достаточно убедительными.
Наиболее правильной представляется точка зрения Н. В. Мельникова, полагающего, что наряду с существующими 5 Российской Федерации ветвями власти следует признать и прокурорскую власть. По своим функциональным признакам она является государственной властью со всеми присущими ей атрибутами. По его мнению, прокурорская власть есть вид государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования3. Формой выражения этой власти является система органов прокуратуры с подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.
Одной из основных задач прокурорской власти, как и любой другой государственной власти, является защита и обеспечение прав и свобод человека ^гражданина. Это положение напрямую вытекает из основ конституционного строя Российской Федерации, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан — обязанностью государства. Данная конституционная норма в полной мере относится и к прокуратуре, осуществляющей прокурорскую власть.
Наиболее многочисленной является группа ученых, считающих прокуратору конституционным органом с особым статусом. Так, например, Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин указывают, что все государственные органы составляют единую систему, в которой органы прокуратуры представляют собой группу с присущими только ей особыми функциями9. Особый статус прокуратуры подчеркивают М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе, А. Л. Протопопов, Ф. М. Кобзарев и другие исследователи10. Этот статус прокуратуры обусловлен ее социальным предназначением по осуществлению государственного надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в стране.
Соглашаясь с подобным подходом к определению роли и места прокуратуры, необходимо обратить внимание на то, что особый статус может иметь отдельный государственный орган, например Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Счетная палата РФ. Прокуратура же представляет собой не отдельный государственный орган, а систему государственных органов. Она имеет свою вертикаль подчиненности нижестоящих органов вышестоящим и призвана осуществлять свои полномочия самостоятельно и независимо от какой-либо ветви государственной власти. Система независимых органов государственной власти с особым статусом представляет собой по своему функциональному предназначению и полномочиям особую, отдельную ветвь государственной власти. .
Правозащитная функция прокуратуры в Российской Федерации, а также выделение прокурорской власти в качестве самостоятельной ветви власти требуют совершенствования законодательства в части, касающейся независимости прокуратуры. В этой связи следует поддержать предложения исследователей о выделении в Конституции РФ самостоятельного раздела о прокуратуре с описанием в нем задач, функций, объектов надзора прокуратуры, порядка назначения ее вы-
сших должностных лиц, а также о создании федерального конституционного закона о прокуратуре, о дополнении понятия «прокурорский надзор» в законодательстве о прокуратуре словом «высший», о включении в федеральный закон о прокуратуре положения об осуществлении прокурорского надзора за исполнением решений Конституционного Суда Российской- Федерации11. '
Внесение этих изменений в Конституцию РФ и законодательство РФ позволит окончательно утвердиться в российском обществе прокурорской власти как самостоятельной ветви власти.
Таким образом, прокуратура в разделении властей занимает самостоятельное место. Этот статус прокурорской власти позволяет ей с гораздо большей эффективностью обеспечивать и защищать права и свободы человека и гражданина в сравнении с той защитой, которую бы обеспечивала прокуратура, если бы она входила в какую-либо из традиционных ветвей власти либо была просто органом государственной власти с особым статусом. Поэтому прокуратура как независимый орган защищает права и свободы граждан не только по своему функциональному назначению, но и в качестве самостоятельной ветви власти через систему сдержек и противовесов. Независимость прокурорской власти является необходимым условием защиты всех прав ж свобод человека и гражданина.
Примечания
I Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993.25 дек.
2■ Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ (с изменениями от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г.) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
3 Нерсесянц В. С. Право — математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. М., 1996. С. 18.
4 Мельников Я В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и
свобод граждан: Автореф. дис.... д-раюрид. наук. Ростов н/Д, 2001. С. 16-17. ,
5 Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в
России. М., 2000. С. 9. ,
6 Чеботарев Г. Я Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 4.
7 Чеботарев Г. Я Указ. соч. С. 16.
8 Мельников Я В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 20.
9 Козлова Ё. К, Кутафин О: Е. Конституционное право России. М., 1998. С 310.
10 См.: Баглай М. В., Габричидзе Б. Я. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. 400 с.; Протопопов А. Л. Функции прокуратуры // Правоведение. 2000. № 6. С. 174; Кобзарев Ф. М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М., 2002.271 с.
II См.: Кобзарев Ф. М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. М., 2002. 271 с.; Липатов С. Правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты собственности и финансов // Право и жизнь. 1999. № 22. С 63; Громыко А,, Фридман А. Прокурорский надзор в процессе конституционного правосудия // Законность. 1998. № 11. С. 21; Бессарабов В. Г. Прокурор в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф. дис.... д-раюрид. наук. М., 2001.25 с.
