CC BY
80
УДК 32.001:303.425.3(470 + 571) Баранов Андрей Владимирович
доктор политических наук, доктор исторических наук,
профессор кафедры политологии и политического управления
Кубанского государственного университета
МЕСТНЫЕ ВЫБОРЫ 2015 Г. В КОНТЕКСТЕ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ (ПО МАТЕРИАЛАМ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ) [1]
Аннотация:
В статье определено влияние местных выборов 2015 г. в Краснодарском крае на политические трансформации муниципальной реформы. На основе неоинституционализма рационального выбора установлены политические эффекты реформы избирательного законодательства. Выявлены диспозиции и программы субъектов локальных электоральных процессов в Краснодарском крае, повестка дня электорального соперничества.
Ключевые слова:
местное самоуправление, местные выборы, муниципальная реформа, Краснодарский край.
Baranov Andrey Vladimirovich
D.Phil. in Political Science, D.Phil. in History, Professor, Political Science and Political Management Department, Kuban State University
LOCAL ELECTIONS IN 2015 IN THE CONTEXT OF THE MUNICIPAL REFORM (CASE STUDY OF THE KRASNODAR TERRITORY MATERIALS) [1]
Summary:
The paper considers the impact of the local elections of 2015 in the Krasnodar Territory on the political transformation of the municipal reform. On the basis of neo-institutionalism of rational choice the author defines political effects of the electoral legislation reform. The article discusses dispositions and programs of the participants of the local electoral processes in the Krasnodar Territory, the agenda of electoral competition.
Keywords:
local self-government, local elections, municipal reform, Krasnodar Territory.
Актуальность темы статьи выражается в том, что местные выборы в Российской Федерации являются сейчас наиболее активным пространством политической конкуренции в сравнении с федеральными и региональными выборами. Длительная муниципальная реформа, развивающаяся в России с начала 2000-х гг., уже привела к определенной стандартизации политических институтов местного самоуправления, практик и нормативных процедур взаимодействия субъектов локальной политики. Вместе с тем распределение ресурсов власти на местном уровне, властные коалиции и повестка дня политических процессов остаются своеобразными не только в каждом субъекте Федерации, но и на уровне сравнения местных сообществ. Актуальность темы проявляется также в возможности выявить изменения в методах рекрутации муниципальных элит и политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края.
Среди актуальных политологических исследований местных выборов отметим коллективную монографию А.В. Кынева, А.Е. Любарева и А. Максимова [2], статьи Р.Ф. Туровского [3], А.Е. Чири-ковой, В.Г. Ледяева и Д.Г. Сельцера [4], А.А. Володина [5], И.И. Гончарова [6], А.И. Любецкого и А.А. Ворониной [7], кандидатскую диссертацию И.А. Горовых [8], сборник материалов научной конференции, организованной Южно-Российским институтом управления - филиалом РАНХиГС [9], аналитический обзор новых диссертационных работ, предпринятый Я.А. Пляйсом [10].
Теоретико-методологическую основу работы составляет неоинституционализм рационального выбора [11, с. 49-64]. Этот подход позволяет различать формальные и неформальные аспекты электорального процесса, выявлять практики политических акторов, их стратегии и ресурсы влияния, объяснять действия на основе модели «ограниченной рациональности», сочетающей рациональные мотивы поведения с историко-культурными и организационными условиями.
Применен рационально-инструментальный подход в электоральной политологии [12, р. 391414], который позволил интерпретировать политическое пространство Краснодарского края в категориях политического рынка, уровня конкуренции, спроса и предложения. Преимущество данного подхода в сравнении с социально-психологическим, социологическим и социокультурным проявляется именно на микроуровне территориального анализа. В местных сообществах действуют, как правило, социальные сети и неформальные практики, основанные на непосредственном общении кандидатов и избирателей. Повестка дня местных выборов деидеологизированна: на первый план выходят вопросы уровня жизни, благоустройства, образования и здравоохранения, экологии и т. д.
- 1GG -
Парируя возражения, отметим, что современные теории рационального выбора добавляют к экономическим мотивам голосования реакцию избирателей на идеологические позиции партий, на политический контекст в целом. Иерархия факторов голосования и позиционирования субъектов локальных выборов объяснима с помощью модели «воронки причинности» (по А. Кэмпбеллу и др.) [13]. Конечно, мы имеем дело с «ограниченной» рациональностью электората. Использован метод вторичного анализа анкетных опросов, что дало возможность раскрыть политические ожидания местных сообществ Кубани, выраженные в общественном мнении, а также установить политические эффекты реформы избирательной системы.
Цель статьи - выявить влияние местных выборов 2015 г. в Краснодарском крае на политические трансформации муниципальной реформы. Цель предполагает решение следующих взаимосвязанных задач: установить политические эффекты реформы избирательного законодательства в регионе; выявить диспозиции и программы субъектов локальных электоральных процессов в Краснодарском крае; определить повестку дня электорального соперничества. Выборы местных представительных органов и главы местного самоуправления г. Краснодара состоятся в единый день голосования 13 сентября 2015 г., поэтому мы ограничимся прогнозом.
Краснодарский край - один из лидирующих агропромышленных регионов России. Край занимает 5-е место среди субъектов РФ по прямым иностранным инвестициям, имеет выгодное расположение [14]. Однако политическая модернизация региона и его местных сообществ затруднена вследствие консолидированного типа режима и парокиальной политической культуры.
Исполнительная власть в Краснодарском крае, как и почти во всех российских регионах, строится по президенсиалистской модели. Глава администрации Краснодарского края (губернатор) является наиболее высокостатусным актором политики среди всех внутрирегиональных. С 2001 по апрель 2015 гг. главой администрации края был А.Н. Ткачёв, с 2003 г. состоящий в политической партии «Единая Россия». В 2005-2012 гг. действовал порядок наделения губернатора полномочиями посредством косвенных выборов - голосования депутатов Законодательного собрания Краснодарского края. После досрочной отставки А.Н. Ткачёва (получившего назначение на должность министра сельского хозяйства РФ) назначены прямые тайные выборы губернатора. Они состоятся в единый день голосования 13 сентября 2015 г. одновременно с муниципальными выборами в крае. Основным претендентом на победу является и. о. главы администрации края В.И. Кондратьев, представитель политической партии «Единая Россия». Все кандидаты выдвинуты, согласно краевому законодательству, от всероссийских политических партий. Но уровень альтернативности губернаторских выборов в крае всегда был низок: победитель ни разу не набирал менее 75 % в 1996-2004 гг. [15, с. 209-210]. Таким образом, в Краснодарском крае сформировался моноцентричный политический режим с сильными полномочиями губернатора.
Законодательное собрание Краснодарского края состоит из 100 депутатов. Оно избирается раз в 5 лет. Смешанная избирательная система вместо первоначальной мажоритарной применяется с декабря 2007 г., 50 депутатов избираются по партийным спискам, а 50 - в одномандатных округах. Председатель ЗСКК (с 1995 г.) - В.А. Бекетов (от партии «Единая Россия»). Состав Законодательного собрания края по итогам выборов осени 2012 г. таков: 95 % депутатов состоит во фракции партии «Единая Россия», 5 % - в КПРФ. Фракция «Справедливая Россия» перестала существовать, а в предыдущем созыве она насчитывала 3 депутата [16].
После установления прочного контроля краевых элит над выборами мэра г. Краснодара (2004) институциональные конфликты «регион - муниципалитеты» не проявлялись и переведены в функциональное русло. Сейчас в городской Думе г. Краснодара 48 депутатов, из них 40 - от партии «Единая Россия». Такой же партийный состав характерен для других муниципальных органов. Главы районных и городских администраций рекомендуются к занятию должности краевой администрацией, что не исключает частых отставок мэров по обвинению в неэффективности и утрате доверия губернатора.
Выборы представительных органов местного самоуправления состоятся 13 сентября 2015 г. в г. Краснодаре, а также в 5 городах (включая такие крупные, как Сочи, Новороссийск и Армавир) и в 32 из 46 сельских районов края. «Единороссы» намерены на 30 % поменять состав своих фракций в муниципальных представительных органах. Некоторые журналисты прогнозируют обновление депутатского корпуса на 50 % [17].
Кроме Устава Краснодарского края, закрепившего принципы организации и деятельности местного самоуправления в крае, важную роль в регулировании электоральных процессов имеет Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае». На его основе принят ряд нормативно-правовых актов, установивших численность представительных органов, даты выборов глав и депутатов представительных органов муниципальных образований. Таков Закон Краснодарского края от 26 декабря 2005 г. № 966-КЗ «О муниципальных выборах», в который внесены принципиальные изменения и дополнения
накануне избирательной кампании 2015 г. [18]. Впервые в г. Краснодаре выборы будут проведены с использованием смешанной системы. Предыдущие выборы проходили только по мажоритарной системе. Впервые 75 % депутатов городской Думы Краснодара (36 чел.) будут выбраны от одномандатных округов, а 25 % (12 чел.) определятся по итогам голосования за партийные списки. В едином пропорциональном округе муниципальные списки кандидатов могут выдвигать только политические партии.
Весной - летом 2015 г. впервые проведены внутрипартийные выборы («праймериз») в региональном отделении партии «Единая Россия», которые позволили определить кандидатов в местные депутаты с учетом общественных запросов. В праймериз приняли участие свыше 60 тыс. жителей г. Краснодара из 550 тыс. имеющих право голоса, что следует признать успехом [19]. Делегаты конференции Краснодарского местного отделения правящей партии определили 23 июля кандидатов в городские депутаты от партии «Единая Россия» по партийным спискам и одномандатным округам. В итоге партия выдвинула 81 кандидата, в том числе 45 по спискам и 35 по одномандатным округам. Конкурс в партийном списке превысил 2,1 чел. на место [20]. Состав кандидатов в депутаты от правящей партии подтверждает следующие тенденции: преобладает мужской пол; сельское происхождение, аграрный либо технический профиль образования, полученного в своем регионе; руководящие должности в бизнес-структурах; принадлежность к «команде» и. о. губернатора; гильдейский тип рекрутации. Достаточно большой удельный вес в списке имеют представители бизнеса: советник председателя правления банка «Кубань-Кредит» С. Геращенко, гендиректор ООО «Южная микрофинансовая компания» Е. Сметанина, исполнительный директор Агропромышленного союза Кубани С. Косогор и др. [21]. Всего же выдвинули свои списки кандидатов по одномандатным округам 12 из 67 зарегистрированных в крае политических партий, а 7 партий также выдвинули списки по муниципальному избирательному округу [22]. Среди них - всероссийские парламентские партии, а также «Патриоты России», «Коммунисты России», «Яблоко». Судя по ходу предвыборных дискуссий и содержанию партийных программ, партия «Единая Россия» имеет все шансы сохранить свое доминирующее влияние. Основным конкурентом в стане оппозиции является КПРФ, но могут получить ограниченное представительство также ЛДПР и партия «Справедливая Россия».
Прямые выборы мэров крупных городов в Краснодарском крае проводились до 2015 г., но уровень конкуренции на них был низким. В отличие от соседних регионов (Астраханской, Волгоградской, Ростовской областей), в крае нет ни одного района или города, где на выборах с 2004 г. оппозиционный кандидат побеждал бы или имел весомые шансы на успех. Вместе с тем долгосрочные наблюдения подтверждают повышенный уровень протестного голосования в г. Краснодаре и на Черноморском побережье, особенно в г. Сочи [23, с. 17-25].
Инициатором изменений в законодательстве края, соответствующих общероссийским тенденциям развития местного самоуправления, в декабре 2014 г. стал занимавший в то время пост губернатора Краснодарского края А.Н. Ткачёв. В каждом из муниципалитетов предлагается ввести институт сити-менеджера. На сессии Законодательного собрания Краснодарского края в марте 2015 г. утвержден новый порядок выборов мэров городов, согласно которому мэры избираются депутатами городских представительных органов из числа кандидатов - депутатов местного собрания, которых предварительно одобрила конкурсная комиссия. Комиссия будет формироваться на паритетной основе совместно краевой администрацией и районными, городскими депутатами. Так, в мэрии г. Сочи проведены общественные слушания по изменениям, предложенным к внесению в городской Устав, их участники одобрили предложенные изменения. Нововведение в сентябре 2015 г. охватит тех мэров городов, срок полномочий которых истек. Их насчитывается 11, включая г. Краснодар [24].
В апреле 2015 г. депутаты городской Думы утвердили косвенный порядок выборов мэра г. Краснодара. На первом этапе конкурсная комиссия, состоящая из депутатов городской Думы и представителей краевой администрации, на конкурсной основе отберет нескольких кандидатов из всех желающих. На втором этапе из отобранных претендентов депутаты городской Думы нового созыва выберут главу г. Краснодара. Среди 8 подавших заявления в конкурсную комиссию: нынешний глава администрации г. Краснодара В. Евланов (руководит исполнительной властью города с 2004 г.); директор Департамента транспорта, организации дорожного движения и охраны окружающей среды администрации г. Краснодара Е. Калиоропуло; заместитель генерального директора ОАО «Росводоканал» А. Болтаевский; два предпринимателя; два временно не работающих; председатель одного из ТСЖ [25]. Ни один из соперников действующего мэра не имеет опыта публичной политики, не связан с оппозиционными партиями.
Изученные факты заставляют предполагать внутриэлитный, корпоративный тип регулирования муниципальных электоральных процессов. Он соответствует модели «электорального ав-
торитаризма», то есть использованию выборов для легитимации неконкурентного правления, сочетающего законодательство в качестве регулятора с неформальными пактами элит и обменами ресурсами между ними. А. Шедлер отмечает, что такие режимы неравнозначны классическому авторитаризму, поскольку широко используют манипулятивные технологии в области избирательной и партийной систем [26, с. 3-11].
Проверить гипотезу можно по вторичному анализу социологического опроса. Экспертный опрос, проведенный социологами Южно-Российского института управления - филиала РАНХиГС (2014 г., выборка 697 чел., в том числе в Краснодарском крае), подтверждает противоречивость политического статуса местного самоуправления в итоге муниципальной реформы. На вопрос, насколько эффективно местное самоуправление может влиять на стабилизацию социально-экономической и политической ситуации в регионе, положительно ответили 29,35 % респондентов (3-е место из 21 в рейтинге) [27, с. 7]. Образ идеального местного лидера связан чаще всего с демократическим типом (39,0 %), либеральным (29,6 %) и авторитарным (21,5 %). Но только 28,55 % опрошенных считают стиль взаимоотношений политико-административной элиты с бизнес-элитой региона партнерским [28, с. 19-20]. Таким образом, налицо разрыв ожиданий и реального положения дел.
Итак, влияние местных выборов 2015 г. в Краснодарском крае на политические трансформации муниципальной реформы состоит в институциональной легитимации нового баланса уровней публичной власти и ветвей власти, в наращивании формально-правовых прерогатив исполнительной власти.
Политические эффекты реформы избирательного законодательства в регионе таковы. Переход от прямых тайных выборов градоначальников к косвенным ведет к деполитизации данного института, к усилению его зависимости от региональных органов государственной власти. Введение смешанной системы выборов представительных органов в городах Краснодарского края усилит ресурсы влияния парламентских политических партий, уменьшит ресурсы влияния местных неправительственных организаций и социальных сетей гражданского типа.
Диспозиции субъектов локальных электоральных процессов в Краснодарском крае обусловлены, прежде всего, рецентрализацией федеративных отношений и наличием вертикально интегрированных сетей как политических, так и бизнес-элит. За последние 12 лет достигнуто доминирование всероссийской партии «Единая Россия» в политическом пространстве Кубани, ослабление оппозиционных партий.
Повестка дня электорального соперничества на местных выборах в Краснодарском крае включает в себя в качестве первоочередных прагматические вопросы: социальное обеспечение, жилищное строительство, борьбу с коррупцией и безработицей, улучшение экологической обстановки. Отчетливо выражен запрос на омоложение муниципальных элит, повышение транспарентности и эффективности их работы.
Ссылки и примечания:
1. Публикация подготовлена в рамках поддержанного Российским гуманитарным научным фондом (РГНФ) научного проекта № 13-03-00392 «Влияние муниципальной реформы на современный процесс политических трансформаций в России».
2. Кынев А.В., Любарев А.Е., Максимов А.Н. Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 года: тенденции, проблемы и технологии. М., 2014. 308 c.
3. Туровский Р.Ф. Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности // Политические исследования. 2015. № 2. С. 35-51.
4. Чирикова А.Е., Ледяев В.Г., Сельцер Д.Г. Власть в малом российском городе: конфигурация и взаимодействие основных акторов // Политические исследования. 2014. № 2. С. 88-105.
5. Володин А.А. Влияние парламентско-президентской избирательной кампании 2011-2012 гг. на систему местного самоуправления в современной России // Власть. 2012. № 4. С. 36-38.
6. Гончаров И.И. Проблема обновления власти на Юге России: региональный и муниципальный уровень // Вестник Южного научного центра РАН. Ростов н/Д., 2013. Т. 9, № 3. С. 42-46.
7. Любецкий А.И., Воронина А.А. Проблемы модернизации самоуправления и парламентаризма на местном уровне: опыт Краснодарского края // Теория и практика общественного развития. 2015. № 10. С. 127-130.
8. Горовых И.А. Политическое управление общественными отношениями на уровне местного самоуправления в современной России : дис. ... канд. полит. наук. Пятигорск, 2014.
9. Проблемы повышения эффективности местного самоуправления в условиях современных реформ и политических процессов в России : материалы науч.-практ. конф. с междунар. участием, 7-8 апр. 2015 г. / рук. ред.-изд. группой В.В. Рудой. Ростов н/Д., 2015. С. 37-42, 267-279, 703-707.
10. Пляйс Я.А. Местное самоуправление в России и в зарубежных странах. Обзор диссертационных исследований отечественных политологов. Ростов н/Д., 2015. 96 с.
11. Панов П.В. Институты, идентичности, практики: теоретическая модель политического порядка. М., 2011. С. 49-64.
12. Powell G.B., Whitten G.D. A Cross-National Analysis of Economic Voting: Taking Account of the Political Context // American Journal of Political Science. Austin, 1993. Vol. 37. P. 391-414.
13. The American Voter / A. Campbell, P.E. Converse, W.E. Miller, D.E. Stokes. 2-nd ed. New York, 1980.
14. Где в России лучше жить: Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2014 году // Российская газета. 2015. № 6619. 10 марта.
15. Баранов А.В. Региональная полития в Краснодарском крае: Институциональный и социокультурный аспекты // Политическая наука. 2011. № 4. С. 207-211.
16. Законодательное собрание Краснодарского края. Партийные фракции [Электронный ресурс]. URL: http://www.kubzsk.ru/deputiesPlace/fractions/ (дата обращения: 16.08.2015).
17. На Кубани стартовала предвыборная кампания [Электронный ресурс]. URL: http://smi.kuban.info/politika/4756-na-ku-bani-startovala-predvybornaya-kampaniya.html (дата обращения: 16.08.2015).
18. О муниципальных выборах в Краснодарском крае : Закон Краснодарского края от 26 декабря 2005 г. № 966-КЗ с изм. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ikkk.ru/cgi-bin/kernel.cgi?module=media&act=show&binary=1&mediaid=20913 (дата обращения: 16.08.2015).
19. Более 60 тыс. краснодарцев приняли участие в праймериз «Единой России» [Электронный ресурс]. 2015. 8 июня. URL: http://tvkrasnodar.ru/news/politika/5966-krasnodarskie-edinorossy-proveli-prajmeriz-nakanune-vyborov-v-gor-dumu.html#.VdH9R_ntmko (дата обращения: 16.08.2015).
20. Краснодарские единороссы определились с кандидатами в городскую Думу [Электронный ресурс]. 2015. 27 июля. URL: https://krasnodar.er.ru/news/2015/7/27/krasnodarskie-edinorossy-opredelilis-s-kandidatami-v-gorodskuyu-dumu/ (дата обращения: 16.08.2015).
21. О регистрации муниципального списка кандидатов в депутаты городской Думы Краснодара шестого созыва, выдвинутого избирательным объединением «Краснодарское местное отделение Краснодарского регионального отделения Всероссийской политической партии "Единая Россия"» : решение избирательной комиссии муниципального образования «Город Краснодар» 7 авг. 2015 г. № 130/946 [Электронный ресурс]. URL: http://izb.krd.ru/resheniya-komis-sii/o-registratsii-munitsipalnogo-spiska-kandidatov-v-deputaty-gorodskoj-dumy-krasn-2 (дата обращения: 16.08.2015).
22. Информация об избирательной кампании по выборам депутатов городской Думы Краснодара шестого созыва [Электронный ресурс]. URL: http://izb.krd.ru/news/informatsiya-ob-izbiratelnoj-kampanii-po-vyboram-deputatov-gorodskoj-dumy-krasnodara-shestogo-s (дата обращения: 16.08.2015).
23. Чешенова Т.В. Электоральные процессы в Российской Федерации: сравнительный анализ (на материалах Краснодарского края, Астраханской и Волгоградской областей) : автореф. дис. ... канд. полит. наук. Краснодар, 2012. 32 c.
24. В назначении мэров видят узаконивание смены политических элит в Краснодарском крае [Электронный ресурс]. 2015. 28 марта. URL: http://smi.kuban.info/politika/4429-v-naznachenii-merov-vidyat-uzakonivanie-smeny-politicheskih-elit-v-krasnodarskom-krae.html (дата обращения: 16.08.2015).
25. Стали известны все кандидаты на пост главы Краснодара [Электронный ресурс]. 2015. 14 авг. URL: https://news.mail.ru/inregions/south/23/politics/22983452/PfrommaiM (дата обращения: 17.08.2015).
26. Schedler A. The Logic of Electoral Authoritarianism // Electoral Authoritarianism: The Dynamics of Unfree Competition / ed. by A. Schedler. Boulder ; London, 2006. P. 3-11.
27. Шустенков А.И. Этапы развития местного самоуправления на территории Краснодарского края в связи с действием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Личность. Общество. Государство. Проблемы развития и взаимодействия : материалы всерос. науч.-просветит. конф., 3-7 окт. 2014 г. Краснодар, 2014.
28. Там же. С. 19-20.
