CC BY
872
Бюджетная политика
МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ - ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА САМОУПРАВЛЕНИЯ
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля Администрации городского округа «Город Калининград»
С развитием института местного самоуправления меняется содержание и роль местных бюджетов. Организационное устройство муниципальной власти определяет значимость местных бюджетов в бюджетной системе страны, в потенциале использования централизованных на различных уровнях финансовых ресурсов для решения социально-экономических, социокультурных, коммунально-бытовых проблем.
Вместе с тем, по мнению автора, целесообразно рассмотреть местный бюджет с экономической точки зрения, как совокупность экономических отношений между юридическими и физическими лицами — участниками формирования аккумулированного централизованного фонда финансовых средств муниципального образования.
Реальная значимость местного самоуправления определяется способностью местных органов власти своевременно, в полном объеме, качественно удовлетворить запросы населения, которые в развитых демократических странах традиционно возлагаются именно на муниципальное звено управления. Как бы ни складывалась система органов муниципального управления, условием ее эффективного функционирования является наличие достаточных ресурсов, формирующих стабильную финансовую базу деятельности этих органов управления.
Рассмотрим такой системообразующий элемент муниципальных финансов, как местный бюджет, в котором аккумулируются финансовые
ресурсы для использования на решение вопросов местного значения, муниципального развития.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4, ст. 52] и Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) [1, ст. 15] каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет).
Местные органы власти, обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие территории, осуществляя контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, опираются на местный бюджет, через который они целенаправленно воздействуют на территориальную инфраструктуру, где экономические и политические процессы находят наибольшее отражение.
Бюджет необходим каждому муниципальному образованию для удовлетворения его объективных потребностей в денежной форме и служит выполнению экономической, социальной и политической функций. Бюджет любого муниципального образования включает следующие категории: налоги, займы, расходы и т. д., содержание которых меняется лишь при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Данное обстоятельство позволяет определить бюджет как экономическую категорию. Любые понятия бюджета должны характеризовать его форму и содержание. С этой точки зрения представляется наиболее
полным и точным следующее определение. С экономической точки зрения бюджет муниципального образования представляет собой совокупность экономических отношений между юридическими и физическими лицами как участниками формирования аккумулированного централизованного фонда финансовых средств конкретного муниципального образования [2, с. 182].
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:
— формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности органов местного самоуправления;
— распределение и использование этих фондов между отраслями местного хозяйства;
— контроль за финансово-хозяйственной деятельностью муниципальных унитарных предприятий, организаций, учреждений, входящих в муниципальную собственность, а также за использованием средств бюджетополучателей других форм собственности.
Понятие муниципального бюджета как компонента муниципальных финансов характеризуется комплексно в следующих аспектах:
— объективная экономическая категория. Муниципальные бюджеты, являясь формой проявления перераспределительных отношений, носят объективный характер, выражают определенную часть экономических отношений. Как экономическая категория муниципальный бюджет имеет соответствующее материальное воплощение в виде фонда денежных средств органов местного самоуправления, образуемого посредством обособления части стоимости общественного продукта и используемого в основном на удовлетворение локальных коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей территории. Данное использование выражается через движение стоимости в связи с ее перераспределением. Этот процесс проявляется посредством потоков мобилизуемых и потребляемых муниципалитетом денежных ресурсов;
— система денежных отношений. Муниципальные бюджеты представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием денежных фондов органов местного самоуправления в процессе перераспределения национального дохода в целях обеспечения расширенного воспроизводства и удовлетворения потребностей членов местного сообщества. В рамках бюджетных отношений с участием органов местного самоуправления происходит формирование доходных поступлений и расходных функций на принципах экономической целесооб-
разности, макроэкономической регулируемости, достаточности доходных поступлений. Источниками доходов муниципальных бюджетов являются следующие объекты денежных отношений:
♦ валовой внутренний продукт;
♦ национальное богатство, часть которого служит источником формирования бюджетных доходов посредством механизма приватизации объектов муниципальной собственности;
♦ дополнительные денежные средства, привлекаемые местной администрацией на возмездной основе;
— основной финансовый план органов местного самоуправления. Необходимость в муниципальном бюджете как в финансовом плане обусловлена требованиями рационального ведения муниципального хозяйства, учета источников доходов и предположительных направлений использования средств. Как основной финансовый план муниципальный бюджет охватывает всю совокупность доходов и расходов. При формировании муниципального бюджета выявляются бюджетные потребности и бюджетные возможности муниципального образования. Непременным условием бюджета, как финансового плана, является сбалансирование его доходной и расходной частей;
— активный компонент территориальной бюджетной политики. Реализация принципов финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований значительно меняет степень важности бюджета в финансовом обеспечении социально-экономического развития территориального образования:
♦ муниципальный бюджет является основным источником финансирования социальной сферы и инфраструктурного обустройства соответствующей территории;
♦ доходная часть бюджета, значительную долю которой составляют налоговые поступления, ставится в зависимость от эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования.
Муниципальный бюджет и уровень социально-экономического развития муниципального образования взаимозависимы. Однако система формирования доходной базы муниципальных бюджетов не позволяет в полной мере реализовать возможности бюджета, количественно и качественно влиять на муниципальную экономику;
♦ экономический метод управления территорией. Муниципальный бюджет как важнейший экономический инструмент используется органами местного самоуправления для решения
самых разнообразных социально-экономических задач развития территории. Использование муниципального бюджета в качестве метода управления территорией — это возможность через данный фонд оказывать влияние на процессы общественного регионального производства и воспроизводства, проводить мониторинг экономических процессов в муниципальном образовании, следить за полнотой и своевременностью поступления финансовых ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления.
Специфика муниципальных бюджетов, как экономического метода управления, заключается в перераспределении средств между отраслями экономики, территориями более высокого ранга, производственной и непроизводственной сферами, различными слоями населения. Это определяет масштабы и эффективность влияния бюджета на социально-экономическое развитие муниципального образования.
Для достаточно полного раскрытия сущности местных бюджетов необходимо обратить внимание на принципы их функционирования и организации, которые едины для всех бюджетов РФ. В соответствии с БК РФ [4, ст. 28—38.2] выделяют:
— принцип единства, который означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и расходов бюджетов, в том числе и местных;
— принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разного уровня, который применительно к местным бюджетам означает закрепление в соответствии с законодательством доходов, расходов и источников финансирования дефицитов за бюджетами муниципальных образований, а также определение полномочий органов местного самоуправления по установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований;
— принцип самостоятельности бюджетов означает:
♦ право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, устанавливать местные налоги и сборы, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
♦ недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов;
♦ совокупность ограничений, связанных с недопустимостью установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
— принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов;
— принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все доходы и расходы в обязательном порядке и в полном объеме подлежат отражению в бюджетах муниципальных образований. Все муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований;
— принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов;
— принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;
— принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета;
— принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов;
— принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-эко-
номического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;
— принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования;
— принцип подведомственности расходов бюджета означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся;
— принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.
Отметим, что общие принципы формирования доходов и расходов местных бюджетов основываются на принципах построения бюджетной системы в целом и той роли, которую призваны играть государственные и местные органы власти в экономической системе. При этом выбор принципов формирования доходов и расходов местных бюджетов — наиболее сложный аспект организации. Это обусловлено тем, что они предназначены для реализации целей и задач бюджетной политики, обеспечения функционального взаимодействия бюджетов всех уровней, в них должна быть учтена специфика местных бюджетов, связанная с особенностями такой формы публичной власти, как местное самоуправление. Принципы формирования играют роль своеобразного фильтра, ограничивающего сферу бюджетных отношений местных органов власти, препятствующего стягиванию бюджетных отношений вниз или наверх. Всю совокупность ограничений, учитываемых при разделении расходных функций и доходных поступлений между органами местного самоуправления и вышестоящими звеньями государственной власти, необходимо определять на основе принципов экономической целесообразности, макроэкономического регулирования, достаточности доходных поступлений.
Как бы ни складывалась система органов муниципального управления, условием ее эффективного функционирования является наличие достаточных ресурсов, формирующих стабильную финансовую базу деятельности этих органов управления и необходимый объем бюджетных доходов.
Доходы местного бюджета формируются в соответствии с законодательством РФ. В теоретическом и практическом плане особое значение приобретает вопрос об отнесении тех или иных доходов
местных бюджетов к собственным, закрепленным или регулирующим. Конкретизация этих видов доходных источников связана с детерминированием их состава, унификацией понятийного аппарата, характеризующего доходную часть бюджета с позиции правового статуса бюджетных средств.
При этом само право на доходы неоднородно, в его составе выделяются абсолютные, условные и относительные правомочия [8, с. 7]. Так, абсолютные правоотношения проявляются в том, что каждый бюджет имеет право на доходы, которые можно определить как собственные. Условные правомочия призваны учесть разницу в фактическом положении территорий (экономическом, демографическом, социальном и т. д.) и обеспечить конституционное равенство прав граждан на всей территории РФ. Именно в данном аспекте призвано осуществляться выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований.
На законодательном уровне сформировалось новое понимание собственных доходов бюджета, выражающееся в разделении источников доходов бюджетов в зависимости от вида расходных полномочий. Идея реформирования бюджетных отношений в части разграничения доходов бюджетов оформилась в следующую схему:
— собственные полномочия — собственные доходы;
— переданные полномочия — переданные субвенции [4, п. 5 ст. 52; 5, ст. 26.2, 26.3, 26.5].
По мнению автора, собственные налоговые доходы в контексте налоговой автономии должны составлять основу любого бюджета и обеспечивать его стабильность. При этом собственными налогами необходимо признавать такие платежи, которые полностью зачисляются в доход соответствующего бюджета и не распределяются вышестоящим уровнем власти с целью достижения сбалансированности бюджетной системы. Включение финансовой помощи в собственные доходы бюджетов затушевывает остроту проблемы низкой самостоятельности местных бюджетов. Более того, сам факт получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета исключает самостоятельность бюджета, так как бюджетный процесс бюджета—получателя финансовой помощи автоматически подпадает под регламентацию и контроль вышестоящего органа власти.
Ранее БК РФ [1, ст. 48] определял регулирующие доходы бюджетов как федеральные и региональные налоги, иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года)
по разным видам таких доходов. Но с принятием Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» данная статья утратила силу. Теперь регулирующие налоги стали собственными, что по экономическому содержанию, по мнению автора, не верно.
Что касается определения закрепленных доходов, то здесь также отсутствует единое мнение. Так, в специальной литературе можно найти трактовки, отождествляющие закрепленные доходы с собственными. Например, как отмечают ученые-экономисты В. С. Демченков, М. Ф. Ужвенко, каждый бюджет можно считать сбалансированным тогда, когда его сбалансирование обеспечивается равномерно поступающими в течение года на его территории доходами, причем значительная доля среди них падает на собственные закрепленные доходы [3, с. 41].
Другая точка зрения (экономистов Н. И. Хими-чева, Е. В. Покачалова) определяет закрепленные доходы как часть собственных доходов, регулирование и регламентация которых осуществляется вышестоящими органами власти: закрепленными являются доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (проценте) на постоянной основе закрепляются за соответствующим бюджетом [7, с. 181].
По мнению автора, при отнесении доходов к собственным, закрепленным или регулирующим важное значение приобретает вопрос о правовом режиме регулирования отдельных видов налогов и доходов. Самостоятельность местного бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.
Этот принцип может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам. В настоящее время самостоятельность
муниципального уровня бюджетной системы РФ сводится к обоснованию бюджетных прав, но при этом не оценивается способность территорий к самообеспечению, саморазвитию экономического потенциала.
Безусловно, что с развитием института местного самоуправления меняется содержание и роль местных бюджетов. Однако, учитывая, что огромная часть социальных и экономических расходов государства финансируется за счет средств местных бюджетов, бюджеты муниципальных образований должны выступать в качестве экономического регулятора, способствующего установлению оптимальных пропорций общественного производства в территориальном масштабе, стимула развития и структурной перестройки экономики, повышения инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, оживления предпринимательства на местах. В связи с этим необходимо совершенствовать и укреплять финансовую базу органов самоуправления, основу которых составляют местные бюджеты.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Государственные и муниципальные финансы: учеб. М.: РАГС, 2007.
3. Демченков В. С., Ужвенко М. Ф. Регулирование местных бюджетов. М.: Финансы, 1997.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
5. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»: Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ.
6. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ.
7. Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право. М. : Норма, 2005.
8. Шевелева Н. А. Бюджетная система России. Опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: СПбГУ, 2004.
