CC BY
427
Местное самоуправление как категория публичного права
ЛЕЩЕНКОВ Феликс Артемович,
научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП
Общее понятие местного самоуправления можно сформулировать исходя из основных положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.1 (далее — Хартия), ратифицированной 44 государствами, в том числе и Российской Федерацией. Хартия в ст. 3 понимает под местным самоуправлением право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Из данного определения можно вывести основные признаки местного самоуправления: оно является способом решения вопросов публичного значения; осуществляется в установленных законом пределах; осуществляется в интересах населения; осуществляется как непосредственно, так и опосредованно, через избираемые представительные органы местного самоуправле-
1 См.: Российская юстиция. 1996. № 9. С. 2—5.
ния и должностных лиц местного самоуправления.
В национальном законодательстве местное самоуправление может определяться иначе, но тем не менее с учетом формулировки, данной в Хартии. К примеру, в Российской Федерации местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в установленных законами РФ и ее субъектов пределах самостоятельное решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций2. В Основном законе ФРГ 1949 г. местное самоуправление формулируется как право общин регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках своей компетенции в соответствии с законами также обладают правом местного самоуправления (ч. 2 ст. 88). Конституция Бельгии 1994 г. определяет местное самоуправление как коммунальные или провинциальные3 интересы, регулируемые коммунальными или провинциальными советами, которые создаются на выборной основе (ст. 41). В законодательстве США о местном самоуправлении штаты играют большую роль, нежели федерация. Законодательство штатов США часто определяет местное самоуправление как управление
2 См. п. 2 ст. 1 Федерального закона от 16 сентября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-Ф3).
3 Коммуна и провинция — формы муниципальных образований в Бельгии.
местных органов, осуществляемое в целях решения вопросов местного значения, а также как непосредственное решение гражданами вопросов местного значения.
Не заостряя внимания на рассмотрении основных моделей и теорий происхождения местного самоуправления, более подробно остановимся на рассмотрении признаков местного самоуправления, выделяемых в современной теории муниципального права, что должно способствовать раскрытию публично-правового характера местного самоуправления.
Первый признак. Местное самоуправление — форма осуществления власти, что подразумевает наличие системы политических отношений между органами местного самоуправления и тех граждан, чьи интересы они представляют, а также наличие политических отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Властный характер местного самоуправления проявляется в обязательном характере всех муниципальных нормативных актов, принятых на местном уровне, для граждан, проживающих на территории данного муниципального образования.
Кроме того, как и любая демократическая власть, местное самоуправление имеет вполне определенную цель — представление и защита интересов граждан. Являясь инструментом решения вопросов местного значения, представительская функция местного самоуправления вполне может быть выдвинута на первый план. Исходя из этого местное самоуправление, несомненно, является формой осуществления власти, так как имеет элементы управления (управленческие полномочия) в отношении граждан государства, проживающих на территории муниципального образования, осуществляет представление и защиту интересов граждан, как любая демократическая власть, и, нако-
нец, включено в систему политических отношений с органами государственной власти. В федеративных государствах местное самоуправление взаимодействует как с федеральными органами государственной власти, так и с органами государственной власти субъектов федерации (с последними в большей степени).
Самостоятельность местного самоуправления (второй признак) выражается в его независимости от системы органов государственной вла-сти4. Органы местного самоуправления или население муниципального образования при решении вопросов местного значения не связаны волей государственных органов (автономность местного самоуправления), что, однако, не предполагает безграничность местного самоуправления и его абсолютную оторванность от системы органов государственной власти. Местное самоуправление, являясь самостоятельным, не должно выходить за установленные законодательством рамки, кроме того, независимость местного самоуправления от органов государственной власти не отрицает сотрудничества между органами местного самоуправления (либо населения муниципального образования) и органами государственной власти, положительно сказываясь на развитии местного самоуправления в целом.
Самостоятельность местного самоуправления заключается также в недопустимости органов государственной власти вмешиваться в процесс осуществления местного самоуправления при отсутствии оснований для этого. В определенных случаях возможно непосредственное временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления; такие случаи законодательно определены5. В остальных случаях вмешательство государственных органов в процесс осуще-
4 См. ст. 12 Конституции РФ 1993 г.
5 См. ст. 75 Закона № 131-Ф3.
ствления местного самоуправления недопустимо.
Местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления или населением под свою ответственность (третий признак). Органы местного самоуправления, самостоятельно осуществляющие решение вопросов местного значения, несут ответственность за осуществляемую деятельность перед населением муниципального образования, перед физическими и юридическими лицами, а также перед государством в целом6.
Ответственность муниципальных органов может пониматься в позитивном и негативном смыслах. Позитивная ответственность предполагает психологический и поведенческий аспекты деятельности человека, она возникает у человека уже тогда, когда он приступает к исполнению своих обязанностей, а не только тогда, когда он их не выполняет или действует вопреки7. Таким образом, позитивная ответственность не связана с непременным наступлением неблагоприятных последствий для субъекта, а лишь допускает их наступление, выражаясь в ответственном отношении субъекта к своим обязанностям. Данный аспект ответственности действует как в отношении органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц, так и в отношении группы граждан, осуществляющей местное самоуправление непосредственно.
Негативная ответственность напрямую связана с наступлением неблагоприятных последствий для субъекта ответственности. Органы и должностные лица местного самоуправления несут негативную ответственность в соответствии с за-коном8.
6 См. ст. 70 Закона № 131-Ф3.
7 См.: Недбайло П. Е. Система юридических гарантий применения юридических норм // Правоведение. 1971. № 3. С. 50—62.
8 Таким актом в Российской Федерации является Закон № 131-ФЗ (гл. 10).
Четвертым признаком местного самоуправления можно назвать принцип непосредственного и опосредованного его осуществления. Так, ст. 3 Конституции РФ предусмотрено осуществление власти населением непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственное решение населением вопросов местного значения выражается в возможности проводить местный референдум, выступать с правотворческой инициативой, а также в иных формах, которые не должны противоречить конституции государства. Формы непосредственного осуществления местного самоуправления могут варьироваться в различных государствах, а также с течением времени в пределах одного государства. Суть непосредственности в решении вопросов местного значения предполагает отсутствие какого-либо промежуточного звена при осуществлении местного самоуправления населением. Решения принимаются либо инициативы реализуются самим населением, а принятые решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами власти.
Опосредованное осуществление местного самоуправления заключается в решении вопросов местного значения органами муниципальной власти, которые формируются либо исключительно населением, либо в сочетании с принципом назначения органами государственной власти должностных лиц местного самоуправления. В большинстве случаев население формирует (избирает) органы местного самоуправления, которые действуют в соответствии с интересами граждан. В случае несоответствия этой деятельности интересам населения данного муниципального образования сформированные органы местного самоуправления могут быть распущены. Органы местного самоуправления могут быть как единоличными, так и коллегиальными, но в обоих случа-
ях должны обеспечивать надлежащее решение вопросов публичного значения на местном уровне. Органы местного самоуправления условно можно разделить на представительные и исполнительно-распорядительные, однако такое разделение существует не во всех государствах. Представительные органы в большинстве случаев формируются исключительно населением из числа граждан, проживающих на территории муниципального образования, исполнительно-распорядительные органы могут формироваться населением, органами государственной власти либо на принципе сочетания формирования населением с формированием органами государственной власти. Достаточно часто встречается такая модель формирования органов местного самоуправления, когда представительный орган местного самоуправления избирается населением непосредственно, а руководитель исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления назначается органами государственной власти, однако его кандидатура нуждается в одобрении представительным органом местного самоуправления. Аналогичным образом может быть назначен и руководитель муниципального образования. Окончательный порядок формирования органов местного самоуправления обычно определяется уставом муниципального образования, однако в некоторых случаях происходит закрепление этого порядка в законодательстве государства. Если государство имеет федеративную форму государственного устройства, порядок формирования определяется, как правило, или уставом муниципального образования, или нормативными правовыми актами субъекта федерации, на территории которого находится муниципальное образование.
Пятый признак. Цель местного самоуправления — решение вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения определя-
ется законодательством государства, для того чтобы избежать пересечения предметов ведения государственных органов и органов местного самоуправления. Примечательно, что в федеративных государствах вопросы местного значения определяются, как правило, федеральным законодательством. По определению вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.
Вопросы местного значения в отдельных государствах и даже в пределах одного государства в зависимости от типа муниципального образования могут различаться. Тем не менее перечень вопросов местного значения можно обобщить следующим образом: а) вопросы местного бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; б) вопросы использования, распоряжения и установления режима муниципальной собственности; в) вопросы, касающиеся планировки и застройки территорий муниципального образования, организации на территории муниципального образования электро-, тепло-, га-зо- и водоснабжения населения, организации местного жилого фонда, местной системы информационной коммуникации (местное телевидение, местная пресса и т. д.), местного инженерного обеспечения; г) вопросы организации местной транспортной сети, вопросы дорожного строительства и дорожной деятельности; д) вопросы благоустройства территорий; е) вопросы торговли на территории муниципального образования; ж) иные вопросы, перечень которых определяется национальным законодательством государства (в федеративных государствах также законодательством субъекта федерации) с учетом мнения органов местного самоуправления.
Ряд государств придерживаются принципа остаточной компетенции для органов местного самоуправления, что позволяет им самостоятельно определять перечень вопросов местного значения, не распространяя свою инициативу на вопросы, составляющие предмет ведения государственных органов, и только в установленных законом пределах.
Осуществление местного самоуправления в пределах, установленных законом (шестой признак). Несмотря на свою самостоятельность, местное самоуправление подчиняется закону, являющемуся нормативной базой для его функционирования. Основы функционирования местного самоуправления определяются международными документами, конституцией государства и иными нормативными правовыми актами. В федеративных государствах основы местного самоуправления регулируются, помимо этого, как федеральным законодательством, так и законодательством ее субъектов.
Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (седьмой признак), что напрямую отражает его публично-правовой характер. Интересы населения — основа, на которой базируется местное самоуправление, и одновременно цель, которой оно служит. Несмотря на кажущуюся универсальность и шаблонность публичной власти, местное самоуправление, как категория публичного права, строго дифференцировано в зависимости от территориального и национального признаков. Интересы населения не могут быть одинаковыми на территории всего государства, следовательно, нет необходимости пытаться их решить в масштабе страны. Эту задачу призвано решить местное самоуправление.
Адекватной может признаваться лишь та муниципальная власть, которая опирается на интересы населения и стремится обеспечить ре-
шение вопросов местного значения, руководствуясь непосредственно волей граждан, проживающих на территории муниципального образования, или составляющих муниципальную общину. Осуществление местного самоуправления на основе местных традиций является следствием его осуществления исходя из интересов населения. Сложившиеся на территории муниципального образования обычаи и традиции подлежат обязательному учету со стороны представителей муниципальной власти. Теоретически при формировании органов местного самоуправления населением или его осуществлении непосредственно гражданами данный принцип теряет свою актуальность в силу того, что население вряд ли станет назначать на муниципальную должность человека, плохо знакомого с местными традициями, тем более осуществлять местное самоуправление, позабыв про местные обычаи. Большую актуальность данный принцип приобретает в случае государственного назначения должностных лиц в органы местного самоуправления.
Придает местному самоуправлению характер публичной властной категории и экономический аспект (восьмой признак). Известно, что власть для стабильного функционирования нуждается в различных ресурсах, в том числе и материальных. Федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации допускают формирование местного бюджета на территории муниципального образования за счет доходов последнего от использования муниципального имущества, сбора местных налогов, оказания услуг от имени муниципального образования. В то же время законодательно предусматривается возможность органов государственной власти федерации и органов государственной власти ее субъектов оказывать материальную поддержку муниципальному образованию в лице органов местного самоуправления, что является одним из
способов заполнения бюджета муниципального образования. Расходы муниципального образования связаны с исполнением муниципальных полномочий органами местного самоуправления или с исполнением делегированных государственных полномочий. В последнем случае государство берет на себя обязанность вносить материальные средства в бюджет муниципального образования для их целевого распределения на исполнение делегированного полномочия. Местные бюджеты также пополняются за счет отчислений из доходов от сборов федеральных налогов и налогов на уровне субъекта федерации. Порядок и размеры таких отчислений определяются федеральным бюджетным законодательством и бюджетным законодательством субъектов федерации соответственно.
Местное самоуправление осуществляется на определенной территории (девятый признак). Власть как категория публичного права не может существовать отдельно от территории. Верховная государственная власть осуществляется на всей территории страны. Рассматривая федерацию в качестве примера проявления государственной власти, можно говорить и о втором уровне организации власти — уровне государственной власти субъектов федерации. Федерации, построенные по территориальному признаку9, имеют систему органов государственной власти субъектов на определенной территории. Иными словами, власть государственных органов субъекта федерации распространяется лишь на территорию этого субъекта. Третий уровень организации публичной власти — местное самоуправление, организованное по территориальному признаку, также действует
9 Некоторые федеративные государства формируются по национальному принципу, действуя на территории федерации в отношении тех или иных сообществ людей, составляющих субъект федерации.
в определенных пределах — в пределах муниципальных образований. Федеративное государство определяет территорию муниципальных образований и проводит их территориальное разграничение, как правило, согласно законодательству субъекта федерации, на территории которого расположено муниципальное образование. Дальнейшая судьба территории муниципального образования решается на местном уровне и закрепляется в государственных законодательных актах.
Последним, десятым, признаком, придающим местному самоуправлению характер публичной власти, является издание общеобязательных правовых актов по вопросам местного значения. Система муниципальных правовых актов состоит из уставов муниципальных образований, правовых актов представительных органов местного самоуправления, правовых актов главы муниципального образования, местной администрации, и актов иных органов местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования — правовой акт, в котором оно определяет свой статус (предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права на местное самоуправление). Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, путем референдума, и подлежит обязательной государственной регистрации и официальному опубликованию.
Устав муниципального образования является актом учредительного характера, отличается всеобъемлющим и всеохватывающим характером правового регулирования отношений, затрагивающих все стороны жизни местного сообщества. Он содержит нормы, в которых определяются: а) границы и состав терри-
тории муниципального образования, а также его наименование; б) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; в) формы, порядок и гарантии непосредственного и опосредованного участия населения в решении вопросов местного значения; г) структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия; д) виды, порядок принятия и вступления в силу правовых актов органов местного самоуправления; е) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления; ж) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и др. Одновременно устав муниципального образования является базой для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которые, исходя из положений устава, осуществляют более детальную регламентацию муниципальных отношений.
Устав муниципального образования обладает высшей юридической силой по отношению к нормам, принимаемым органами местного самоуправления. Такие нормы должны соответствовать уставу муниципального образования, его концептуальным положениям, принципам и нормам. Особенность устава муниципального образования заключается и в особом порядке его принятия, внесения в него изменений и дополнений, что создает аналогию с конституцией государства.
К муниципальным актам, имеющим максимальную публичную значимость на местном уровне, относятся также правовые акты, принятые на местном референдуме.
Система муниципальных нормативных актов дополняется нормативными муниципальными актами представительного органа муниципального образования, что имеет
сходство с законодательным процессом в рамках федерации или в пределах какого-либо субъекта федерации. Разница заключается в масштабах принимаемого акта, в процессе его принятия и в субъектах правотворческой инициативы. Местное самоуправление открывает больше возможностей для граждан для прямого проявления правотворческой инициативы, чем государственная законодательная власть. Субъектом правотворческой инициативы в местном самоуправлении являются сами граждане, чьи интересы могут быть представлены инициативной группой. В большинстве современных государств (при этом абсолютно во всех федерациях) граждане непосредственно не являются субъектами законодательной инициативы на государственном уровне, они реализуют свою инициативу посредством специально созданных представительных органов.
К муниципальным правовым актам можно также отнести правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Может сложиться впечатление, что они производны от муниципальных актов, принимаемых населением непосредственно, а также опосредованно — через представительные органы местного самоуправления. Это не совсем так. Нет сомнения, что правотворческая функция «исполнительных» органов местного самоуправления вторична по отношению к аналогичной функции представительных органов местного самоуправления, так как исполнительные органы местного самоуправления призваны обеспечивать надлежащее введение в действие решений населения и фактически функционируют на этой основе. Тем не менее местному самоуправлению не известно понятие «подзаконность муниципальных актов», поэтому формально все муниципальные акты обладают оди-
наковой юридической силой. Практика же показывает, что решения местной администрации уступают по юридической силе актам, принятым населением непосредственно или опосредованно через органы местного самоуправления. Оптимальная модель местного самоуправления не должна допускать противоречий между муниципальными нормативными актами различного происхождения.
Публичная власть неразрывно связана с реализацией публичного интереса, следовательно, является категорией публичного права. Местное самоуправление определенно является формой публичной власти ввиду обладания такими
признаками публичной власти, как самостоятельность, наличие экономико-финансовой основы, базирование и происхождение от публичного интереса, наличие определенной территории, на которой осуществляется муниципальная власть, наличие системы нормативно-правового регулирования и нормотворчества на местном уровне. Являясь формой публичной власти, местное самоуправление признается категорией публичного права.
Библиографический список
Недбайло П. Е. Система юридических гарантий применения юридических норм // Правоведение. 1971. № 3.
Российская юстиция. 1996. № 9.
