CC BY
370
УДК 342.55
Алисова Любовь Николаевна Alisova Lubov Nikolaevna
доктор политических наук, D.Phil. in Political Science, Professor,
профессор Воронежского института экономики Voronezh Institute of
и социального управления Economics and Social Management
Аносова Вера Васильевна
ведущий специалист Воронежской городской думы
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО: ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
Anosova Vera Vasilievna Leading specialist, Voronezh Municipal Duma
LOCAL GOVERNMENT AND CIVIL SOCIETY: PROBLEMS OF INTERACTION
Аннотация:
В статье приводится ретроспективный анализ ряда теоретических и практических проблем, связанных с взаимодействием общественных организаций и объединений с институтами муниципальной власти, охарактеризованы главные инновации очередной реформы местного самоуправления.
Ключевые слова:
вечевая демократия, гражданское общество, местное управление, муниципалитет, муниципальная власть, народовластие, общественные объединения, общественные советы, обще-ственный контроль.
Summary:
The article carries out a retrospective analysis of a number of theoretical and practical problems associated with the interaction of public organizations and associations with municipal authorities. The authors examine the main innovations of another local government reform.
Keywords:
popular assembly democracy, civil society, local administration, municipality, municipal authority, democracy, public associations, community councils, public control.
Зарождение и развитие механизма взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями в России имеет длительную историю. Участие народа в общественных делах проявлялось в вечевой демократии еще в Новгородской и Псковской феодальных республиках, являвших собой яркий пример самоуправляющихся городских общин.
Примеры вечевой демократии свидетельствуют не только о связи с прошлым по преемственности с предыдущими этапами развития, но и об аккумуляции интегрированного опыта, своими корнями уходящего в далекое средневековье ХМ-ХШ вв. Например, на Руси еще в XIII в. существовала корпорация купцов, объединенная вокруг новгородской церкви Иоанна Предтечи. Данная общественная организация имела свой устав, органы управления, активно участвовала в общественной и государственной жизни. В период правления Екатерины II происходит становление государственных и частных некоммерческих благотворительных организаций, в Жалованных грамотах 1785 г. содержатся термины «управление» и «внутреннее управление». Под этим предполагалось «особое местное управление, осуществляемое определенными сословиями в своих интересах» [1].
Активно создавались различные частные общества после Отечественной войны 1812 г. Это общества ученых, корпорации купцов и ремесленников, литературные кружки, светские салоны (по нынешним временам их назвали бы клубами по интересам), политические общества, в том числе и тайные, как, например, общество декабристов, и т. д. Исследователи насчитывают в указанный период более 150 таких объединений. Эти зародыши гражданского общества, являя собой пример самоуправления, были связаны с инициативой, растущей снизу, с традициями, обычаями, навыками общежития, общественными надеждами и ожиданиями. Местные сообщества становились теми притягательными интересами объединительного характера, которые способствовали развитию социальных отношений и новых ценностей, где, по мнению Б.Н. Чичерина, есть и политический элемент, состоящий в том, что «каждый интерес должен иметь свое представительство». Актуальными в настоящее время звучат его слова о том, что местная власть только в «живом союзе с обществом почерпнет новые силы и приобретет надежную опору» [2].
Важную роль в укреплении взаимодействия органов местного самоуправления с общественностью сыграло Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. В частности, в Положении было предусмотрено, что земские гласные, входившие в состав уездного земского собрания, избирались поверенными городских и сельских обществ, а также землевладельцами. Общественные учреждения могли обращаться с жалобами в Правительственный Сенат на
постановление земских собраний в случае превышения пределов власти, а также при нарушении их прав. Как видим, общественные объединения уже тогда были наделены полномочиями по участию в управлении и осуществлению контроля над деятельностью местной власти [3].
Местное самоуправление в лице земства, при всех недостатках и проблемах Земской реформы 1864 г., добилось видимых успехов. В образовании за земский счет было создано более 60 тыс. школ, содержались сотни тысяч учителей и земских врачей [4]. Участие общественных объединений в управлении местными делами существенно усилилось в начале ХХ в., значительно активизировалось движение по их созданию. Так, исследователи отмечают заметные сдвиги в развитии отечественного гражданского общества: с 1906 по 1909 гг. было образовано примерно 4800 общественных организаций [5].
Можно сказать, что земство открыло дорогу общественной активности и самоуправлению в России. У представителей различных сословий появилась возможность влиять на решения вопросов местного значения - социальные, культурные, территориального обустройства и многие другие.
В настоящее время, констатирует профессор Н.С. Тимофеев, как и сто и сто пятьдесят лет назад, социальное служение в местном сообществе рассматривается как фундамент развития гражданского общества. Идеалом признается «местное сообщество, продвигающее моральные ценности демократии и представляющее активное солидарное политическое участие на уровне своих сообществ» [6]. Государство, определяя пределы самостоятельности местного самоуправления, предусматривает в различных сферах местного самоуправления различную степень свободы. При этом могут реализоваться различные модели взаимодействия местной власти и общественных самодеятельных организаций, создаваемых населением, способствуя развитию муниципальной демократии на наиболее приближенном к населению уровне. При такой постановке вопроса в системе отношений «государство - местное самоуправление - гражданское общество» местное самоуправление выступает в роли связующего звена как элемент гражданского общества по вопросам, имеющим местное значение и представляющим исключительно местный интерес.
Сегодня мы ищем ответы на многие вопросы, опираясь на опыт прошлого, ведь перед обществом, хотя и в иной исторической обстановке, по сути дела, стоят те же задачи, что пытались решить с помощью земских реформ в XIX в. В настоящее время речь идет о том, чтобы на деле превратить местное самоуправление России в мощный общественный институт, силами которого будут осуществляться развитие и обустройство территорий, укрепление отечественной экономики и социальной сферы. Опыт показывает, что муниципальная власть может эффективно работать только при активном участии общественных структур, объединяющих усилия с местной властью для достижения единой цели - благополучия граждан. Между тем, по мнению Общественной палаты РФ, представленному в докладе «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год», спустя 10 лет Закон о местном самоуправлении № 131 так и не стал инструментом «самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения» [7]. И проблема видится главным образом в том, что у местной власти не получается эффективно взаимодействовать с гражданским обществом.
С 2003 г. в Федеральный закон № 131 было внесено столько дополнений и изменений, что муниципалитеты не всегда успевали перестраивать свою работу под новые реалии. Так, по подсчетам А.Н. Костюкова, к январю 2012 г. было принято 68 законов, касающихся его изменений, в соответствии с которыми было изменено более половины его статей (56 из 97), а также введено 12 новых. Многие статьи правились многократно: ст. 14 и 15 - 22 раза, ст. 16 - 25 раз, ст. 17 и 37 - 10 раз, ст. 50 - 13 раз, ст. 40 - 11 раз. Общее число изменений превысило две сотни [8; 9]. Не всегда оправданная политика передачи государственных полномочий на муниципальный уровень без достаточного их финансового обеспечения одновременно с чрезмерной централизацией финансовых ресурсов на федеральном уровне препятствует формированию активной позиции населения, создает условия для нарушения баланса отношений между населением и органами местного самоуправления.
Образовавшиеся нестыковки и надуманные противоречия во взаимодействии муниципальных и государственных органов, а также в их взаимоотношениях с общественностью призван устранить новый Закон о местном самоуправлении № 136-ФЗ от 27 мая 2014 г. [10].
Смысл изменений предполагает устранить эти противоречия, в целом повысить роль и самостоятельность местного самоуправления, максимально приблизить этот уровень власти к людям, которые проживают на конкретной территории. Как сказал по этому поводу В.В. Путин на заседании Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, «граждане должны до местной власти, что называется, в прямом смысле слова рукой дотянуться» [11]. В новом законе от 27 мая 2014 г. получило последовательное продолжение укрепление этого института как одного из приоритетов государственной политики. Законодательное закрепление получили явления, уже существующие в муниципальной практике: во многих крупных городах
уже функционируют территориальные подразделения местных администраций. Вместе с тем представительных органов они не имеют.
Главная политическая новация рассматриваемого закона заключается в том, что регионам предоставляется право самим определять способ избрания глав муниципальных образований -напрямую населением или из состава представительной власти и формирования всех органов местного самоуправления на местах. Прежде всего меняется сам подход к правилам формирования местной власти. Он становится более гибким. Предусматривается законодательное закрепление двух новых типов муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. Для всех типов муниципальных образований закреплены 4 варианта формирования органов местного самоуправления и 4 функции должностей руководителей представительного органа, исполнительного органа и муниципального образования. Три из них могут применяться и в городских округах с внутригородским делением.
Первый вариант предполагает избрание главы муниципального образования на прямых выборах, при этом он возглавит представительный орган, а глава администрации будет назначен по контракту по результатам конкурсного отбора.
Второй - избрание главы муниципального образования депутатами городского парламента из своего числа, при этом он, как и в первом варианте, возглавит представительный орган, а глава администрации будет назначен по контракту по результатам конкурсного отбора.
Третий - глава муниципального образования избирается на прямых выборах и при этом руководит местной администрацией, а городские депутаты выбирают из своего числа председателя представительного органа.
Решать, по какому варианту формировать органы местного самоуправления и каким образом наделять полномочиями муниципального главу, будут своими законами субъекты Российской Федерации, в состав которых входят соответствующие муниципалитеты. В законе оговорено, что при избрании способа формирования органов местной власти обязателен учет мнения населения, который также должен фиксироваться в региональном законе. Характер введения инноваций не директивен, так как во многих городских округах муниципальное управление осуществляется эффективно в действующем варианте и не требует никаких реформирований.
Четвертый вариант рассчитан только на сельские поселения. Он предполагает совмещение должностей главы муниципального образования, председателя представительного органа и руководителя исполнительного органа. В сельских поселениях, особенно с малой численностью населения, данный вариант давно прижился и является наиболее оптимальным.
Во всех вариантах речь идет о сотрудничестве самостоятельных уровней власти, объединяющих усилия для обеспечения благополучия граждан. Государственная и муниципальная власти должны работать в едином ключе, в едином стиле, по единым нормативам. Закон призван устранить существующие здесь противоречия. Закон закрепляет минимальный перечень вопросов местного значения, который должен в любом случае находиться в исключительном ведении муниципальных образований: для сельских поселений - 13 полномочий, для всех остальных типов муниципальных образований - 16.
Законом установлены базовые перечни полномочий и вопросов местного значения, которые не могут передаваться на вышестоящие уровни власти и управления. Данные перечни могут дополняться региональным законодательством с обязательным обеспечением финансовыми ресурсами на их исполнение.
Внесены коррективы в порядок формирования представительного органа муниципального района. Сейчас в него на равной основе по одному главе и муниципальному депутату делегируют сельское и городское поселения. Теперь же субъекты РФ своим законом определяют, как предстоит формировать представительный орган муниципального района - на равной или пропорциональной основе. При этом при пропорциональном формировании ни у одного муниципального образования не должно быть больше одной трети представителей.
Законом также корректируются пропорции конкурсной комиссии, оценивающей кандидата для утверждения муниципальной думой главы местной администрации: комиссия должна состоять наполовину из экспертов от представительного органа муниципального образования и наполовину из экспертов от региона против 70 и 30 % соответственно в настоящее время. К тому же эксперты от региона будут направляться не региональным парламентом, как было до сих пор, а губернатором. Такие коррективы обосновываются тем, что глава местной администрации исполняет переданные региональной исполнительной властью полномочия за счет бюджетных средств субъекта РФ и ответственность за их целевое использование в равной мере ложится как на местную, так и на региональную власть.
Как видим, очередное реформирование системы местного самоуправления касается не только новых типов муниципальных образований, но и уже существующих. Сельские поселения оно затрагивает в части вопросов местного значения, остальные типы муниципальных образований - в части полномочий. Принятый в мае 2014 г. Федеральный закон о реформе местного самоуправления вкупе с Федеральным законом № 131-ФЗ от 2003 г. и саму реформу местного самоуправления с полным правом председатель Комитета Государственной думы России по федеральному устройству и вопросам местного самоуправления В. Кидяев с полным правом назвал одним из первых национальных проектов, начатых Президентом Российской Федерации В.В. Путиным [12].
Ссылки:
1. Грамота на права и выгоды городам Российской империи. Пожалована Императрицей Екатериной II в 1785 году, 21 апреля // Антология мировой политической мысли : в 5 т. Т. IV. М., 1999. С. 340-342.
2. Чичерин Б.Н. О земских учреждениях. СПб., 1998. С. 495.
3. Степанов Д.И. Новые положения Гражданского кодекса о юридических лицах // Закон и право. 2014. № 7. С. 51.
4. Решетников О.В. Социальное служение в местных сообществах как фундамент развитых институтов гражданского общества // Местное право. 2013. № 4-5. С. 93.
5. Там же.
6. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление как ожидание новогодней ночи (к 150-летию земства) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 56.
7. Доклад Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год // Вопросы местного самоуправления. 2014. № 3. С. 7.
8. Костюков А.Н. Местному самоуправлению новая государственная защита // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 52.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
10. О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федер. закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.
11. Стенограмма заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления. Иваново, 26 мая 2014 г. // Вопросы местного самоуправления. 2014. № 3. С. 51.
12. Кидяев В. «Мы уходим от шаблонов, и это правильно» // Муниципальная власть. 2014. № 1. С. 7.
