CC BY
35
Бюджетная политика
МЕХАНИЗМЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ*
Т. В. ГрицюКу
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственный университет управления
Технология предоставления финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации25
В 2001 г. завершена реализация «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 годах»26 (далее — Концепция). Одновременно одобрен проект «Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года» (далее — Программа), которую рассматривают как «связующее звено всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу стратегии развития страны на период до 2010 года»27. Это позволяет оценивать выполнение Концепции с учетом не только тех целей, которые ставились перед нею изначально, но и задач на перспективу.
Важнейшим направлением развития бюджетного федерализма в 1999 — 2001 гг. стало совершенствование распределения трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов-субъектов РФ (ФФПР). В результате выработана фактически новая методика28 (далее — Методика) их распределения, в соответствии с которой раз-
* Окончание. Начало см. в № 7 (103) 2004 г.
23 Впервые материал был опубликован в журнале «Бухгал-
терский учет в бюджетных и некоммерческих организациях», № 18, 2002, с. 16 — 38. Методика расчета ФФПР была приведена по состоянию на 2001 г.
* Одобрена постановлением Правительства РФ от 30 июля
1998 г. № 862.
27 Одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584.
21 Христенко В. Б., Лавров А. М. Новая методика распределения трансфертов. Финансы, 2001, № 3.
21 Определяется в первом чтении проекта закона «О федеральном бюджете на 2003 год».
50 Основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2003 г.
мер трансферта, получаемого субъектом РФ, зависит, прежде всего, от рассчитываемых по всем субъектам РФ удельных (душевых) валовых налоговых ресурсов (табл. 6).
Валовые налоговые ресурсы субъекта РФ — это основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в прогнозируемом году. В Методике — 2003 они приводятся к сопоставимому виду посредством формулы:
ВНР.= а ИНП., где ВНР, — удельные валовые налоговые ресурсы /-го субъекта РФ; а — прогнозируемый на 2003 г. средний уровень налоговых доходов субъектов РФ в расчете надушу населения (руб. на чел.29); ИНП< — индекс налогового потенциала /-го субъекта РФ.
В Методике — 2003 показатель удельных валовых налоговых ресурсов используется только для сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъекта РФ в 2003 г. в расчете на душу населения или в абсолютном размере10.
Для приведения удельных ВНР.к сопоставимому виду их значение делится на индекс бюджетных расходов:
ВНР/пр=(аИНП,)/ И Б Р., где ИБР-— индекс бюджетных расходов /-го субъекта федерации.
Определение размера трансфертов проводится при этом в два этапа; соответственно, общий объем ФФПР разделен на две части в соотношении 80:20 (табл. 7). Первая часть ФФПР (80% от общего объема) распределяется между субъектами РФ, для которых приведенные удельные ВНР меньше среднероссийского показателя, пропорционально их отклонениям от этого уровня.
Таблица 6
Дифференциация душевых бюджетных доходов субъектов РФ (с корректировкой на индексы бюджетных расходов)31
Год Максимальное значение (тыс. руб., с 1998 г., руб.) Минимальное значение (тыс. руб., с 1998 г., руб.) Козффициент вариации (%)
1995 4 828,6 Москва 697,8 Республика Ингушетия 31,0
1996 6 123,7 Ханты-Мансийский АО 757,4 Республика Ингушетия 41,1
1997 10 789,6 Ямало-Ненецкий АО 1 013,8 Республика Ингушетия 53,5
1998 10 010,0 Ямало-Ненецкий АО 999,8 Корякский АО 49,8
1999 17431,3 Ханты-Мансийский АО 1 189,1 Республика Алтай 56,4
2000 35 491,0 Ханты-Мансийский АО 2 449,0 Республика Тыва 72,1
Порядок определения сумм трансфертов из ФФПР Таблица 7
1. Определение по каждому субъекту РФ показателя удельных валовых налоговых ресурсов:
для /-го субъекта РФ: ВНР, = а ИНП„
где а - прогнозируемый на 2003 г. средний душевой уровень налоговых доходов субъектов РФ (руб./чел.); ИНП, - индекс налогового потенциала /-го субъекта РФ
2. Приведение удельных ВНР к сопоставимому виду: ВНР,П0 = ВНР/И БР„ где ИБР/- индекс бюджетных расходов /-го субъекта РФ
3. Распределение первой части ФФПР (80%) по субъектам РФ. Первая часть трансферта /-му субъекту РФ:
Т„ « и' ФФПР Д / ВД (для субъектов РФ с Д > 0), где и» - доля первой части ФФПР в общем объеме ФФПР (80%); ФФПР - общий объем ФФПР, без трансферта Чеченской Республике и отчислений на компенсационные выплаты субъектам РФ; Д - средства для доведения ВНР1пр до среднего по РФ уровня.
Д = а(1 — ИНП, / ИБР,) ИБР, Ы, (при условии, что Д > 0), где а- прогнозируемый на 2003 г. средний душевой уровень налоговых доходов субъектов РФ ( руб./чел.); ИНП/ - индекс налогового потенциала /-го субъекта РФ; N1 - численность населения /-го субъекта РФ (здесь и далее - без ЗАТО и г. Сочи)
4. Распределение второй части ФФПР (20%) по наименее обеспеченным субъектам РФ. Вторая часть трансферта /-му субъекту РФ:
(а ИНП, + ТиУИБР,] ИБР,
где х - максимальный уровень, до которого возможно повышение ВНР,П0 при заданном объеме второй части ФФПР (руб./чел.32); а - прогнозируемый на 2003 г. средний душевой уровень налоговых доходов субъектов РФ (руб./чел.); Т|, - первая часть трансферта /-му субъекту РФ, на душу населения; ИНП, - индекс налогового потенциала /-го субъекта РФ; ИБР, - индекс бюджетных расходов /-го субъекта РФ; Ы, - численность населения /-го субъекта РФ
5.Определение размера части ФФПР, направляемой на компенсационные выплаты субъектам РФ33:
Тк^Т^и-СЬ + Т*),
где Т,2002 - объем средств ФФПР на 2002 г. данному субъекту РФ; Т,, - первая часть ФФПР /-му субъекту федерации;
Ту - вторая часть ФФПР /-му субъекту федерации; II- минимально гарантированный за счет компенсационных выплат уровень
изменения ФФПР на 2003 г. по отношению к объему средств ФФПР на 2002 г. (определяется расчетно)_
6. Определение по каждому субъекту РФ итогового трансферта:
__Т, = Т„ + __
На втором этапе вторая часть ФФПР — оставшиеся 20% общего объема ФФПР распределяются между наименее обеспеченными субъектами РФ (с учетом уже выделенных им сумм из первой части) так, чтобы довести бюджетную обеспечен-
31 Без учета Чеченской Республики.
32 Определяется в третьем чтении проекта закона «О федеральном бюджете на 2003 год».
33 Один процент Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации направляется на компенсационные выплаты субъектам РФ в связи с существенными изменениями значений индексов налогового потенциала и индексов бюджетных расходов, определяемых на основе исходных данных на 2003 г.
34 Пчелчнцев ОС., Минченко ММ. Проблемы развития межбюджетных отношений на этапе перехода к инвестиционному росту. — Финансы, 2001, М? 10.
ность этих территорий до одного и того же, максимально возможного при данном объеме ФФПР, уровня. В результате общая величина трансфертов таким субъектам РФ складывается из двух частей34.
Методикой предусмотрено также выделение субъектам РФ в пределах рассчитанных сумм трансфертов целевых средств на закупку и доставку продукции в районы с ограниченными сроками завоза и на компенсацию повышенных тарифов на электроэнергию для территорий Дальнего Востока и Архангельской области.
Таким образом, основу Методики составляет определение для каждого субъекта РФ индекса налогового потенциала (ИНП) и индекса бюджетных расходов (ИБР). Именно от них, в конечном счете, зависят размеры выделяемых трансфертов.
В этой связи особое значение приобретает порядок расчета ИНП и ИБР.
Индекс налогового потенциала субъекта РФ характеризует возможности экономики данного региона по формированию налоговых доходов его консолидированного бюджета (табл. 8). Поэтому в основу расчета ИНП положен учет отраслевой структуры. Для этого отношение душевой суммарной добавленной стоимости отраслей субъекта РФ к аналогичному среднероссийскому показателю («индекс производительности труда») умножается на систему «вложенных» друг в друга попра-
вочных коэффициентов, отражающих различия налоговой нагрузки на основные отрасли экономики — промышленность, строительство, транспорт, торговлю, жилищно-коммунальное хозяйство и «прочие отрасли» (без сельского хозяйства, вклад которого в общий сбор налогов слишком незначителен) с выделением в дальнейшем отраслевой структуры промышленности, а внутри нее — структуры топливной промышленности.
При определении этих поправочных коэффициентов используются показатели среднероссийского уровня налоговой нагрузки на отрасли эконо-
Таблица 8
Индекс налогового потенциала
ИНП,— V, Я"/отр,
где у _ Суммарная добавленная стоимость отраслей экономики на душу населения по / - му субъекту РФ
1 Средняя по РФ суммарная добавленная стоимость отраслей экономики на душу населения К10Ч> - поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики региона.
К,отр = Тпром Апром К/пром + Тстр Астр + Ттр Атр + Тторг Дторг + Тжкх АжКХ + Тпр Атр» где Тпром, Тстр, Ттр, Ттор,, ТЖкх» Тпр - средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки на промышленность, строительство, транспорт, торговлю, ЖКХ, прочие отрасли экономики; Апром» Астр» Атр» Аторг» Ажкх» Апр - доли добавленных стоимостей промышленности, строительства, транспорта, торговли, ЖКХ и прочих отраслей экономики в сумме добавленных стоимостей учтенных отраслей /-го субъекта РФ35
Поправочный коэффициент на отраслевую структуру промышленности
^СпрОМ ^ (Т0тр Аатр).
где Т^р - средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки на основные отрасли промышленности (электроэнергетика, топливная , черная и цветная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность, машиностроение, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная, легкая, пищевая, микробиологическая, медицинская промышленность и прочие отрасли); Аотр - доли соответствующих отраслей промышленности в общем объеме продукции промышленности /-го субъекта РФ36_
Поправочный коэффициент на отраслевую структуру топливной промышленности
^СгтОП* ~~ Тна Анд ТИП Аип Тг Аг+ Туг АуГ» где Тнл, Тнп, Тп Ту,. - средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки на нефтедобывающую, нефтеперерабатывающую, газовую, угольную промышленность; Аид» Аип» Аг» Аут " доли в общем объеме продукции топливной промышленности (по сумме учтенных отраслей) нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной промышленности /-го субъекта РФ
Дополнительный поправочный коэффициент на отраслевую структуру химической и нефтехимической промышленности
К/хим ~~ Тх Ах Тмх Аих»
где Тх и Тнх - средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки соответственно на химическую м нефтехимическую подотрасли химической и нефтехимической промышленности; Ас и Аих ~ Доли соответственно химической и нефтехимической подотраслей в общем объеме продукции химической и нефтехимической промышленности /-го субъекта РФ в 1999 - 2000 г.
Дополнительный поправочный коэффициент на отраслевую структуру лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности
/Олдц = Тл Ал + Тя Ад + Trf D,u6 + Тлх Адх»
где Тл, Тд, Тцб, Тлх - средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки соответственно на лесозаготовительную, деревообрабатывающую, целлюлозно-бумажную и лесохимическую подотрасли соответствующей промышленности; Ал» Ад» Аиб» Аях - Доли лесозаготовительной, деревообрабатывающей, целлюлозно-бумажной и лесохимической подотраслей в общем объеме продукции соответствующей промышленности /-го субъекта РФ_
Дополнительный поправочный коэффициент на отраслевую структуру легкой промышленности
К =Т Г) +T П +T Г) ■^легх 1 тек ^пек 1 шв 1 пр ^пр»
где Тте«, Тш„ Тпр - средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки соответственно на текстильную, швейную и прочие подотрасли легкой промышленности; А™, Аш.» Апо~Д°ли соответственно текстильной, швейной и прочих подотраслей в общем объеме продукции легкой промышленности /-го субъекта федерации_
Дополнительный поправочный коэффициент на отраслевую структуру пищевой промышленности
К/Пиш ^оыб Арыб Тпр Апр»
где Тоы6, Тпр - средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки соотвественно на рыбную и прочие подотрасли пищевой промышленности; Арыб. Апр-доли соответственно рыбной и прочих подотраслей в общем объеме продукции пищевой промышленности /-го субъекта РФ_
35 Добавленная стоимость по субъектам федерации в среднем по РФ рассчитывается по данным Госкомстата России за 1998 - 2000 гг.
36 Относительный уровень налоговой нагрузки на топливную, нефтехимическую и химическую, лесную, деревообрабатывающую и целлюлозно-бумажную, легкую и пищевую промышленность умножается на дополнительный поправочный коэффициент структуры данных отраслей.
мики и доли каждой из них в общей сумме региональной добавленной стоимости (по учтенным отраслям). Таким образом, ИНП — относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) количественная оценка возможностей экономики региона (с учетом ее уровня и структуры развития) генерировать налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта федерации.
Относительные уровни налоговой нагрузки по отраслям экономики, определенные на 2003 г., представлены в табл. 9.
Индекс бюджетных расходов субъекта РФ используется Методикой для учета различий в душевой стоимости оказания бюджетных услуг, обусловленных различием объективных условий между субъектами РФ (табл. 10). Он показывает, на сколько больше (меньше) бюджетных средств (в расчете на душу населения) необходимо затратить в данном субъекте РФ для предоставления соответствующего объема бюджетных услуг по сравнению со среднероссийским уровнем.
Нормативы финансирования социально значимых услуг из консолидированного бюджета субъектов РФ рассчитываются по форме, представленной в табл. 11.
Индекс бюджетных расходов субъекта РФ представляет собой отношение его расчетных душевых суммарных бюджетных расходов по учтенным направлениям к соответствующему среднероссийскому показателю. Его значение определяется параметрами, которые можно разбить на две группы.
Относительные уровни налоговой
37 Определяется после первого чтения проекта закона «О
федеральном бюджете на 2003 год».
1. Показатели, характеризующие структуру населения субъектов Федерации: детей дошкольного возраста, школьного возраста, а также учащихся начального и среднего профессионального образования, финансируемых из регионального бюджета; населения старше и младше трудоспособного возраста; населения с доходами ниже прожиточного минимума; населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза продукции, горных районах, а также мелких населенных пунктах; численность ветеранов. Нормативные расходы субъекта РФ на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) складываются из сумм нормативных бюджетных расходов на ЖКХ, связанных с ограничениями на уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. При расчете этого показателя используются федеральные стандарты предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг по экономическим районам с выделением внутри них районов Крайнего Севера и арктических районов.
2. Показатели, характеризующие стоимость единицы бюджетных услуг — районные коэффициенты к заработной плате, уровень цен (по 25 продуктам питания), стоимость содержания 1 м2 жилья, минимальный тариф на электроэнергию для населения, плотность транспортных путей постоянного действия, нормативная численность сотрудников правоохранительных органов. Нормативные бюджетные расходы субъекта РФ по следующим социально значимым направлениям (за исключением расходов на реализацию Федерального за-
Таблица 9
нагрузки по отраслям экономики
Отрасль Показатели
Медицинская
Другие отрасли
Топливная промышленность
Нефтедобы вающая
Нефтеперерабатывающая
Газовая
Угольная
Пищевая промышленность
Пищевая без рыбной промышленности
Рыбная промышленность
Химическая и нефтехимическая промышленность
Химическая
Нефтехимическая
Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность
Лесозаготовительная
Деревообрабатывающая
Целлюлозно-бумажная
Лесохимическая
Легкая промышленность
Текстильная
Швейная
Прочие подотрасли
Отрасль Показатели37
ВСЕГО ( без финансовой деятельности и сельского хозяйства)
Промышленность
Транспорт
Связь
Строительство
Торговля и общественное питание
Жилищно-коммунальное хозяйство
Другие отрасли экономики
Промышленность
Электроэнергетика
Топливная
Черная и цветная металлургия
Химическая и нефтехимическая
Машиностроение и металлооработка
Лесная, деревообрабатывающая, целлюлозно-бумажная
Строительных материалов
Легкая
Пищевая
Микробиологическая
Таблица 10
Индекс бюджетных расходов
ИБР1 = (ад)/(ЛрФ///рФ),
где //Рф - общая численность населения Российской Федерации; ЛРФ • суммарные бюджетные расходы субъектов РФ в 2003 г. по учтенному кругу направлений; Ц - численность населения /-го субъекта РФ на 01.01.2002 (здесь и далее без ЗАТО и г. Сочи); Л, - суммарные бюджетные расходы/-го субъекта РФ в 2003 г. по учтенному кругу направлений.
где Я,*** - нормативные расходы/-го субъекта РФ на ЖКХ.
цжатВ1+Ар
где А, - бюджетные расходы на вьгшагу адресных жилищных субсидий малоимущему населению; Bi - нормативные бюджетные дотации на ЖКХ.
В{= 12 (I -/) С;жку 2,,кор"
где С,шу - федеральный жилищный стандарт предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг в (ЖКУ) субъекте РФ (в расчете на месяд)38;/- установленньй на 2003 г. норматив оплаты населением ЖКУ (0,8)39; §мор' - норматив
обеспеченности жилищной площадью (18 м/чел.); Ц - численность населения /-го субъекта РФ_
Душевые среднемесячные расходы населения на ЖКУ в 2003 г.
Е1 =/С,жку З"0**,
где С**у - федеральный стандарт предельной стоимости предоставления ЖКУ в предельной стоимости предоставляемых
ЖКУ на 1 м2 общей площади о субъектам РФ на 2003 г.40_
Средний уровень доходов для ;-й группы в 2003 г?1
У ср = ( цпт + Цш*у2 > Ц™* - минимальный уровень доходову-той группы населения в 2003 г.
- максимальный уровень доходов у-той группы населения в 2003 г._
Общий обьем расходов консолидированного бюджета / -го субъекта РФ на вьплату субсидий
А,=А1,+АЪ,
Аи - объем субсидий для групп населения, для которых и™** g < Ег
где С„ - численность населенияу-й фуппы доходов для /-го субъекта РФ; g - максимально допустимая доля расходов на оплату этлья и коммунальных услуг в среднедушевых доходах граждан (в %)42. Аъ - обьем субсидий для групп населения, для которых С//"" g > > Ц"® g.
- ШЪ ~ Ц*""8) 12 (ЗртР>,
где Ц^р - средний уровень доходов части населения данной группы доходов для / -го субъекта РФ.
цЬтср = (£/£ + С/,ти1)/2; о^р - численность части населения, имеющего право на субсидии, в равной группе для /-го субъекта
РФ; д^Р = Ц™*) / & Ц,та -g Ц™*)_
Нормативные расходы консолидированного бюджета /-го субъекта РФ по другим социально значимым направлениям (начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное н среднее профобразование, здравоохранение, физкультура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура н искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность, управление). Базовая формула нормативных расходов для /-го субъекта РФ43
где Р! - число потребителей данного вида бюджетных услуг в/-м субъекте РФ; гРФ - норматив финансирования данного вида услуг на 2003 г. в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам федерации; gi - поправочный коэффициент; к/а -коэффншент удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг.
Vя = 0,6 к,т + (0,2 к}* + 0а кГК) (1 + *)тд),
где к™ - коэффициент заработной платы.
где ¿г,р4Й - средневзвешенный (по численности населения соответствующих городов и районов) районньй коэффициент к заработной плате, установленный федеральными нормативно-правовыми актами; к™** - средневзвешенные (по численности населения соответствующих городов и районов) территориальные надбавки к заработной плате, установленные федеральными нормативно-правовыми актами в соответствующих районах (городах) /-го субъекта РФ; Л - условная надбавка по компенсации затрат на проезд к месту использования отпуска для работников бюджетной сферы.
Л-ИЦ.У)*™.
где С/>р - коэффициент отдаленности44; к?* - территориальные надбавки к заработной плате, установленные федеральными
м Устанавливается постановлением Правительства РФ.
* Для лиц, имеющих право на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг в соответствии с федеральным законодательством, объем ежемесячных расходов на оплату жилья и коммунальных услуг применяется в размере % нормативных.
40 Нормативно-расчетные доходы /'-го субъекта Федерации в 2003 г. на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг определяются на основе оценки расходов населения на оплату жилья и коммунальных услуг и распределения населения по уровню среднедушевых доходов в условиях 2003 г.
41 Распределение населения по уровню среднедушевых доходов определяется на основе данных Госкомстата России за 2001 год. В целях приведения величины доходов населения в 2001 г. к доходам 2003 г. их размер индексируется на прогноз их роста в 2003 г. по отношению к 2001 г. по каждой группе доходов.
42 Определяется прогнозом социально-экономического развития РФ на 2003 г.
4) Расчет нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по другим социально значимым отраслям (направлениям) проводится по единой методологии, приведенной далее.
44 Устанавливается дифференцировано по экономическим районам (зонам) с увеличением в 2 раза для субъектов, не имеющих выхода на железнодорожную сеть ( Северный экономический район — 0,4 (0,8), Уральский и Западно-Сибирский — 0,6 (1,2), Восточно-Сибирский — 0,8 (1 ^Дальневосточный — 1 (2).
Окончание табл. 10
нормативно-правовыми актами в соответствующих районах (городах) данного субъекта, работники бюджетной сферы которых имеют право на компенсацию проезда к месту использования отпуска; nf"—удельный вес населения данных районов
(городов) в общей численности населения субъекта РФ._
Коэффициент уровня цен
_ Стоимость минимального набора продуктов питания в i - м субъекте РФ Стоимость минимального набора продуктов питания в среднем по РФ
Минимальное значение ^"принимается равным 1_
Коэффициент стоимости топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг i-го субъекта РФ
к, = к,ос (к^ к'") / 2, ^жку _ Федеральный стандарт стоимости предоставления ЖКУ по / - му субъекту РФ - 2003 Федеральный стандарт стоимости предоставления ЖКУ в среднем по РФ Минимальное значение принимается равным 1;
j^-m _ Минимельный размер тарифа на электроэнергию для населения (2003) Средний по РФ размер тарифа на электроэнергию для населения
Минимальное значение принимается равным 1_
Коэффициент транспортной доступности
где п™ - максимальное значение одного из двух показателей: а) удельный вес населения субъекта РФ, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза; б) удельный вес населения, проживающего в горных районах; к,с - коэффициент сезонности завоза товаров.
360/180 (1 +77?,),
где 360 - срок транспортной доступности для районов, не отнесенных к районам с ограниченными сроками завоза продукции (дней); 180 - максимальный срок транспортной доступности для районов, отнесенных к районам с ограниченными сроками завоза продукции (дней); 77?, - коэффициент транспортной освоенности территории.
TR,- 1 - р/рср (отрицательные значения принимаются равными 0), р, * плотность транспортных путей постоянного действия (железных дорог и автодорог с твердым покрытием) в /-м субъекте
РФ; рср - плотность транспортных путей постоянного действия в среднем по РФ_
Для начального и общего среднего (школьного) образования, здравоохранения, культуры и искусства - поправочный коэффициент на дисперсность расселения
+ S, (минимальное значение принимается равным 1),
где S¡ - удельный вес проживающих в населенных пунктах с численностью населения менее 500 чел., по /-му субъекту РФ_
Для здравоохранения - поправочный коэффициент на возрастную структуру населения
gf= FJFpn, (минимальное значение принимается равным 1), где F, - удельный вес населения в возрасте до 18 лет и пенсионеров в общей численности /-го субъекта РФ (%);
^рф • удельный вес населения в возрасте до 18 лет и пенсионеров в общей численности в целом по РФ (%)_
Для правоохранительной деятельности - поправочный коэффициент штатной численности милиции в расчете на 1 000 чел.
gx - XJ ХРФ (минимальное значение принимается равным I), гдеЛ', - нормативная численность милиции общественной безопасности в расчете на 1 000 чел. в /-м субъекте РФ;
ХРф - нормативная численность милиции общественной безопасности в расчете на 1 000 чел в среднем по РФ_
Расходы на реализацию федерального закона «О ветеранах»
Svr=y,k,ya w,
где V, - число лиц, подпадающих под действие закона «О ветеранах» в /-м субъекте РФ; к/а - коэффициент удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг (см. выше); w - минимально гарантированный объем расходов на реализацию закона «О ветеранах» в расчете на 1 ветерана_
Таблица II
Нормативы финансирования социально значимых услуг из консолидированных бюджетов субъектов РФ45
Вид бюджетных расходов Источник Категория потребителей Средний норматив бюджетных расходов, руб. на 1 потребителя в год46
Начальное и среднее общее образование Минобразования России Учащиеся образовательных школ
Школы-интернаты Минобразования России Учащиеся школ-интернатов
Детские дома Минобразования России Воспитанники детских домов
45 В составе расходов на социальное обеспечение дополнительно учитываются расходы на выплату пособий на детей, находящихся под опекой или попечительством (руб./чел.) в соответствии с прогнозом социально-экономического развития на 2003 г. с корректировкой на коэффициент уровня цен. Расчет нормативных расходов на государственное и муниципальное управление проводится суммированием соответствующих расходов на одного жителя городской и сельской местности.
44 Определяется после первого чтения проекта закона «О федеральном бюджете на 2003 год».
Окончание табл. И
Вид бюджетных расходов Источник Категория потребителей Средний норматив бюджетных расходов, руб. на 1 потребителя в год44
Начальное профессиональное образование Минобразования России Учащиеся начального профессионального образования
Среднее профессиональное образование Минобразования России Учащиеся среднего профессионального образования
Дошкольное образование Расчет по нормативу Минобразования России Дети дошкольного возраста
Здравоохранение Минздрав России Население (с корректировкой на возрастную структуру)
Физкультура и спорт Госкомспорт Население
Стационарное социальное обслуживание Минтруд России Лица старше 18 лет, нуждающиеся в стационарном обслуживании
Дети, нуждающиеся в стационарном обслуживании
Нестационарное обслуживание Расчет по доле в ВВП Население (с корректировкой на возрастную структуру)
Культура и искусство Минкультуры России Население
Транспорт Минтранс России Население
Правоохранительная деятельность МВД России Население
Управление Расчет по нормативу Минфедерации России Население городское Население сельское
кона «О ветеранах») определяются на базе установленных на 2003 г. (по данным соответствующих министерств и ведомств, оценкам Минфина России)47 среднероссийских нормативов их финансирования, скорректированных для каждого субъекта РФ на коэффициент удорожания условной единицы бюджетных услуг и на поправочные коэффициенты по отдельным направлениям расходов. Коэффициенты удорожания рассчитываются на основе районных коэффициентов к заработной плате, цен, показателей стоимости энергетических ресурсов и коммунальных услуг и коэффициентов транспортной доступности.
Такая практика идет вразрез с зафиксированным еще в Концепции принципом распределения финансовой помощи из ФФПР на основе «нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в пределах минимальных государственных стандартов». Поэтому задача принятия федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах по-пре-жнему актуальна.
Как и ИНП, ИБР подвергался критике с двух взаимоисключающих позиций. С одной стороны, его расчеты воспринимаются как чрезмерно громоздкие и непрозрачные. Действительно, возможно их упрощение, но только за счет отказа от учета тех или иных региональных особенностей. На данном
47 В основе этих оценок — гипотеза сохранения в 2003 г. сложившегося в 2001 г. отношения к ВВП текуших расходов по соответствующему направлению.
этапе реформы межбюджетных отношений вряд ли это является оправданным, тем более, что расчеты стали намного проще, объективнее и прозрачнее, чем это было при прежней методике. С другой стороны, выдвигаются многочисленные предложения по учету дополнительных расходных статей или поправочных коэффициентов. Однако включение в расчеты равномерно размещенных, незначительных по объему, не поддающихся подушевому нормированию видов расходов не приведет к сколько-нибудь значимому изменению результатов, а только усложнит расчеты и снизит их прозрачность.
Еще одним остающимся дискуссионным вопросом является использование в расчетах среднероссийских («федеральных») нормативов по учтенным видам расходов. Преимуществом этого подхода, на наш взгляд, является большая прозрачность расчетов и подготовка базы для внедрения подушевого принципа финансирования бюджетных услуг на региональном и местном уровне. В то же время данные нормативы (как правило, разрабатываемые соответствующими федеральными ведомствами) не имеют четкой (сопоставимой) методики расчетов и не привязаны к качеству предоставляемых услуг. Более предпочтительным представляется «прямой» расчет ИБР по вышеперечисленным параметрам (с возможным их сокращением), без формирования на промежуточных этапах оценок «условно-нормативных» расходов и их суммы, тем более, что абсолютные значения среднероссийских нормативов на результаты расчетов ИБР не влияют.
Как в отношении ИНП, так и ИБР, принципиально важно то, что они не являются прогнозом или тем более планом доходов и расходов субъектов Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ субъекты Федерации самостоятельно формируют и исполняют свои бюджеты. Централизованное «планирование» или даже «сбалансирование» их доходов и расходов невозможно, а если бы такие возможности и имелись, то для этого не нужны были бы никакие формулы и критерии распределения трансфертов.
Важной целью реформирования межбюджетных отношений является стимулирование регионального развития. Для этого 80% ФФПР распределяется между дотационными районами пропорционально отклонениям их приведенных удельных ВНР от среднероссийского уровня. В то же время для наименее обеспеченных регионов сохранен принцип выравнивания (за счет остающихся 20% ФФПР) их бюджетной обеспеченности на уровне «гарантированного минимума». Принимая аргументы за это решение48, можно отметить, что в долгосрочной перспективе существование в основном за счет федерального бюджета может привести к переходу регионов-реципиентов этой второй части ФФПР в особую группу «бедных высокодотационных территорий», не заинтересованных в собственном развитии.
Минимизации расслабляющего воздействия трансфертов на собственную активность регионов могло бы способствовать использование при определении валовых налоговых ресурсов региона поправочного коэффициента, отражающего темп роста его валового продукта.
Не следует игнорировать и возможного негативного воздействия больших изъятий в ФФПР
на регионы, являющиеся де-факто донорами. Учет этого воздействия может потребовать внесения изменений в существующий порядок формирования ФФПР. Возможно также предоставление временных льгот по налоговым отчислениям тем ре-гионам-донорам, у которых по итогам предыдущего финансового года наблюдалось снижение основных макроэкономических показателей.
Распределение средств ФФПР в 2004 г. в соответствии с методикой, применявшейся при формировании федерального бюджета в 2001 — 2003 гг., на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Федерации и проведения выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации в 2 этапа: сокращение отставания субъектов Федерации от среднего уровня бюджетной обеспеченности (80% средств ФФПР) и повышение уровня бюджетной обеспеченности наименее обеспеченных регионов до минимального гарантированного при заданном объеме ФФПР уровня (20% средств ФФПР).
В состав ФФПР в 2004 г. включены субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, а также субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию регионам Дальнего Востока и Архангельской области. Распределение ФФПР на 2004 г. представлено в табл. 12.
Таблица 12
Распределение ФФПР в 2004 г.49
Субъект Федерации Расчетная доля в ФФПР,% Приведенный среднедушевой бюджетный доход, руб. Субъект Федерации Расчетная доля в ФФПР,% Приведенный среднедушевой бюджетный доход, руб.
Минфин ИНП РАН Исходный Минфин ИНН РАН Минфин ИНН РАН Исходный Минфин ИНН РАН
Ингушская Республика 1 455 1 055 88 1 075 803,9 Воронежская обл. 1 714 1 946 890 1 075 1 099,8
Усть-Ордынский Бурятский АО 0,76 0,558 176 1 075 836,4 Калининградская обл. 0,647 0,769 909 1 075 1 106,8
Кабардино-Балкарская Республика 3 107 2 304 237 1 075 836,4 Кемеровская обл 2930 3 499 911 1 075 1 107,5
Республика Тыва 1 498 1 115 256 1 075 865,9 Саратовская обл. 1 608 1 957 916 1 075 1 112,3
Республика Дагестан 8 062 6 003 259 1 075 867 Костромская обл. 0,448 0,557 924 1 075 1 116,4
Эвенкийский АО 0,386 0,289 280 1 075 874,8 Ненецкий АО 0,101 0,131 935 1 075 I 116,4
Агинский Бурятский АО 0,368 0,2753 283 1 075 875.86 Тверская обл. 0,774 1 046 947 1 075 1 120.8
Республика Алтай 0,8932 0,67 325 1 075 891,4 Волгоградская обл. 1 150 1 664 961 1 075 1 126
4' Хрусевич С.Н. Современная система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и возможные направления ее совершенствования. — Региональная социально-экономическая асимметрия и механизм ее выравнивания Материалы межведомственного семинара. Миннац России. — М.: ИНСАН, 1998.
49 По данным Института Народнохозяйственного прогнозирования РАН.
Окончание табл. 12
Субъект Фслсрацнн Расчетная доля в ФФПР,% Приведенный среднедушевой бюджетный доход, руб. Субъект Федерации Расчетная доля в ФФПР,% Приведенный среднедушевой бюджетный доход, руб.
Минфин иип РАН Исходный Минфин ипн РАН Минфин ИИП РАН Исходный Минфин ипн РАН
Коми-Пермяцкий АО 0,511 0,387 346 1 075 899,1 Краснодарский край 1 354 2 142 978 1 075 1 132,2
Корякский АО 0.443 0,337 357 1 075 903,2 Новгородская обл 0,241 0,434 996 1 075 1 138,9
Еврейская АО 0,852 0,657 408 1 075 922 Новосибирская обл. 0,919 1 714 1 000 1 075 1 140,4
Республика Северная Осетия 2 072 1 597 411 1 075 923,1 Ульяновская обл. 0,41 0,772 1 001 1 075 1 140,4
Карачаево-Черкесская Республика 1 249 0,979 464 1 075 942,6 Астраханская обл. 0,243 0,497 1 009 1 075 1 143,7
Республика Адыгея 1 219 0,966 501 1 075 956,3 Тульская обл. 0,394 0,866 1 016 1 075 1 146,3
Чукотский АО 0,962 0,765 509 1 075 959,2 Иркутская обл. 0,919 2017 1 016 1 075 1 146,3
Алтайский край 6216 5 024 550 1 075 974,4 Кировская обл 0,32 0,758 1 022 1 075 11 148,5
Читинская обл. 3 591 2916 562 1 075 978,8 Омская обл. 0,51 1 220 1 023 1 075 1 148,8
Республика Бурятия 3 081 2514 575 1 075 983,6 Белгородская обл. 0,228 0,658 1 034 1 075 1 152,9
Республика Марий-Эл 1 269 1 066 630 1 075 1 003,9 Курская обл. 0,157 0,561 1 044 1 075 1 156,6
Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО 0,478 0,404 641 1 075 1 007,9 Смоленская обл. 0,127 0,479 1 046 1 075 1157,3
Псковская обл. 1 454 1 230 645 1 075 1 009.4 Оренбургская 0.235 1 001 1 050 1 075 1158,8
Камчатская обл. 1 625 1 383 652 1 075 1 012 Томская обл. 0 0,463 1 093 1 093 1 174,7
Республика Мордовия 1 476 1 258 657 1 075 1013,8 Ленинградская обл. 0 0,516 1 104 1 104 1 178,7
Брянская обл. 2 191 1 888 674 1 075 1 020,1 Красноярский край 0 1 261 1 110 1 110 1 180,9
Республика Хакасия 1 361 1 179 679 1 075 1 021,9 Удмуртская обл. 0 0,421 1 124 1 124 1 186,1
Примечание. Без Чеченской Республики.
Таблица 13
Объем ФФПР в 1994—2004 гг. и его доля в расходной части утверждаемого федерального бюджета
Показатели 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Объем ФФПР, млн руб. 11,9 23,6 39,3 52,9 39,2 33,7 57,4 100,3 147,5
(до 1998 г. - млрд руб.)
Доля в расходах федерального бюджета, % 6,1 8,3 9,0 10,0 7,8 5,9 6,7 8,4 7,6
Примечание. В таблице приводятся данные по последним редакциям федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год.
Таким образом, с 1995 по 2004 г. налицо было усиление перераспределительных механизмов в межбюджетных отношениях50. А в связи с этим значительно возросли требования к расчету тех показателей, о которых говорилось выше. Любые ошибки или неточности в методических посылках или используемой исходной информации при определении размеров финансовой помощи регионам весьма существенно скажутся на конечном результате — уровне финансовой обеспеченности регионов. Федеральный бюджет как бы берет на себя повышенную ответственность в обеспечении финансирования расходов региональных бюджетов (табл. 13).
Одним из недостатков предоставления трансфертов в последние годы являлось несоответствие
40 Кимельман С., Санько В. Государство потеряло контроль над природными ресурсами / НГ-по-литэкономия, 17 апреля 2001 г., №7.
фактических и утвержденных долей регионов в ФФПР, а также несоответствие долей регионов в финансовой помощи утвержденным долям в ФФПР. При этом никакой определенной закономерности в данном вопросе не существует, а причины таких несоответствий носят, скорее всего, субъективный характер.
Таким образом, между федеральным и региональным бюджетами формируются огромные финансовые потоки, имеющие тенденцию к увеличению (табл. 14).
По ряду технических позиций, формированию исходных данных, процедуре расчетов методика распределения трансфертов нуждается в совершенствовании (в первую очередь, с точки зрения оценки потенциала). Однако в целом она представляет собой вполне работоспособный и достаточно эффективный механизм, основные элементы которого закреплены на ближайшие 3 — 5 лет.
Таблица 14
Финансовая помощь субъектам РФ, перечисленная за январь-сентябрь 2002 г. (тыс. руб).
Наименование субъекта РФ Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из ФФПР Фонд компенсаций Дотации на возмещение частичное расходов в связи с повышением первого разряда ETC по оплате труда работников организаций бюджетной сферы Всего перечислено
Центральный федеральный округ- 18 190 437,0 7 009 867,9 1 842 288,0 2 704 2592,9
Северо-Западный федеральный округ 5 248 858,0 3 283 389,4 10 826 443.0 9 614 890,4
Южный федеральный округ 29 900 166,6 4 952 261,1 1 743 501,0 36 595 928,7
Уральский федеральный округ 2 775 633,0 2 550 295,3 748 039,0 60 739 673,0
Сибирский федеральный округ 25 355 293,5 50 584 933,0 2 200 169,0 32 613 955,8
Дальневосточный федеральный округ 17 496 156,0 2 050 363,5 992 509,0 20 539 028,5
Всего по РФ 111 342 519,1 31 030 941,6 10 290 000,0 152 663 460,6
Итоги бюджетного выравнивания обеспеченности регионов (1999 — 2004 гг.)
Итак, основным результатом реформирования межбюджетных отношений в 1999 — 2004 гг. стало решение (методическое и практическое) ряда проблем, возникавших при регулировании текущей бюджетной обеспеченности регионов-субъектов РФ. По мнению экспертов Департамента межбюджетных отношений Минфина России, ФФПР и в перспективе должен оставаться основой системы финансовой помощи субъектам Федерации как по объему ресурсов, так и в формировании и развитии методологической базы, исходных данных и техники расчетов. В то же время он должен быть дополнен другими формализованными каналами предоставления регионам финансовой помощи. В 2001 г. был создан один из таких каналов — Фонд компенса-
Порядок определения сумм
ций. Его цель — финансовое обеспечение «федеральных мандатов», то есть обязательств (в основном перед населением), возложенных на региональные и местные бюджеты федеральными социальными законами (табл. 15). Структура расходов Фонда компенсаций на 2004 г. приведена в табл. 16.
Промежуточное место между ФФПР (выравниваем обеспеченности по собственным расходам регионам) и Фондом компенсаций (финансирование федеральных мандатов) может занять механизм долевого софинансирования субсидиями из федерального бюджета социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Дополнительными элементами системы финансовой помощи субъектам Федерации на 2004 г. стали Фонд регионального развития (поддержка инвестиций в региональную инфраструктуру), Фонд развития региональных финансов (под-
Таблица 15
енцнй из Фонда компенсаций
1. Средства (субвенции) Фонда компенсаций субъектам РФ по выплату пособий гражданам, имеющим детей:
5,д - 12 Кфай (¿)„ Н\ + Оъ И2 + ¿>з,ф Ну) (1 + р, 1,85%), где 5<д - объем субвенций /-му субъекту РФ на выплату пособий гражданам, имеющим детей; Кфай - средневзвешенный по численности населения городов и районов районный коэффициент к заработной плате в /-м субъекте РФ (без надбавок); £>1, - число детей в семьях со среднедушевыми доходами ниже прожиточного минимума в /-м субъекте РФ51; йц- число детей одиноких матерей, имеющих право на получение пособия (с доходами ниже прожиточного минимума) в /-м субъекте РФ; 03/ - число детей военнослужащих по призыву и детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, имеющих право на получение пособия, в <-м субъекте РФ; Я, - базовый (минимальный) размер пособия на 1 ребенка (на 2003 г. - 70 руб./месяц); Нг- размер пособия на 1 ребенка одиноким матерям (на 2003 г. - 140 руб./месяц); Я3 - размер пособия на 1 ребенка военнослужащих по призыву и на 1 ребенка, родители которого уклоняются от уплаты алиментов (на 2003 г. - 105 руб./месяц); pi - доля расходов на выплату пособий, доставка которых осуществляется по почте, в общей сумме расходов на выплату пособий в /-м субъекте РФ (максимальная стоимость доставки - 1,85% от размера пособия)_
2. Средства (субсидии) Фонда компенсаций субъектам РФ на реализацию федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» в части, подлежащей финансированию из консолидированных бюджетов субъектов РФ:
где Я,,,- объем средств /-му субъекту РФ на реализацию закона «О социальной защите инвалидов в РФ»; /?, - число лиц, подпадающих под действие указанного закона, в /-м субъекте РФ52; к/л - коэффициент удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг для в /-го субъекта РФ53;>> - минимально гарантированный объем расходов на реализацию указанного закона в расчете на 1 инвалида (руб. в год), исходя из общего объема субсидий и с учетом региональных коэффициентов удорожания бюджетных услуг
51 Определяется поданным годового отчета о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях
52 Поданным статистической отчетности (форма 26-ЖКХ за 2001 г.).
53 Рассчитывается в соответствии с Методикой распределения средств ФФПР.
Окончание табл. 15
3. Средства (субсидии) фонда компенсаций на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте городского и пригородного сообщения гражданам, подвергшимся радиационному воздействию Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении «Маяк» и ядерных испытаниях на Семипалатинском полигоне:
где (У/-объем субсидий /'-му субъекту РФ на возмещение указанных льгот; Qi- число лиц, имеющих право на указанные льготы, в 1-м субъекте РФ54; А*7 - отношение федерального стандарта стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 2003 г., установленный постановлением Правительства РФ по данному субъекту РФ к среднему по РФ55; g - минимально гарантированный объем расходов на возмещение льгот в расчете на 1 лицо, имеющее право на указанные льготы (руб./ год) исходя из общего объема субсидий и с учетом федерального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг
4. Порядок распределения средств Фонда компенсаций на реализацию федеральных законов «О реабилитации жертв политических репрессий», «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» и «О предоставлении социальных гарантий Героям социалистического труда и полным кавалерам Ордена трудовой славы» определяется Правительством РФ_
Таблица 16
Структура расходов Фонда компенсаций в 2004 г.
Статья расходов Сумма, млн руб.
Фонд компенсаций, всего: 49 447,7
Субвенции на выплату пособий гражданам, имеющим детей 22 121,7
Субсидии на реализацию Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» 7 293,0
Субсидии на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте и пригородного сообщения гражданам, подвергшихся радиационному воздействию 1 210,0
Субвенции на реализацию Федерального закона «О реабилитации жертв политических репрессий» 1 638.2
Субвенции на реализацию Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» и Федерального закона «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам Ордена Трудовой славы» 200,0
Субвенции на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» 15 202,0
Субсидии на компенсацию расходов по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности 1 691,8
Таблица 17
Структура финансовой помощи регионам в целом по России в 1993 — 2000 гг. (без учета ЗАТО и г.Байконур), %
Вид финансовой помощи 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
с учетом ссуд без учета ссуд с учетом ссуд без учета ссуд с учетом ссуд без учета ссуд
Трансферты 0,0 9,6 56,9 44,5 46,7 63,2 58,6 71,1 65,7 66,4 90,2
Дотации 14,9 0,0 1,4 1,6 2,9 4,6 4,3 2,9 2,7 2,7 7,9
Субвенции 5,8 11,2 5,8 4,4 3,1 1,2 1,1 10,4 9,6 1,4 1,9
Взаимные расчеты 77,9 76,7 33,0 40,3 28,7 38,1 35,3 14,1 13,0 0,0 0,0
Прочие поступления - - 0,6 0,7 0,3 0,7 9,7 9,0 - - -
Непогашенный остаток 1,4 2,4 2,2 8,6 18,5 -7,7 - -8,3 - 26,4 -
бюджетных ссуд
Источник: Данные Минфина России.
держка на конкурсной основе региональных программ бюджетных реформ), Фонд регионального развития (табл. 17).
Это позволит субъектам Федерации самостоятельно рассчитывать для себя основной объем финансовой помощи, что благоприятно скажется как на бюджетном процессе на федеральном уровне, гак и на создании стимулов для проведения на
54 По данным статистической отчетности (форма 26-ЖКХ за 2001 г.).
55 Рассчитывается в соответствии с Методикой распределения средств ФФПР.
местах более рациональной и ответственной бюджетной политики.
С позиций федерального центра выбор конкретного механизма передачи средств бюджетам других уровней бюджетной системы осуществляется исходя из следующих предпосылок (табл. 18).
Поэтому на новом этапе реформирования (до 2005 г.) основные усилия предполагается сосредоточить на решении проблем муниципальных образований. Этой цели соответствуют установки Программы: • на повышение бюджетного статуса и расширение налогово-бюджетных полномочий муниципальных образований;
Таблица 18
Выбор механизма передачи средств
Цель органов власти, предоставляющих финансовые средства Вид трансферта, фискальных действий
Устранение вертикального дисбаланса Налоговый трансферт, перезакрепление налоговых источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы
Горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов Нецелевой выравнивающий трансферт, перезакрепление налоговых источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, географическое выравнивание
Обязательное предоставление населению услуг в пределах минимальных стандартов Целевой трансферт, как правило, постатейный и подушевой
Стимулирование регионов на проведение определенной политики Целевой (цель сформулирована достаточно широко) зеркальный трансферт
• на существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и переход в долгосрочной перспективе к формированию их, в основном, за счет собственных налогов;
• на существенное расширение полномочий региональных и местных органов в планировании бюджетных расходов.
И наконец, нельзя не отметить, что замыкание нынешних дискуссий только на налоги, без выхода на проблему ренты (на которую, по оценке академика Д.С. Львова, приходится три четверти ВВП России) серьезно обедняет обсуждение темы бюджетного федерализма. Эту задачу не решает существующая вариация ставок налогообложения между отраслями (отражением которой в Методике стали поправочные коэффициенты, используемые при расчете индексов налогового потенциала). Ее может решить только развитие регионального управления собственностью с выявлением доходов от основных ее видов и каналов их утечки.
Рентную природу имеет и другая важнейшая категория — дополнительные транспортные издержки56. Заслуга авторов Методики — в самой постановке этой проблемы. Однако предлагаемый способ ее решения — включение в расчет индексов бюджетных расходов условных значений «коэффициентов отдаленности» — С/ (Северный экономический район — 0,4 (0,8), Уральский и Западно-Сибирский —0,6(1,2), Восточно-Сибир-ский — 0,8 (1,6), Дальневосточный — 1 (2)), умножаемых на «территориальные надбавки к заработной плате», — представляется не самым удачным. И не только потому, что нельзя брать с одним и тем же коэффициентом, к примеру, Благо-
56 То сеть речь идет не о всей сумме транспортных издержек, а только о дополнительных расходах предприятий и населения отдаленных районов на осуществление общественно нормального объема межрайонных сообщений.
57 Сказанное относится к определению на основе условных показателей (коэффициента сезонности и удельного веса населения субъекта Федерации, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза), «коэффициента транспортной доступности» (используемых при расчете индекса бюджетных расходов).
вещенск и Чукотку только из-за того, что они принадлежат к одному району Дальнего Востока, но и из-за опасности подмены этими условными коэффициентами реальных различий в стоимости грузовых и пассажирских перевозок57. А ведь компенсации из бюджета подлежат именно эти различия — «отрицательные ренты по положению». Для этого, однако, индикаторы транспортной обеспеченности должны быть включены в состав минимальных социальных стандартов (и нормативов финансирования соответствующих расходов).
Отметим также некоторые другие нерешенные проблемы.
1. Программа обходит стороной проблему общего соотношения между федеральным и территориальными бюджетами. Между тем проблема эта весьма актуальна, если учесть, что в последние годы доходная база региональных и местных бюджетов из-за перекосов в налогово-бюджетной системе фактически сжимается.
2. Программа, как и Концепция 1998 г., нацелена только на бюджет. Но в условиях резкого сужения сферы государственного хозяйства на первый план выходит задача регулирования региональных финансовых отношений в целом.
3. Отмена процедур «согласования отчетных данных» при распределении ФФПР на деле сузила информационную базу определения трансфертов. А ведь есть правило: верное решение можно принять только на основе всей имеющейся информации, то есть отбрасывать любую ее часть — значит заведомо ухудшать решение. В этом смысле какая-то процедура диалога с регионами (но, безусловно, со всеми и равноправного) необходима. Ведь альтернатива ей — «диалог» Минфина России с цифрами Госкомстата.
Итак, в перспективе развитие межбюджетных отношений в России будет все в большей мере определяться задачами формирования системы инвестиционной поддержки регионального развития, создания адекватных рынку форм долевого участия предприятий в строительстве и эксплуатации объектов региональной и местной инфраструктуры, также реформе внутрирегиональных межбюджетных отношений и решению проблемы четвертого уровня бюджетной системы.
