CC BY
279
С В. МИЩЕНКО
Светлана Владнмироена МИЩЕНКО — кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Университета банковского дела Национального банка Украины (г. Киев).
Автор свыше 70 научных работ, в том числе 2 монографий и учебника.
Сфера научных интересов — денежная система, регулирование
денежного ооращения, денежно-кредитная политика. ^ ^ ^
МЕХАНИЗМЫ КООРДИНАЦИИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ И НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
В условиях нестабильности финансовых рынков и национальных финансовых систем особую актуальность приобретают вопросы совершенствования денежно-кредитной политики и необходимости ее координации с налогово-бюджетной и общей финансовой политикой государства. Это обусловлено необходимостью обеспечения высокого уровня оперативности принятия решений и согласованности действий всех субъектов финансового рынка и органов государственной власти.
Как показала практика, традиционные подходы к монетарному регулированию уже не соответствуют потребностям посткризисного развития экономики и общества и требуют модернизации на основе перехода к реализации механизмов координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, базирующихся на сбалансировании бюджетного процесса и всей системы государственных финансов.
Значение координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики в последние годы существенно возросло в связи с критическим увеличением во многих странах государственного долга и необходимостью управления государственными заимствованиями. Вопросы стимулирования развития экономики по-прежнему остаются актуальными, но и для правительств, и для центральных банков многих стран главной проблемой стало управление дефицитом государственного бюджета и внешним долгом.
В докладе ООН «Мировое экономическое положение и перспективы в 2012 году» указывается на необходимость поиска оптимального сочетания и взаимодействия финансовых и денежно-кредитных стимулов при одновременном противодействии нежелательным эффектам в виде напряженности, связанной с динамикой валютных курсов и нестабильностью потоков краткосрочного капитала. Решение этой проблемы требует достижения соглашения на международном уровне по объемам, скорости и времени проведения мер по смягчению монетарной политики в рамках более широких целей по устранению глобальных дисбалансов [16, р. XVIII].
Существуют различные подходы к определению причин и факторов мирового финансового кризиса. По единодушному признанию большинства исследователей, кризис начался в банковском секторе, который из-за накопления значительных объемов индивидуальных рисков оказался слабо регулируемым звеном финансовых систем, а теория «рассеивания риска», на которую многие годы опирались финансисты, полагая, что путем хеджирования индивидуальных рисков можно избежать системных
ГРНТИ 06.73.07 © С.В. Мищенко, 2012
потрясений, не подтвердилась на практике. Вопреки теоретическим ожиданиям, попытки снизить индивидуальные риски привели к их накоплению, что, в конечном счете, обусловило возникновение системных рисков. При этом оказалось, что во многих странах отсутствует единый подход к формированию и реализации государственной финансовой политики, что усугубило процесс преодоления последствий кризиса и привело к его новому витку [4; 15].
В связи с этим заслуживает внимания классификация мирового финансового кризиса, проведенная А. Домбретом, который выделил четыре этапа его развития.
1. Кризис субстандартных ипотек, поразивший в 2007 г. рынок недвижимости США (кредитный кризис).
2. Утрата доверия к финансовой системе после банкротства 15 сентября 2008 г. Lehman Brothers.
3. Кризис суверенного долга европейских стран, начавшийся в Греции в мае 2010 г. и первоначально воспринимавшийся как проблема «периферии еврозоны».
4. Долговой кризис в еврозоне на фоне продолжающегося мирового финансового кризиса [12].
Такая классификация позволяет сделать вывод, что первый и второй этапы кризиса были обусловлены слабой монетарной политикой (с недостаточным регулированием банковской деятельности на втором этапе), на третьем этапе на фоне рецессии и экономического спада слабой оказалась бюджетная политика, а на четвертом — низкий уровень управления государственным долгом в сочетании со слабой бюджетной дисциплиной. При этом следует отметить, что кризис суверенного долга почти во всех странах отразился на условиях финансирования как правительств, так и банков. Государственный долг, значительная часть которого переместилась в активы банков, несет в себе существенный риск для финансовой стабильности и негативно сказывается на развитии реального сектора экономики.
Примечательно, что главной причиной кризиса суверенного долга А. Домбрет считает отсутствие в системе функционирования Европейского валютного союза (ЕВС) механизмов координации единой денежно-кредитной политики, проводимой ЕЦБ, и децентрализованной налогово-бюджетной политики, ответственность за которую несут национальные правительства [там же]. Возможность возникновения такой ситуации обсуждалась еще в процессе создания ЕВС. Но тогда, благодаря разработке и принятию механизма Европейского союза для сдерживания бюджетных дефицитов и государственного долга — «Пакта о стабильности и росте» (Stability and Growth Pact — SGP), предусматривающего систему правил, в соответствии с которыми дефицит государственного бюджета не должен превышать 3 %, а государственный долг — 60 % валового внутреннего продукта, она казалась несущественной.
Наряду с «Пактом о стабильности и росте» (ПСР) в механизме функционирования еврозоны существует еще один ключевой элемент: принцип «не-спасения», который запрещает одним государствам принимать на себя ответственность за долги других государств. Поэтому государства — члены ЕВС руководствовались принципом индивидуальной ответственности за последствия своей налогово-бюджетной политики и ориентировались на необходимость соблюдения агентами финансового рынка индивидуальной ответственности за последствия своих инвестиционных решений [там же].
Однако, как показала практика, в ходе мирового кризиса вследствие чрезмерных темпов кредитования экономики, необоснованного роста цен на активы и потери конкурентоспособности отдельных стран установленные правила были нарушены, а к странам-нарушителям не были своевременно применены надлежащие меры воздействия, что и обусловило распространение долгового кризиса по принципу «эффекта заражения». Это привело к снижению доверия к правительствам, рынкам и к политике ЕВС в целом.
Как отмечают эксперты Европейского департамента МВФ, учитывая ограниченные возможности влияния на процентные ставки, в нынешних условиях меры налогово-бюджетной политики на национальном уровне являются основными инструментами для регулирования экономики и сдерживания чрезмерного спроса. В частности, Программа реформ экономического управления (The Economic Governance Reform Package), утвержденная Европейским союзом осенью 2011 г., ориентирована на усиление бюджетной дисциплины. Данная программа ограничивает рост государственных расходов, а также позволяет в случае превышения дефицита бюджета оперативно применять к странам, которые превысили установленный Маастрихтским договором уровень долга выше 60 % ВВП, определенные санкции и меры воздействия [10].
С целью укрепления бюджетной дисциплины на национальном уровне и повышения эффективности использования налогово-бюджетной политики эксперты МВФ предлагают следующие меры:
— разработка структурных правил сбалансированного бюджета и законодательное закрепление их в конституциях стран ЕС;
— усиление налогово-бюджетного регулирования на основе механизма ПСР и наделение органа фискального регулирования еврозоны правом вето в отношении национальных бюджетов, нарушающих лимиты ПСР;
— внедрение автоматической системы бюджетных трансфертов на уровне ЕС с целью компенсации временных шоков для отдельных стран. За счет использования трансфертов данная мера обеспечит больше возможностей для увеличения бюджетных расходов в периоды спада без дальнейшего роста долга [10].
Кроме того, с целью восстановления доверия рынков к государственным финансам страны — члены ЕС планируют в 2012 г. подписать Договор о бюджетной дисциплине, в соответствии с которым все страны должны законодательно ограничить структурный дефицит бюджета на уровне 0,5 % ВВП. В случае невыполнения этих требований, Высший суд Евросоюза сможет налагать на государства штраф в размере до 0,1 % ВВП, а полученные средства будут перечислены в европейский стабилизационный фонд.
Как свидетельствует анализ, в условиях кризиса во многих странах был нарушен паритет между целями и функциями денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, а центральные банки и общественность поддержали достаточно активное вмешательство правительств в механизмы функционирования финансовых систем. В результате этого в большинстве случаев принятые меры не способствовали существенному улучшению государственных финансов, а эффективность проводимой центральными банками монетарной политики была ослаблена, что отразилось на снижении способности денежного рынка к саморегулированию и ухудшило действие трансмиссионных механизмов. Образовался порочный круг: ухудшение состояния государственных финансов привело к снижению эффективности монетарной политики и ухудшению банковских балансов, что, в свою очередь, потребовало со стороны национальных регуляторов ужесточения требований к капиталу банков.
Последствия кризиса устранялись как на основе использования инструментов монетарной политики, так и путем привлечения значительных сумм бюджетных средств и средств стабилизационных фондов. Однако практика показала, что этот метод для многих стран оказался недостаточно эффективным. Кроме снижения эффективности монетарной политики и разбалансирования государственных финансов, это стимулировало социально-экономические кризисы и усилило социальную напряженность, поскольку фактически тяжесть кризиса была переложена с субъектов финансового сектора на государственный бюджет и налогоплательщиков. Кроме того, непрямым налогообложением можно считать резкую девальвацию многих национальных валют [1; 7].
При всей положительной оценке усиления роли государства на финансовом рынке следует отметить, что в большинстве случаев правительства принимали экстренные меры под давлением политиков и общественности, а вопросы координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики остались вне поля зрения, хотя именно они должны были сыграть решающую роль в преодолении последствий кризиса. Проводимая правительствами многих стран политика расширения внутренних и внешних заимствований привела к значительному увеличению государственного долга. В результате этого банковский кризис перерос в долговой и охватил многие страны мира. По состоянию на 01.01.2012 г. в Греции, Ирландии, Исландии, Италии, Португалии, США и Японии объем государственного долга превысил объем валового внутреннего продукта, а во многих странах его уровень превышает индикатор 60 %, установленный Маастрихтским соглашением для стран ЕВС. При этом, как утверждают К. Рейнхарт и К. Рогофф, если соотношение государственного долга и ВВП превышает 90 %, то экономический рост страны существенно замедляется [7].
Кроме того, отсутствие надлежащего уровня координации монетарной и фискальной политики во многих странах привело к разбалансированию денежного трансмиссионного механизма, а реализация центральными банками мягкой монетарной политики и дальнейшее снижение процентных ставок не позволили обеспечить эффективность финансовой политики без одновременного ужесточения фискальной политики и урегулирования проблем государственного долга.
По мнению К. Лагард, катализатором финансового кризиса послужила банковская система. Однако это верно лишь отчасти, поскольку проблема кроется в самой финансовой системе современного капитализма, базирующейся на кредитных деньгах, перманентном дефиците государственного бюджета и значительных объемах государственного долга. Определяя основные пути преодоления мирового финансового кризиса, специалисты МВФ выделяют три приоритета политики центральных банков, призванных содействовать обеспечению финансовой стабильности в посткризисный период:
1) усиление полномочий центральных банков как главных регуляторов финансового рынка с целью обеспечения стабильности финансовой системы, а также использование в процессе выработки и реализации денежно-кредитной политики результатов макропруденциального анализа и прогнозов макроэкономической стабильности, осуществляемых в соответствии с реализацией единой государственной финансовой политики;
2) обеспечение приоритетности задач ценовой стабильности как главной цели денежно-кредитной политики центрального банка и финансовой политики государства, включая стабильность функционирования налогово-бюджетной системы и активную поддержку долговой политики правительства;
3) совершенствование управления ликвидностью банковской системы на основе повышения гибкости используемых центральными банками процедур, а также усиления контроля и регулирования деятельности финансовых учреждений и рынков, потенциальных получателей поддержки ликвидности.
Для условий еврозоны, по мнению А. Домбрета, основными направлениями устранения последствий долгового кризиса должны быть:
1) сбалансирование государственных бюджетов всех стран еврозоны;
2) проведение в странах, пострадавших от кризиса, структурных реформ;
3) обеспечение стабильной архитектуры ЕВС, базирующейся на надежной налогово-бюджетной и монетарной политике [12].
Большинство исследователей данной проблемы указывают, что основная задача координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики состоит в обеспечении комплементарности (дополнения) инструментов и методов, используемых для их реализации, с целью управления уровнем инфляции, дефицитом государственного бюджета и обеспечения устойчивости государственного долга [5; 11; 13]. На сегодняшний день общим подходом к разработке и реализации денежно-кредитной политики центральных банков является их ориентация на обеспечение стабильности национальных денежных единиц и реализацию монетарных режимов, базирующихся на обеспечении ценовой стабильности. По мнению ученых, поддержание стабильности общего уровня цен в экономике, достижение которой позволяет проводить антициклическую денежно-кредитную политику и обеспечивать высокий уровень занятости, должно быть главной целью не только центрального банка, но и других органов государственной власти в рамках реализации долговой, фискальной и бюджетной политики государства [2; 3; 9].
Пересмотр целей и задач денежно-кредитной политики в посткризисный период происходит во многих странах. К задачам центральных банков теперь относят обеспечение финансовой и макроэкономической стабильности, что требует расширения инструментария денежно-кредитной политики, а также полномочий центрального банка. Подход, в соответствии с которым главная цель монетарной политики центрального банка состоит в обеспечении стабильности национальной валюты, предусматривает поддержку как курсовой, так и ценовой стабильности. Такая формулировка целей центрального банка требует расширения форм и методов его сотрудничества с другими органами государственной власти.
При этом основным инструментом монетарной политики в рамках режима таргетирования инфляции остается процентная ставка. Однако, как свидетельствует практика, использование инструментов краткосрочного действия не позволяет обеспечить долгосрочное и устойчивое регулирование. На наш взгляд, решение этой проблемы возможно путем сочетания использования инструментов центрального банка и методов и механизмов государственного регулирования на основе проведения соответствующей экономической политики государства, в частности, политики регулирования цен, инвестиционной, долговой и налоговой политики.
Практика поставила сложную задачу, связанную не только с обеспечением центральными банками ценовой стабильности, но и с достижением общего уровня стабильности финансовой системы в рамках реализации общей финансовой политики государства. Стратегия денежно-кредитного регулиро-
вания должна базироваться не на использовании только одного вида таргетирования, а обеспечивать эффективное взаимодействие различных подходов и разных инструментов. Поэтому ключевая роль в монетарном режиме должна принадлежать реализации адекватной процентной политики, обеспечивающей надежное функционирование процентного и кредитного каналов трансмиссионного механизма передачи монетарных импульсов от центрального банка ко всем секторам экономики, особенно к реальному сектору.
Таким образом, реализация денежно-кредитной политики центрального банка должна предусматривать не только достижение ценовой и финансовой стабильности, но и возможность влиять на макроэкономическую стабильность путем реализации общей финансовой политики государства.
На сегодняшний день реализация стратегических целей координации денежно-кредитной и нало-гово-бюджетной политики осуществляется на основе единства функционального и институционального подходов с преобладанием последнего. Поэтому процесс разработки и реализации стратегии может осуществляться на основе функциональной, институциональной или смешанной модели с преобладанием тех или иных подходов.
Применение функциональной модели характеризуется тем, что принимаемые стратегические решения являются результатом взаимодействия государственных органов в вопросах реализации определенных задач, выполнения определенных функций и достижения поставленных целей. Реализация институционального подхода находит отражение в создании новых полномочных органов (комиссий, комитетов, советов), а также в обеспечении законодательной и нормативно-правовой регламентации деятельности соответствующих государственных органов, обеспечивающих координацию. Отмечая важность обоих подходов, следует отметить, что главная роль в процессе координации должна принадлежать не институциональному, а функциональному подходу, поскольку именно его использование позволяет обеспечить достижение конечной цели.
Основными сферами координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики являются: 1) таргетирование или снижение уровня инфляции; 2) обеспечение адекватной долговой политики; 3) финансирование дефицита государственного бюджета, включая его финансирование путем выпуска государственных ценных бумаг и монетизацию государственного долга; 4) стимулирование экономического роста; 5) управление дефицитом платежного баланса. Ключевой задачей как денежно-кредитной, так и налогово-бюджетной политики является сдерживание инфляции и обеспечение в течение длительного времени ее низкого уровня. И правительство, и центральный банк несут равную ответственность за выполнение этой задачи, исходя из своих функций и имеющихся в их распоряжении инструментов сдерживания. При этом следует учитывать, что правительство имеет больше возможностей влиять на сдерживание инфляции предложения, а центральный банк — на сдерживание инфляции спроса, что вместе может быть реализовано путем использования монетарного режима, основанного на таргетировании инфляции. Однако в силу своих функций и задач центральный банк всегда больше внимания уделяет вопросам сдерживания инфляции, чем правительство [3; 4].
В настоящее время наиболее эффективным монетарным режимом, содействующим обеспечению ценовой стабильности, принято считать таргетирование инфляции, которое стало основой монетарной политики многих центральных банков. В соответствии с общепринятым подходом основными элементами режима таргетирования инфляции являются: определение центральным банком стабильности цен как главной цели монетарной политики и установление совместно с правительством четкого показателя уровня инфляции (таргета); высокий уровень координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики; наличие у правительства соответствующих инструментов и законодательных полномочий в вопросах реализации адекватной ценовой политики; поддержка обществом и участниками рынка правительства и центрального банка в вопросах реформирования экономики и финансовой системы [6].
Как отмечают СЭ. Пекарский, М.А. Атаманчук и С.А. Мерзляков, «несмотря на то, что, в конечном счете, инфляция является монетарным феноменом, причиной высокой инфляции часто становится несбалансированность фискальной сферы. При этом высокий уровень инфляции посредством хорошо известных механизмов может воздействовать на реальную экономику, создавая затруднения на пути решения специфических задач фискальной политики» [5, с. 4]. Однако, по мнению К. Лейтемо, в процессе таргетирования инфляции в связи с различием целей центрального банка и правительства могут возникать противоречия между фискальной и монетарной политикой, что ведет к повышению
волатильности процентной ставки и обменного курса, а это, в свою очередь, снижает эффективность управления инфляцией [13, р. 11]. Потому монетарный режим, базирующийся на таргетировании инфляции, на наш взгляд, следует рассматривать не только как составную часть монетарной политики, но и как важный элемент общей финансовой политики государства, а объектами данного режима должны стать также бюджетная и налоговая политика.
В последние годы многие страны используют гибкие режимы таргетирования инфляции, в рамках которых центральные банки основное внимание уделяют обеспечению целевого показателя инфляции в среднесрочной перспективе (2-3 года), а правительства сосредоточивают свою деятельность на совершенствовании или реформировании бюджетных и налоговых систем. Такой подход позволяет сочетать достижение главной цели с решением других задач, в частности с обеспечением макроэкономической и финансовой стабильности, а также совершенствованием системы государственных финансов.
Среди стратегических целей координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики важное место принадлежит сочетанию таргетирования инфляции с применением бюджетных правил, обеспечивающих достижение целевых показателей дефицита государственного бюджета и объема государственного долга, а также надлежащего уровня прозрачности деятельности правительства и центрального банка. Примером такой координации может быть принятие в 1994 г. Новой Зеландией Акта фискальной ответственности, в котором впервые были разработаны долгосрочные бюджетные стратеги обеспечения финансовой стабильности, а также принятие в 1997 г. Великобританией Кодекса бюджетной стабильности.
Эксперты Банка России также акцентируют внимание на необходимости существенной рационализации бюджетной системы, в частности путем введения в России «фискального таргетирования», предполагающего ограничение бюджетного дефицита и устранение его зависимости от конъюнктурных бюджетных доходов [8]. Важным аспектом координации является согласование среднесрочного бюджетного и монетарного планирования. Достаточно показательным и эффективным примером может служить опыт Российской Федерации, где стратегические монетарный и бюджетный документы («Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов» и «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2011 год и период 2012 и 2013 годов») принимаются практически одновременно и на один и тот же срок [6].
Как отмечает A.B. Улюкаев, в условиях сложившейся в мировой финансовой системе ситуации традиционные меры денежно-кредитного стимулирования либо неприменимы, либо практически исчерпаны. Поэтому в ближайшей перспективе усилия государств по поддержке экономического роста должны быть сконцентрированы в области структурных реформ, способных повысить производительность труда и увеличить число рабочих мест [8].
Повышение эффективности координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики требует учета долгосрочных стратегических целей, связанных с обеспечением макрофинансовой стабильности, основанной на устойчивости финансовой и банковской систем. Новые подходы к координации этих двух видов политики должны быть направлены на обеспечение устойчивого экономического роста, исходя из долгосрочных перспектив государственной экономической и финансовой политики.
С этой целью необходимо создание органа, отвечающего за разработку и реализацию единой государственной финансовой политики, составной частью которой должна быть денежно-кредитная политика центрального банка. Этот орган должен быть наделен необходимыми полномочиями в решении вопросов согласования направлений развития финансовой системы, а также соответствующими механизмами и инструментами координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики. При этом, не снижая роли и уровня независимости центрального банка в процессах разработки и реализации денежно-кредитной политики, функции разработки единой финансовой политики должны быть возложены на определенный орган государственного управления, функции которого чаще всего в соответствии с мировой практикой выполняет министерство экономики или министерство финансов.
В мировой практике с целью координации монетарной и фискальной политики используются разнообразные формы сотрудничества и согласования действий органов государственной власти: подписание меморандумов о сотрудничестве, создание временных комиссий или координационных комитетов, в состав которых входят представители центрального банка, регуляторов и экономических под-
разделений правительства [7; 15]. Одним из таких специальных органов координации монетарной и финансовой политики может быть создаваемый в структуре центрального банка Комитет по вопросам монетарной политики, задача которого состоит в разработке и реализации согласованной монетарной политики. В практике деятельности центральных банков используется несколько вариантов решения вопросов, связанных с созданием и деятельностью такого Комитета.
1. Комитет по вопросам монетарной политики создается как совещательный орган, задача которого состоит в разработке рекомендаций для руководства центрального банка (Народный банк Китая, Резервный банк Новой Зеландии).
2. Функции определения целей и направлений реализации монетарной политики выполняют члены правления центрального банка (Национальный банк Чехии, Королевский банк Швеции, Банк Японии, ЕЦБ).
3. Комитет по вопросам монетарной политики состоит исключительно из руководителей центрального банка (Банк Канады, ФРС (Комитет по операциям на открытом рынке), Центральный банк Турции, Банк Бразилии).
4. Комитет по вопросам монетарной политики функционирует при центральном банке, и в его состав, кроме руководителей центрального банка, входят представители других органов государственной власти (Банк Англии, Банк Кореи, Национальный банк Польши).
Исходя из нынешних условий посткризисного развития экономики, наиболее целесообразным и соответствующим современному уровню проблем является создание Комитета по вопросам монетарной политики при центральном банке страны, с участием в его работе, кроме представителей центрального банка, представителей министерств и ведомств экономического блока правительства. Возглавлять такой Комитет должен руководитель центрального банка. Это позволит обеспечить консенсус между центральным банком и правительством в вопросах обоснования перспектив экономического развития страны, определения согласованных целей, в том числе целевого показателя инфляции, а также путей их достижения в контексте как денежно-кредитной, так и налогово-бюджетной политики. Кроме того, это позволит обеспечить совместную ответственность различных органов государственной власти за достижение поставленных целей, повысить уровень доверия общества к политике центрального банка и правительства, что является важным фактором сдерживания инфляционных ожиданий, прежде всего благодаря четкому распределению ответственности за достижение целевого показателя инфляции.
В случае реализации такого подхода представители министерств и ведомств экономического блока правительства, входящие в состав Комитета, должны обладать правом голоса и определенными полномочиями в решении вопросов, относящихся к их компетенции. Возможно также участие указанных представителей экономического блока правительства в работе Комитета по вопросам монетарной политики без права голоса, что повышает уровень независимости центрального банка и проводимой им денежно-кредитной политики, однако вместе с тем это снизит уровень координации монетарной и налогово-бюджетной политики.
Большое значение для разработки и реализации единой финансовой политики государства имеет максимально полное использование инструментария денежно-кредитной политики в единстве с инструментарием налогово-бюджетной политики. Инструменты денежно-кредитной политики, как правило, обеспечивают эффективное влияние на экономику в краткосрочном периоде, тогда как инструменты налогово-бюджетной политики имеют более длительный период действия и их влияние направлено, прежде всего, на обеспечение устойчивого экономического роста и сбалансированность государственного бюджета. Каждый из инструментов имеет определенную макроэкономическую нагрузку и объективные границы использования. Расширение сферы действия одних инструментов за счет ограничения действия других отрицательно влияет на реализацию финансовой и экономической политики государства в целом.
Как отмечают эксперты МВФ, в странах с развитой экономикой, странах с формирующимся рынком и в странах с низкими доходами остаются существенные проблемы в области налогово-бюджетной политики, которые необходимо решать в условиях снижения роста экономики. В странах с формирующимся рынком реализуемые правительством меры налогово-бюджетной политики являются недостаточно жесткими. Поэтому перед странами с формирующимся рынком стоит задача принятия one-
ративных мер усиления налогово-бюджетной политики, до того как экономики этих стран почувствуют воздействие циклических факторов или вторичных эффектов стран с развитой экономикой.
Основную задачу для еврозоны эксперты МВФ видят в бюджетной консолидации, являющейся одним из базовых принципов развития механизмов урегулирования кризисов. Страны с низкими доходами также сталкиваются с проблемами налогово-бюджетной политики, в частности, согласно данным МВФ, треть из таких стран испытывают кризис задолженности или сталкиваются с высоким риском нарушения устойчивости долговой ситуации [14].
Важно, чтобы взаимосвязь отдельных элементов экономической политики и деятельность соответствующих институтов базировались на единых принципах, единой методологии и исходили из общих макроэкономических целей. Поэтому разработка принципов и механизмов координации денежно-кредитной, налогово-бюджетной и долговой политики государства должна осуществляться с четким определением ответственности отдельных органов государственной власти, сроков и условий проведения запланированных мероприятий.
Основными методами координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, на наш взгляд, являются:
1) определение постоянно действующих органов и механизмов, обеспечивающих взаимодействие центрального банка и правительства в процессе выработки и реализации финансовой политики государства;
2) законодательное и нормативно-правовое регулирование механизмов и процедур разработки и согласования основных параметров и показателей экономической, денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики;
3) определение и постоянное поддержание механизмов взаимодействия правительства и регуляторов финансового рынка;
4) реализация макропруденциальной политики с целью мониторинга и предотвращения системных рисков функционирования финансовой системы.
Важным инструментом координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики являются государственные ценные бумаги, использование которых позволяет объединить направления решения задач обеих политик. На операционном уровне координация денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики базируется на необходимости использования государственных ценных бумаг в операциях денежно-кредитной политики. При этом государственные заимствования, являясь источником покрытия дефицита бюджета, служат еще и важным инструментом регулирования денежного рынка. В этой функции облигации внутреннего государственного займа (ОВГЗ) являются источником активных операций банков, обеспечивающим надежный доход; используются в операциях рефинансирования, т. е. принимают участие в процессе денежно-кредитного регулирования; используются в качестве ориентира при определении доходности или цен других финансовых активов. Выполнение государственными ценными бумагами указанных функций позволяет сделать вывод о том, что, наряду с процентной ставкой центрального банка, показатель доходности по этим бумагам служит базовым инструментом финансовой системы страны.
С помощью выпуска и размещения государственных ценных бумаг правительство осуществляет долговую политику и обеспечивает покрытие дефицита бюджета. Такие заимствования принято считать неинфляционными. Однако в случае резкого увеличения дефицита бюджета эти заимствования могут спровоцировать повышение процентных ставок и снизить эффективность процентной политики центрального банка. Поэтому финансирование государственного долга за счет внутренних заимствований или стабилизационных фондов имеет определенные финансовые и политические пределы и может угрожать стабильности национальной валюты и независимости центральных банков [12]. Кроме того, следует иметь в виду, что покрытие дефицита государственного бюджета за счет увеличения внутренних заимствований создает дополнительные препятствия для кредитования банками экономики, что приводит к «эффекту вытеснения инвестиций».
Вторичный рынок государственных ценных бумаг активно используется не только для покрытия дефицита бюджета, но и для управления денежной массой. Это происходит в том случае, когда центральный банк выкупает на вторичном рынке значительные объемы правительственных ценных бумаг. Такое явление представители центрального банка называют «квазимонетизацией», а представители правительства — «квазифискальными» операциями. «Квазимонетизация» является инструментом реализации государственной финансовой политики и применяется преимущественно в случае: 1) выкупа центральным банком на вторичном рынке государственных ценных бумаг, внесенных пра-
вительством в уставные капиталы государственных банков или других предприятий (например, в уставные капиталы рекапитализированных банков, НАК «Нефтегаз Украины»); 2) резкого снижения рыночного спрса на государственные ценные бумаги. Вместе с тем следует отметить, что «квазимонетизация» усложняет проведение денежно-кредитной политики, направленной на обеспечение ценовой стабильности, увеличивает риск повышения уровня инфляции, усложняет управление монетарными инструментами, что отражается на состоянии денежного рынка.
В результате монетизации дефицита бюджета происходит увеличение задолженности по государственным ценным бумагам перед центральным банком. Например, в 2009 г. Национальным банком Украины было монетизировано ОВГЗ на общую сумму 33,58 млрд грн., в 2010 г. — 17,43 млрд грн., а за 9 месяцев 2011 г. объемы монетизации превысили 8,7 млрд грн. Кроме того, в структуре активов банковской системы Украины в 2011 г. ОВГЗ превышали 7 %. В 2010 — 2011 гг. требования Национального банка Украины к центральным органам государственного управления составляли примерно 8-9 % от денежного агрегата МЗ.
Исследование показывает, что в процессе реализации финансовой политики государства с учетом конкретной экономической ситуации всегда возникает вопрос о выборе определенного сочетания денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, наиболее эффективно обеспечивающего решение поставленных задач. Так, СЭ. Пекарский, М.А. Атаманчук и С.А. Мерзляков считают, что в России в настоящее время фискальная политика имеет скорее ограничительный характер, в то время как монетарная политика является излишне стимулирующей, что не является оптимальным. Более эффективной, по мнению авторов, является умеренно стимулирующая политика как центрального банка, так и правительства. Кроме того, авторы полагают, что в условиях экспортоориентированной экономики независимость центрального банка не играет определяющей роли [5, с. 73].
На наш взгляд, в условиях макроэкономической неопределенности с целью влияния на характер экономического развития и структуру национальной экономики невозможно одновременно проводить активную налогово-бюджетную и денежно-кредитную политику. Если одна политика является активной (экспансионистской), то другая, как правило, должна быть жесткой (ограничительной). В странах с развитой рыночной экономикой распространена антициклическая бюджетная политика, которая является стимулирующей во время спада и ограничительной в фазе подъема экономики, что позволяет бюджетными методами сглаживать циклические колебания в экономике. Соответственно, денежно-кредитная политика центрального банка будет более жесткой в первом случае и стимулирующей — во втором. Кроме того, следует иметь в виду, что в экономике действует принцип переноса последствий реализации одной политики на содержание другой. Поэтому безоговорочное требование к центральным банкам в условиях посткризисного развития проводить мягкую денежно-кредитную политику без учета характера бюджетной политики не всегда является обоснованным и требует более детального изучения каждой конкретной ситуации.
Учитывая современные тенденции развития государственной финансовой политики, особую актуальность приобретает макропруденциальная политика, т. е. осуществление постоянного мониторинга и комплексного анализа взаимосвязей внутри финансовой системы, ее взаимодействия с реальным сектором, бюджетной сферой, а также с тенденциями развития мировых финансовых и товарных рынков с целью выявления и предупреждения системных рисков.
К основным задачам макропруденциальной политики относятся: поддержание устойчивости финансовой системы, ограничение избыточных финансовых рисков, принимаемых на себя финансовой системой, сглаживание финансового цикла.
Одним из первых среди центральных банков макропруденциальное регулирование начал осуществлять Банк Англии, а с 2000-х гг. содействие финансовой и макроэкономической стабильности стало одной из приоритетных задач большинства центральных банков мира. Начиная с 2009 г., МВФ рекомендовал центральным банкам использовать макропруденциальные инструменты с целью снижения макрофинансовых рисков и дисбалансов в структуре финансовой системы [15].
Макропруденциальная политика основывается на макропруденциальном регулировании, которое предполагает разработку комплекса мер, проводимых совместно центральным банком, правительством и регуляторами финансового рынка по обеспечению условий стабильного функционирования всей финансовой системы [2, с. 18]. К основным инструментам макропруденциальной политики относят: целевое кредитование государства внутренними инвесторами; установление границ процентных ставок; регулирование трансграничного движения капитала; управление государственным долгом; установление налога на операции с ценными бумагами и др.
Во время кризиса центральные банки ведущих стран мира использовали широкий набор инструментов, рекомендованных монетарной теорией для таких ситуаций. Банки получили значительные кредиты под гарантии правительства, использовалась прямая финансовая поддержка правительством отдельных финансовых институтов. Например, в России в 2009 г. на поддержку ликвидности банковской системы было выделено 4734,2 трлн руб., что составило около 11,4 % ВВП. Только на увеличение акционерного капитала государственных банков из федерального бюджета РФ было направлено 225,8 млрд руб. [1, с. 38].
В Украине происходили аналогичные процессы. Кроме увеличения уставных капиталов государственных банков, в 2009 г. правительство рекапитализировало три банка: «Укргазбанк», «Киев» и «Родовид Банк» на общую сумму 9,5 млрд грн. В результате рекапитализации этих банков доля государства в «Укргазбанке» составила 84,21 %, в «Родовид Банке» — 99,97 %, в банке «Киев» — 99,93 %. Однако во многих случаях, как показал мировой опыт, использование значительной государственной поддержки не всегда обеспечивает желаемые результаты, что требует более взвешенных подходов и дальнейшей координации действий монетарных и фискальных властей.
Практика преодоления последствий финансового кризиса также содействовала разработке различных направлений поддержки стабильности национальных финансовых систем. Широко обсуждаются вопросы изменения функций и полномочий МВФ, создания Мирового финансового правительства, Центрального мирового банка, новой мировой расчетной валюты, обеспеченной золотым запасом ЦМБ, введения налога на финансовые транзакции (налог на банки), управления дефицитом бюджета и государственным долгом и др.
Вместе с тем следует отметить, что монетарные и пруденциальные мероприятия не могут рассматриваться как достаточные условия преодоления кризисных явлений в экономике и финансовой системе. Только сочетание прагматичной денежно-кредитной политики, экономических реформ и сбалансированных государственных финансов может обеспечить адекватный ответ на современные глобальные вызовы и вывести экономику на путь устойчивого роста.
В посткризисный период усилилась тенденция перехода многих стран к интегрированным системам регулирования финансового сектора на основе полного или частичного объединения функций контроля и регулирования рынков банковских, страховых услуг и ценных бумаг. В течение 2008-2011 гг. изменения в системах финансового регулирования произошли в Бельгии, Великобритании, Греции, Ирландии, Испании, Италии, Литве, Португалии, Франции и Швейцарии. При этом следует отметить, что эти изменения происходили на основе усиления роли центральных банков. Сегодня из 27 стран — членов ЕС центральные банки принимают непосредственное участие в регулировании и надзоре в 19 странах, а в 8 из них на базе центрального банка создан единый регулятор (Ирландия, Литва, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Словакия, Франция, Чехия).
Однако следует отметить, что усилия регуляторов финансового рынка и механизмы реализации налогово-бюджетной и долговой политики оказались недостаточными для преодоления последствий кризиса. Особенно остро эта проблема возникла в европейских странах. Принимаемые в настоящее время ведущими европейскими странами усилия по предотвращению кризиса еврозоны свидетельствуют об осознании необходимости координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, прежде всего путем реализации более жесткой и скоординированной бюджетной политики, вплоть до законодательного оформления общих механизмов или создания единого министерства финансов.
Кризисные явления в еврозоне в начале 2012 г. привели к тому, что рейтинговое агентство 81апс1агс1&Роог'8 снизило суверенные кредитные рейтинги сразу 9 из 17 стран еврозоны — Австрии, Испании, Италии, Кипру, Мальте, Португалии, Словакии, Словении и Франции. Это существенно ухудшило прогнозы преодоления кризиса и обострило проблему управления суверенными долгами европейских стран. В этой ситуации, как полагает А. Домбрет, существует два варианта дальнейшего развития событий в еврозоне: 1) вернуться к основополагающим принципам ЕВС, подписанным в Маастрихте в 1992 г.; 2) углубить европейскую интеграцию, которая включала бы в себя механизмы проведения согласованной бюджетной политики — так называемая модель «Маастрихт плюс».
Для реализации первого варианта необходимо предусмотреть неотвратимость наказания отдельных стран за нарушение предельных показателей дефицита государственного бюджета и долга; усилить принцип «не-спасения»: ни одно государство не должно нести ответственность за долги другого государства; разработать постоянно действующие механизмы борьбы с кризисами.
Помощь отдельным странам должна: предусматривать разработку и реализацию новой экономической и бюджетной политики государства-реципиента; предоставляться только под процентную
ставку с соответствующей премией за риск и предусматривать, что в случае дефолта частные инвесторы принимают риск на себя, а не надеются на государство, которое возместит им убытки за счет налогоплательщиков.
Второе направление предполагает углубление европейской интеграции. Однако это не означает полной передачи бюджетно-налоговой политики с национального уровня на европейский. Национальные парламенты могут сохранять свою независимость в принятии решений, а участие ЕС будет касаться контроля над заимствованиями и задолженностью на основе установления для национальных бюджетов строгих лимитов дефицита бюджета и долга. Новые европейские правила должны сочетаться с надлежащими полномочиями. Государства, которые не придерживаются установленных параметров дефицита и долга, могут потерять суверенитет в сфере налогово-бюджетной политики, а полномочия на принятие бюджета будут перенесены с национального на европейский уровень [12].
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что в посткризисный период во многих странах происходит усиление координации денежно-кредитной, налогово-бюджетной и общей финансовой политики на основе сочетания методов и инструментов монетарной политики с инструментами и правилами бюджетной политики, что требует дальнейшего исследования механизмов и направлений совершенствования этих процессов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Алексашенко С. Российский кризис и антикризисный пакет: цели, масштабы, эффективность // Вопросы экономики. 2011. № 2. С. 23-49.
2. Банковская система России 2011: тенденции и приоритет посткризисного развития. Информационно -аналитические материалы XII Всероссийской банковской конференции. МФПА. 24 с. URL: http://www.bfi.ru /site /ms/develop/msk_SHORT_201 l.pdf
3. Белоглазова Г.Н. Деньги, кредит, банки / под ред. Г.Н. Белоглазовой. М.: Высшее образование, 2009. 392 с.
4. Мищенко С.В. Новые тенденции в монетарной политике и регулировании финансовых систем // Финансы и кредит. 2010. № 40 (424). С. 23-29.
5. Пекарский С. Э. Взаимодействие фискальной и монетарной политики в экспортоориентированной экономике / С.Э. Пекарский, М.А. Атаманчук, С.А. Мерзляков: Препринт WP12/2007/02. М.: ГУ ВШЭ, 2007. 80 с.
6. Плотников В.А. Социальные закономерности и модель экономического развития России. СПб.: Лема, 2011. 79 с.
7. Рейнхарт К. На этот раз все будет иначе. Восемь столетий финансового безрассудства. М.: ООО «Карьера Пресс», 2011. 528 с.
8. Улюкаев А.В. Перспективы макроэкономического развития и среднесрочные задачи Банка России // Деньги и кредит. 2012. № 1. С. 6-8.
9. Финансы, денежное обращение и кредит / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: Юрайт-Издат, 2006. 543 с.
10. Флоранс Жомотт. Устранение недостатков в ЭВС // Финансы и развитие, МВФ, 2011. Декабрь. С. 40-42. URL: http://www.imf.org/external/rassian/pubs/it/fandd/2011/12/pdf/jaumotte.pdf
11. Dixit A. Symbiosis of Monetary and Fiscal Policies in a Monetary Union // Journal of International Economics. 2003. N60. P. 235-247.
12. Dombret A. Europe's sovereign debt crisis — causes and possible solutions // Speech by Dr. Andreas Dombret, Member of the Executive Board of the Deutsche Bundesbank, to the Deutsche Alumni, Frankfurt am Main, 20 December 2011. URL: http://www.bis.org/review/rl2011 lb.pdf?frames=0
13. Leitemo KA. Game between the Fiscal and the Monetary Authorities under Inflation Targeting // European Journal of Political Economy. 2004. N 20. P. 709-724.
14. World Economic and Financial Surveys. Fiscal Monitor. Addressing Fiscal Challenges to Reduce Economic Risks. International Monetary Fund, September 2011. 79 p. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/fm/2011/02/pdf /fmll02.pdf
15. World Economic Outlook. Sustaining the Recovery. Washington, DC: International Monetary Fund, October 2009. 208 p. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/02/pdf/text.pdf
16. World Economic Situation and Prospects. 2012. New York: United Nations, 2012.
