CC BY
263
ЭКОНОМИКА И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ
УДК 332.13
МЕХАНИЗМЫ КОМПЕНСАЦИИ УЩЕРБА, НАНОСИМОГО КОМПАНИЯМИ-НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЯМИ КОРЕННЫМ МАЛОЧИСЛЕННЫМ НАРОДАМ*
Е. В. ЗАНДЕР, доктор экономических наук, профессор,
заведующий кафедрой социально-экономического планирования E-mail: ezander@ya.ru
Ю. И. ПЫЖЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры социально-экономического планирования E-mail: yliastar@ya.ru
А. И. ПЫЖЕ В, старший преподаватель кафедры социально-экономического планирования E-mail: pyanist@ya.ru Сибирский федеральный университет
В статье рассматривается федеральное законодательство в сфере регулирования взаимодействия коренных малочисленных народов и недропользователей. Анализируется накопленный опыт регионов по разрешению конфликтов интересов сторон. Предлагаются механизмы компенсации ущерба, наносимого компаниями-недропользователями коренным малочисленным народам.
Ключевые слова: коренные малочисленные народы, компании-недропользователи, компенсация
* Публикация подготовлена в рамках научного проекта № 13-12-24007 «Разработка механизмов компенсации ущерба, наносимого компаниями-недропользователями коренным малочисленным народам красноярского края», поддержанного
ргнф.
ущерба, этнологическая экспертиза, территория традиционного проживания.
В настоящее время в связи с постепенным истощением более или менее доступных нефтегазовых месторождений государству и крупным промышленным корпорациям стали интересны месторождения, расположенные в гораздо менее доступных районах крайнего Севера. Помимо того, что отдаленность этих территорий вызывает увеличение издержек, связанных с геологоразведкой и добычей природных ресурсов, они являются местами исконного проживания коренных малочисленных народов Севера, вся жизнедеятельность которых основана
на ведении традиционного хозяйства. Естественно, с приходом в эти районы промышленных компаний возникает резонный вопрос: каким образом будут разрешаться противоречия между участниками процесса?
Очевидно, что в непосредственной близости от промышленных объектов ведение традиционного хозяйства становится невозможным по ряду причин [7].
Во-первых, строительство и функционирование промышленных объектов требуют соответствующей инфраструктуры в виде дорог и прочих вспомогательных объектов, которые нарушают почвенный и растительный покровы территорий, используемых коренными малочисленными народами (далее - КМН) для выпаса северных оленей. В результате снижается оленеемкость пастбищ, изменяются привычные цепочки питания животных. Все это неизбежно приводит к сокращению поголовья северных оленей.
Во-вторых, промышленные объекты создают повышенный и не привычный для обитателей Севера уровень шума, что также негативно сказывается как на представителях животного мира (например, в виде изменения путей миграции северных оленей или рыб), так и на самих представителей КМН.
В-третьих, промышленные объекты неизбежно являются загрязнителями не только воздушного, но и водного бассейнов. Это означает, что объектам водного мира также будет наноситься ущерб, выражающийся если не в полном исчезновении конкретных видов из водоемов, то (как минимум) в ухудшении качества потребляемых КМН продуктов питания, а, значит - в ухудшении здоровья и продолжительности их жизни.
Крупные промышленные компании, пользуясь мощной поддержкой со стороны государства, которому необходимо все большее наращивание темпов добычи природных ресурсов, не приостановят своей экспансии в районы Крайнего Севера. Стало быть, необходимо в первую очередь на уровне федерального законодательства, а далее - на уровне регионов закрепить:
- права и обязанности участников процесса (КМН, их ассоциаций, промышленных компаний, органов государственной власти);
- механизмы их взаимодействия;
- методы оценки эффективности данного взаимодействия и последствий нахождения промышленных объектов на территориях традиционного проживания КМН.
Авторы поставили перед собой следующие задачи:
- проанализировать действующее законодательство РФ, которое касается всех этих вопросов;
- изучить опыт отдельных регионов, добившихся определенных успехов в создании системы региональных законов и нормативно-правовых актов, направленных на защиту интересов КМН;
- сформулировать недостатки и наиболее предпочтительные пути развития законодательной базы регулирования отношений КМН и недропользователей.
Следует отметить, что проблемы, возникающие при взаимодействии недропользователей и КМН, практически едины во всех субъектах Федерации и связаны в основном с несовершенством федерального законодательства в этой сфере. Причем так называемое «несовершенство» законодательства - это сознательная политика, проводимая Правительством РФ по отношению к коренным малочисленным народам. Законодательные проекты, ставившие целью повысить уровень защиты интересов КМН, так и не нашли своего логического завершения, поскольку, как правило, Правительство РФ блокировало все законодательные инициативы, исходящие от Комитета Государственной Думы РФ по делам национальностей и одобренные Советом Федерации РФ.
основы федерального законодательства в сфере защиты интересов коренных народов заложены в Конституции РФ [1, 3]. Все последующие законы лишь более подробно специфицируют конкретные права и механизмы их реализации. Согласно Конституции РФ:
- Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (ст. 69);
- вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72);
- земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9);
- права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью (ст. 2), непосредственно
действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
Рассмотрим более подробно, каким образом можно реализовать зафиксированные в конституции РФ права через систему федеральных законов.
Например, понятие «этнологическая экспертиза» закреплено в Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» как научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса [8, 6]. Этот же закон предоставляет коренным малочисленным народам право участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз, в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов (подп. 6 п. 1 ст. 8).
Комитетом Государственной Думы РФ по делам национальностей в 2005 г. был разработан проект федерального закона «об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», определявший правовые основы проведения этой процедуры. к сожалению, законопроект получил отрицательное заключение Правительства Российской Федерации и Государственной Думой РФ не рассматривался.
Этим же комитетом в 2007 г. был подготовлен проект федерального закона «о защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации», включавший обширный раздел, касавшийся разработки порядка проведения этнологической экспертизы. Такая экспертиза в данном законопроекте выступала как один из необходимых способов защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования малочисленных народов. Также в нем устранялись многие пробелы действующего законодательства:
- определение мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
- установление особого правового режима использования природных ресурсов и земель в
местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;
- закрепление порядка выявления и установления границ территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
- закрепление порядка возмещения убытков, причиненных исконной среде обитания и традиционному образу жизни малочисленных народов.
Несмотря на то, что этот законопроект был поддержан многими регионами, где проживают малочисленные народы, он получил отрицательное заключение Правительства РФ, мотивированное тем, что дополнительного регулирования в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов не требуется [1].
Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» также указывает на необходимость учета последствий влияния промышленного развития на народы Севера и соответствующих компенсаций [9]. Правительство РФ, в чьи полномочия входит образование территорий традиционного природопользования и утверждение их границ, за 11 лет действия закона не создало ни одной такой территории. Обращения, касающиеся их образования, не были удовлетворены, а судебные споры по этому поводу заканчивались в пользу федеральных органов исполнительной власти, отказывавших в принятии положительных решений по разным основаниям (в том числе из-за отсутствия необходимых подзаконных нормативных правовых актов, издание которых возложено на указанные же органы) [1].
По прошествии 10 лет со дня принятия Федерального закона от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» [8] Правительством РФ был утвержден Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее - перечень) [11]. Но его появление не слишком улучшило ситуацию, связанную с идентификацией территорий традиционного проживания КМН, поскольку на момент формирования перечня не было дано четкого определения понятия «места проживания коренных
малочисленных народов». Субъекты РФ по-разному подошли к формированию такого перечня: некоторые указали муниципальные районы, а некоторые -только конкретные сельские поселения, где концентрируются КМН. Подобное «разночтение» привело к тому, что промышленные корпорации трактуют этот документ в свою пользу: если промышленный объект не находится непосредственно на территории сельского поселения, значит, можно считать, что он не принадлежит к территории традиционного проживания КМН. Следовательно, не наносит им никакого ущерба. Очевидно, что это не соответствует действительности.
Также в Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» [8] зафиксировано право КМН на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба их исконной среде обитания хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами (ст. 8). В целях реализации указанного права в 2009 г. Министерством регионального развития РФ утверждена методика исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее - методика) [4]. Этот документ не зарегистрирован Министерством юстиции РФ и не содержит в своем тексте приложений со значениями нормативных показателей, необходимых для практического проведения расчетов. В подпунктах 3.3-3.5 методики указано, что значения нормативных показателей разрабатываются и утверждаются на региональном и местном уровнях в разрезе геоботанических контуров. Далеко не все регионы к настоящему времени разработали такие нормативные показатели и пользуются ими для возмещения ущерба КМН, причиненного в результате действий промышленных компаний.
Отметим, что единственная методика, утвержденная на федеральном уровне и хотя бы в общем виде (в надежде, что каждым регионом, для которого актуальна рассматриваемая проблема, будут проведены дополнительные конкретизирующие исследования) определяющая этапы и способы оценки ущерба, наносимого компаниями-недро-
пользователями коренным малочисленным народам, была разработана не российскими учеными и не по заказу Правительства РФ. Она получена в результате всеобъемлющего исследования «Экологический соменеджмент ресурсодобывающих компаний, органов власти и коренных малочисленных народов Севера» (далее - демопроект), проведенного Международным фондом развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока «Батани» при участии Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (АКМНСС и ДВ РФ), а также зарубежного партнера UNEP/GRID-Arendal. Демонстрационный проект является частью глобального проекта «Российская Федерация: поддержка национального плана действий по защите арктической морской среды», финансируемого с 2009 г. Глобальным экологическим фондом и Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП). А он в свою очередь входит в Глобальную программу действий ЮНЕП по защите морской среды от загрязнения в результате осуществляемой на суше деятельности. Демопроект был реализован на примере выбранных модельных регионов, которые в России считаются наиболее заинтересованными в этом вопросе и самыми «продвинутыми» по части формирования специального регионального законодательства [1]. Данные, полученные в результате полевых исследований, опросов представителей КМН и других мероприятий, проведенных в рамках указанного проекта, являются беспрецедентными и создают мощную базу для развития законодательства выбранных регионов в области оценки ущерба, причиняемого КМН.
По результатам реализации этого проекта авторы-разработчики опубликовали методические рекомендации [6], которые впоследствии были вынесены региональными властями в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу РФ и через год утверждены приказом Минрегиона России в качестве методики [4].
Наиболее успешный региональный опыт в вопросах взаимодействия промышленных компаний, органов власти и КМН накоплен в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Ямало-Ненецком автономном округе, Ненецком автономном округе и Республике Саха (Якутия). Во всех этих субъектах РФ сложилась договорная система возмещений убытков КМН на основе заключаемых с владельцами родовых угодий трехсторонних соглашений.
В них фиксируются социально полезные мероприятия, которые обязана произвести добывающая компания в обмен на предоставление права пользования территориями традиционной хозяйственной деятельности. Договорная сумма ущерба выплачивается ежеквартально, кратно МРОТ - на каждого члена семьи. Размер оказываемой помощи сильно варьируется по годам и может сводиться только к денежной выплате. кроме того, семья должна каждый раз доказывать необходимость оказания предусмотренной соглашением помощи.
Попытки разработки законопроектов и нормативных актов, связанных с этнологической экспертизой, осуществлялись в Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах. к сожалению, они не увенчались успехом. Варианты законопроектов не были поддержаны законодательными собраниями этих регионов. Впервые закон об этнологической экспертизе был принят в Республике Саха (Якутия) в 2010 г. Также Правительством Республики Саха (Якутия) разработан регламент проведения этнологической экспертизы [12], в котором указаны требования к содержанию раздела проектной документации «Влияние изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса». На основании анализа этой документации экспертная комиссия этнологической экспертизы готовит заключение, содержащее обоснованные выводы о допустимости (недопустимости) воздействия на исконную среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных народов намечаемой хозяйственной и иной деятельностью и о возможности ее реализации [1].
Первую этнологическую экспертизу провели по проекту строительства канкунской ГЭС. При определении размера убытков была использована уже упомянутая методика [4], результаты применения которой не вызвали возражений у заказчика проекта. Эту же методику применили и другие компании, разрабатывающие проекты промышленного освоения Южной Якутии.
Для сравнения рассмотрим регион, еще не достигший прогресса в развитии институтов защиты прав кМН, - красноярский край. В его северной части также сосредоточены крупные общины кМН. Однако в настоящее время взаимодействие между кМН, компаниями-недропользователями и органами власти региона осуществляется стихийно - в виде ничем не регламентированных выплат со стороны недропользователей за причиненный ущерб
и без соблюдения условий целевого расходования выплаченных компенсаций.
Тем не менее в течение последнего года в крае наметились позитивные тенденции в сфере защиты прав кМН. В декабре 2012 г. правительством красноярского края утверждена методика оценки ущерба [5], но она полностью повторяет текст федеральной [4] - без каких-либо конкретизаций для региона и не содержит нормативных показателей, необходимых для расчета ущерба.
В красноярском крае впервые в России в 2008 г. был создан институт уполномоченного по правам коренных малочисленных народов (далее - уполномоченный). До сих пор это единственный регион, где функционирует данный правовой механизм. По результатам своей деятельности уполномоченный ежегодно публикует официальный доклад, в котором большое внимание уделяется особенностям жизни коренных малочисленных народов, их менталитета, физического здоровья, психики и т. д. Органы государственной власти края и органы местного самоуправления чаще всего позитивно реагируют на замечания и недостатки, отраженные в докладе, и готовы конструктивно решать обозначенные уполномоченным проблемы [10]. к сожалению, чаще всего это выражается в предоставлении дополнительных финансовых средств общинам кМН края, что не позволяет преодолевать возникающих трудностей на системном уровне.
Чтобы придать решению проблем системный характер, необходимо:
- принять нормативные документы, идентифицирующие территории, на которых проживают кМН, в качестве официально признанных территорий традиционного природопользования;
- создать фиксирующие механизмы взаимодействия промышленных компаний, кМН и органов государственной власти;
- провести масштабные исследования в целях разработки нормативных коэффициентов, позволяющих дать стоимостную оценку последствиям действий промышленных компаний на территории традиционного проживания кМН.
Вопрос взаимодействия кМН, органов власти и компаний-недропользователей следует рассматривать через призму интересов всех этих сторон. Очевидно, что органы власти субъектов Федерации не имеют полной самостоятельности в решении проблемы кМН, у них нет и прямой заинтересованности в достижении конкретных результатов. Практически
всегда они реализуют волю федерального центра, который, как считают авторы, не спешит выстраивать справедливую систему защиты прав КМН.
Интересы промышленных компаний более многообразны. С одной стороны, им выгодна четкая институционализация взаимоотношений с КМН и органами власти субъекта Федерации, на территории которого предполагается вести промышленную деятельность. Это позволяет минимизировать издержки на проведение серий переговоров и торгов относительно компенсаций, которые необходимо выплатить КМН за причиненный ущерб. Но законодательное закрепление механизмов защиты прав КМН и правил ведения бизнеса на территориях традиционного природопользования скорее всего приведет к кратному увеличению финансовых трат компаний, выражающихся:
- в издержках на проведение этнологической экспертизы, которая при серьезном подходе должна стать обязательным требованием при реализации проекта в зоне присутствия КМН;
- в издержках на компенсацию ущерба. Они с большой степенью вероятности превысят издержки, которые в настоящее время несут компании в некоторых регионах по трехсторонним соглашениям.
В итоге получается, что на самом деле выгодна четкая регламентация отношений только самим коренным народам, но им крайне сложно отстаивать свои интересы. Разумеется, их права закреплены в международных документах, но РФ не ратифицирует их. В результате они не принимаются к исполнению на региональном уровне. Тем временем из федерального законодательства последовательно «вымываются» интересы КМН, а региональные власти не проявляют инициативы по установлению собственных «правил игры», если этого не требует федеральный центр.
Поэтому, по мнению авторов, крайне важно разработать пакет конкретных предложений, направленных на гармонизацию взаимоотношений КМН и компаний-недропользователей, которые возможно реализовать при наличии определенной политической воли. Сформулируем основные этапы, которые необходимо пройти региону для формирования более или менее действующей системы защиты интересов КМН.
Этап 1. Следует более четко идентифицировать места, где проживают КМН, и придать им официальный статус территорий традиционного природопользования с помощью принятия соответству-
ющего регионального закона. В этом смысле очень полезные рекомендации даются в пособии «Образование территории традиционного природопользования: практическое пособие по юридическим вопросам», изданном по результатам реализации демопроекта [13]. В пособии содержится краткий комментарий к нормам федерального законодательства, рассматривается опыт образования территорий традиционного природопользования (ТТП) регионального значения и представлен проект положения модельной ТТП федерального значения.
Этап 2. Необходимо предусмотреть обязательное проведение этнологической экспертизы каким-либо способом: либо закреплением этой необходимости в региональном законодательстве, либо с использованием косвенного механизма (например, через заключение соглашений с банками о включении такого пункта в их требования для выдачи кредитов). Проведение этнологической экспертизы позволит дать специальную оценку воздействию проектов на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных народов при их непосредственном участии. Кроме того, этнологическая экспертиза должна содержать блок, посвященный оценке потенциального ущерба, данной по специально утвержденной методике (например, методике в соответствии со специальными нормативными показателями, индивидуальными для каждого региона или его территорий) [4]. Поскольку определение нормативных показателей ущерба является делом трудным и финансово затратным (официально эта обязанность закреплена за региональными органами власти), фактически очень немногие регионы хотя бы частично провели такие исследования. Поэтому в случае включения этнологической экспертизы в качестве обязательного этапа рассмотрения каждого промышленного проекта, учитывая отсутствие необходимых данных о качественной оценке земель, региональных нормативов по оценке валового продукта, реестра объектов культурного наследия КМН и т. д., компаниям-недропользователям придется либо самостоятельно нести эти издержки, либо попытаться прийти к соглашению о долевом финансировании с региональными органами власти. Если заказчик не желает оплачивать исследование по таким направлениям, он должен отложить реализацию своего проекта до того момента, когда эти работы будут полностью профинансированы и проведены органами государственной власти или другими представителями бизнеса.
Этап 3. После проведения оценки ущерба целесообразно разработать программу компенсаций и программу создания условий для дальнейшего развития коренных народов в условиях, возникающих вследствие реализации промышленного проекта на их землях. Эта программа должна включать в себя схему распределения полученных от компании-недропользователя средств по соответствующим фондам. В свою очередь программа создания условий будет содержать целевые направления расходования полученных фондами средств, разработанные органами власти, но в обязательном порядке согласованные с представителями кМН или их ассоциациями. Также важно предусмотреть периодическую отчетность фондов о структуре их расходов, чтобы избежать нецелевого расходования средств.
Не лишним будет рассмотрение механизмов, которые теоретически могут использоваться в любом регионе, где возникает конфликт интересов компаний-недропользователей и кМН.
Одним из наиболее популярных в международной практике подходов, позволяющих «скорректировать» будущий ущерб еще на стадии обсуждения проекта, является подход на основе экологического соуправления [1]. Под экологическим соуправлени-ем понимается участие общественности в принятии экологически значимых решений. Главным аспектом взаимодействия промышленных компаний, органов власти и коренных малочисленных народов является участие кМН в принятии решений, связанных с реализацией ряда прав:
- на достоверную информацию, ее сбор и распространение;
- на осуществление контроля за использованием земель различных категорий и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания малочисленных народов;
- на осуществление контроля за соблюдением законов об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности
кМН;
- на инициирование экологических и этнологических экспертиз проектов, если они реализуются на территории присутствия кМН и др.
Подход на основе экологического соуправления можно реализовать с использованием, как минимум, трех механизмов.
Первый механизм заключается в том, что необходимо предусмотреть обязательность проведения этнологической экспертизы. Этого можно достичь двумя способами:
а) прямым - включением данной нормы в соответствующие законодательные акты;
б) косвенным - обязать крупнейшие банки, работающие в регионах, где проживают кМН, и активно кредитующие промышленные предприятия, включить в требования получения кредитов условие проведения этнологической экспертизы, если целью получения кредита является реализация проекта в зонах проживания кМН.
Второй механизм предполагает создание локальных координационных или этнологических советов для каждой территории традиционного природопользования [14]. Естественно, необходимым условием реализации этого механизма является выделение особых зон традиционного природопользования. координационные советы должны состоять из:
- представителей коренных народов, проживающих на конкретной ТТП;
- представителей органов местного самоуправления поселений, природоохранных и других заинтересованных и специализирующихся в данном направлении деятельности государственных органов, организаций, служб и учреждений;
- ученых, специалистов в области охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, использования природных ресурсов, санитарно-эпидемиологической безопасности, здоровья населения.
Ни одно решение о внедрении на территорию промышленной компании не должно быть принято без согласования с советом. Особенности создания и анализ необходимой региональной правовой базы содержатся в издании «Общественный этно-экологический совет как модель экологического соуправления в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России», подготовленном по результатам реализации демопроекта [14].
Третий механизм основывается на создании субпарламентов коренных народов в составе законодательных органов субъектов РФ. Субпарламент должен стать структурной частью законодательного органа субъекта РФ и участвовать только в принятии решений, затрагивающих интересы кМН на данной территории. Анализ опыта Скандинавских стран по
формированию подобных структур приведен в ряде научных работ [15]. Отличием данного органа от локально действующих советов КМН, предусмотренных вторым механизмом, является то, что субпарламент позволит ускорить процесс принятия решений, связанных с промышленным освоением северных территорий. С другой стороны, он будет принимать менее эффективные для конкретной территории решения.
Права КМН в том или ином виде закреплены в Конституции РФ и ряде федеральных законов, что является серьезной предпосылкой для осуществление экологического соуправления совместно с органами власти и ресурсодобывающими компаниями. Но, поскольку коренное местное население не имеет юридических прав собственности, пользования или владения на земли, где оно фактически проживает, охотится, рыбачит, пасет оленей, компании не считают себя обязанными получать их согласие на начало работ. Хотя в Земельном кодексе РФ указано, что при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы по вопросам изъятия земельных участков [2]. Однако это довольно слабая юридическая норма. организация референдумов находится в компетенции местных властей. Случаи их проведения крайне редки по причинам отсутствия финансовых средств. Кроме того, по закону, власти должны лишь «учитывать» результаты этих референдумов при принятии решений о предварительном согласовании мест размещения объектов (ст. 31 Земельного кодекса РФ). Обычно добывающим компаниям для получения лицензии достаточно заручиться согласием юридических пользователей земель - местных органов власти, которые не отражают интересов населения, живущего на землях в зоне воздействия проектов.
Итак, отсутствие законодательно закрепленных на федеральном уровне механизмов передачи земель традиционного природопользования общинам коренных народов тормозит развитие экологического соуправления на федеральном и региональном уровнях.
Второй подход предполагает взаимодействие КМН, промышленных компаний и органов власти посредством заключения соглашений о возмещении ущерба ex post. Этим подходом пользуется большинс-
тво регионов, в которых реализованы трехсторонние соглашения. Очевидно, что при отсутствии других форм взаимодействия его применение можно считать приемлемым. Но он обладает рядом недостатков, которые делают его неэффективным и не отвечающим тем целям, которые изначально преследовались.
Во-первых, как правило, такие соглашения не содержат экологического компонента. Они являются лишь экономическим итогом переговоров между компаниями, коренными народами и органами власти, свидетельствующим о том, на каких условиях сообщества коренных народов отказались от части используемых ими природных ресурсов или согласились на ухудшение условий традиционного природопользования. При этом из-за отсутствия объективных методов оценки негативного воздействия проектов и определения долгосрочного ущерба традиционному природопользованию и образу жизни коренных народов компенсации, предоставляемые чаще всего в виде социально-экономической помощи, могут быть несоразмерными убыткам.
Во-вторых, отсутствие у большинства реальных хозяйств коренных малочисленных народов юридических прав на земли их традиционного проживания приводит к непрямому ведению переговоров через посредников (представителей органов власти - юридических пользователей земель). Это препятствует получению достоверной информации о реальных проблемах традиционных хозяйств и представителей коренных народов, находящихся в зоне воздействия проекта. Такие непрямые переговоры затем создают возможность нецелевого использования компенсационных средств для решения текущих проблем муниципальных образований или юридических пользователей земель. На этом фоне проблемы этно-экологического соуправления с учетом интересов коренных народов не решаются вообще или уходят на второй план.
Хотя, если речь идет о соглашениях, которые заключаются после проведения необходимых расчетов и объективной оценки нанесенного ущерба и упущенных выгод с использованием специальной методики [4], то тогда возмещения, которые выплачиваются по этим соглашениям, могут быть признаны вполне адекватными и отвечающими реальному масштабу ущерба.
Итак, было рассмотрено федеральное законодательство в сфере регулирования взаимодействия коренных малочисленных народов и компаний-недропользователей и проанализирован накопленный
опыт регионов по разрешению конфликтов интересов перечисленных сторон. Несмотря на то, что формально защита интересов коренных малочисленных народов провозглашена приоритетной во многих законодательных актах и даже в конституции РФ, на практике интересы кМН являются второстепенными по сравнению с задачами промышленного освоения Севера.
В некоторых северных регионах страны накоплен положительный опыт в разрешении конфликтов интересов кМН и недропользователей, но это по-прежнему не позволяет считать взаимоотношения сторон паритетными и гармоничными. Реализация предложенных механизмов компенсации ущерба, наносимого компаниями-недропользователями коренным малочисленным народам, позволит выстроить цивилизованные прозрачные технологии взаимодействия между ними во имя общих интересов. Разумеется, это возможно лишь при проявлении определенной политической воли со стороны федеральных и региональных органов власти.
Список литературы
1. Дордина Н. Ю., Михалев О. В., Михалева Л. И., Мурашко О. А., Якель Ю. Я. Демонстрационный проект «Экологический соменеджмент ресурсодобывающих компаний, органов власти и коренных малочисленных народов севера». М., 2009.
2. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-Ф3.
3. конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993.
4. Методика исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности: утверждена приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 09.12.2009 № 565-р.
5. Методика исчисления размера убытков, причиненных малочисленным народам, объединениям малочисленных народов, проживающим на территории края, в результате хозяйственной и иной деятельности: утверждена законом красноярского края от 11.12.2012 № 3-803.
6. Миндрин А. С., Михалев О. В., Белов В. В., Васильев Е. К., Фадеев А. А., Михалева Л. В., Янина В. В., Фадеев Д. А. Методические рекомендации. Определение размера убытков пользователей земель и других природных ресурсов в местах традиционного прожи-
вания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. М. 2006.
7. Мурашко О. А. Учет культурных, экологических и социальных последствий промышленного развития в местах традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера. Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации / под общ. ред. В. А. Штырова. М.: Издание Совета Федерации. 2012.
8. О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ.
9. О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ.
10. Пал ьчин С. Я. Роль Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов в защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера Красноярского края. Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации / под общ. ред. В. А. Штырова. М.: Издание Совета Федерации. 2012.
11. Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации: утвержден распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 № 631-р.
12. Проект административного регламента предоставления Департаментом по делам народов Республики Саха (Якутия) государственной услуги по организации проведения этнологической экспертизы. URL: http://sakha. gov. ru/node/50368.
13. Якель Ю. Я. Образование территории традиционного природопользования: практическое пособие по юридическим вопросам. М. 2008.
14. ЯкельЮ. Я. Общественный этноэкологичес-кий совет как модель экологического соуправления в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России. М. 2008.
15. Pyzhev A. I., Pyzhev Yu. I., Zander E. V. Is the Coexistence of Indigenous People with Resource Extraction Companies in the Arctic Zone possible? // Journal of Siberian Federal University. Humanities & Social Sciences. 2013. № 10.
