CC BY
167
Механизм управления системой городского пассажирского транспорта
Е. В. БУДРИНА, докт. экон. наук, профессор, заведующий кафедрой экономики и менеджмента на транспорте, Н. А. ЛОГИНОВА, канд. экон. наук, доцент кафедры экономики и менеджмента на транспорте, Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет (ИНЖЭКОН)
Сфера городского пассажирского транспорта продолжает меняться: активно развивается потребительский рынок, растет число частных предприятий и коммерческих маршрутов, трансформируется характер взаимодействия участников перевозок. Эти изменения требуют обновить механизм управления отраслью. В частности, его совершенствованию будет способствовать внедрение оптимального варианта государственного регулирования, а также перераспределение управленческих функций в системе.
Прежде чем приступить к исследованию механизма управления системой городского пассажирского транспорта Санкт-Петербурга (ГПТ СПб.), необходимо определить цели, задачи, границы системы, а также распределение функций в ней.
Для определения перечня функций, которые должны быть реализованы на уровне управления городским пассажирским транспортом в целом, следует уточнить, какие ресурсы, результаты и процессы выходят за рамки полномочий отдельных предприятий-перевозчиков, а потому попадают в сферу компетенции общегородского управления системой ГПТ СПб. Например, отдельные предприятия-перевозчики не могут самостоятельно управлять финансами, поскольку тарифы и дотирование деятельности этих предприятий регулируются государством. Управление качеством услуг также во многом зависит от работы всех предприятий пассажирского транспорта и координирования их деятельности.
Система управления ГПТ: структурно-функциональный механизм
Непосредственно процесс оказания транспортной услуги (в данном случае — перевозки пассажиров городским транспортом Санкт-Петербурга) должно обеспечить именно предприятие-
перевозчик, без вмешательства других участников. Следовательно, наиболее значимым элементом государственного управления системой ГПТ СПб. может быть управление маркетингом услуг в части исследования спроса и распределения пассажиропотока по всем видам транспорта и формам организации движения. Цель управления в данном случае — повысить согласованность работы предприятий ГПТ при составлении планов и расписаний движения.
Таким образом, система государственного управления ГПТ СПб. должна выполнять следующие специфические функции:
• управление финансами (образование тарифов и дотирование услуг массового ГПТ);
• управление качеством услуг (установление основных требований к качеству перевозок, контроль их реального исполнения при функционировании подвижного состава на маршрутах, мотивация деятельности предприятий-перевозчиков к улучшению качества услуг и др.);
• управление маркетингом в части исследования спроса на перевозки, формирования маршрутов работы и определения требований к объему движения на маршрутах [1].
Перечисленные функции могут быть реализованы в системе государственного управления через выполне-
ние общих функций управления: планирование, организацию, мотивацию и контроль.
Данный концептуальный подход позволяет сформировать необходимый и достаточный аппарат управления системой ГПТ СПб. В результате мы получаем возможность выявить не только наиболее острые проблемы и допущения, но и успехи, а также сформулировать требования, соотносимые с каждым элементом городского пассажирского транспорта Санкт-Петербурга. Это, в свою очередь, позволяет соотнести данные элементы друг с другом и объединить в структурно-функциональный механизм.
Указанный механизм предполагает взаимосвязь структурных частей организации через распределение и закрепление между ними функций. Он является составной частью региональной системы управления транспортом в целом [4].
Для управления системой ГПТ СПб. создано государственное учреждение — Комитет по транспорту. Чтобы обеспечить его самофинансирование, предлагается передать ему полномочия по регулированию, контролю, координации и организации работы ГПТ СПб.
Действующая схема управления ГПТ СПб. несовершенна, что выражается, в частности, в таких отрицательных явлениях, как:
• недостаточное и несвоевременное финансирование;
• отсутствие системы мотивации предприятий ГПТ к качественному обслуживанию пассажиров;
• отсутствие комплексного подхода к транспортным проблемам города.
Однако на современном этапе это один из самых приемлемых вариантов управления системой ГПТ СПб., который при создании связующего звена между Комитетом по транспорту и предприятиями-перевозчиками позво-
ляет делегировать часть полномочии организатору перевозок и тем самым рационализировать отношения между элементами системы.
Изменения в организационных структурах
В нынешней ситуации необходимо, чтобы динамичные изменения внешней среды, где функционируют все участники, приводили к инновационному развитию организационных структур, которые, в свою очередь, будут способствовать адаптации участников к изменившимся условиям.
В настоящее время акцент делается не на комплексном управлении производственными и сбытовыми подсистемами, а на управлении всей организационной системой как единым объектом, ориентированным на достижение конкретных целей.
Вместе с тем инновационное развитие организационных структур связано с появлением новых конкретных функций менеджмента, что является результатом либо сочетания нескольких общих функций с изменившимся объектом управления, либо усиления, развития и усложнения одних функций управления по сравнению с другими. Поскольку подразделение создается для реализации определенной функции управления, изменение состава и объема функций управления будет способствовать изменению состава, специализации, соподчиненности и взаимосвязи структурных подразделений, а
следовательно, совершенствованию структурно-функционального механизма [1].
Такой инновационный подход к развитию структур управления характерен для предприятий всех отраслей народного хозяйства, в том числе для ГПТ, причем изменения структур управления на ГПТ происходят на уровне как системы в целом, так и отдельных предприятий-перевозчиков.
Изменение объекта управления, его дифференциация, а также усиление, развитие и усложнение одних функций управления по сравнению с другими можно представить как следствие изменения концепции управления — реакцию на смену внешних по отношению к организации факторов.
Факторы развития
Остановимся на факторах, которые оказывают наибольшее влияние на взаимодействие участников в сфере пассажирских перевозок и на управленческую работу.
• В отрасли, которая долгое время была государственной монополией, возникают проблемы управления негосударственным сектором. Сейчас на рынке действуют частные предприятия и индивидуальные перевозчики, не требующие дотаций у государства и обслуживающие ту часть пассажиров, которая не нуждается в существенном снижении тарифов. Однако если раньше доля таких перевозок доходила только до 10 %, то в настоящее время в Санкт-
Петербурге она составляет около 50 %. Соответственно, сейчас в секторе коммерческих маршрутов при планировании, распределении подвижного состава по маршрутам и финансировании предприятий ГПТ требуется точный учет. Таким образом, с нашей точки зрения, при формировании системы государственного управления ГПТ СПб. необходимо учесть особенности регулирования этого вида перевозок.
• Динамичное развитие потребительского рынка требует дальнейшей дифференциации услуг ГПТ СПб. Регулировать данный процесс должна городская система управления. Таким образом, необходимо сосредоточить внимание на исследовании и формировании спроса пассажиров на перевозки. Отдельные перевозчики не способны обеспечить комплексное развитие ГПТ СПб. Их естественная ориентация на получение прибыли, т. е. на обслуживание более выгодных пассажиропотоков, приведет к соответствующим перекосам в развитии системы ГПТ. Поэтому функции управления в системе развиваются: ориентация на регулирование деятельности монополий, на социальную защиту населения и исследования спроса на ГПТ СПб. уступает место иным приоритетам — формированию спроса в этой системе, распределению заказов на обслуживание пассажиров и поддержке наиболее выгодных и экологически чистых видов городского пассажирского транспорта (например, трамваев, троллейбусов).
• Развиваются элементы государственного управления ГПТ, нарабатывается положительный опыт регулирования деятельности транспорта, который можно и нужно использовать в качестве базы для формирования новой, более современной и гибкой структуры.
Схемы управления ГПТ
В Санкт-Петербурге в качестве основы формирования системы государственного управления ГПТ используется программно-целевая структура. Она предполагает, что в городе могут функционировать предприятия-перевозчики различной формы собственности, которые получают право на выполнение услуг по перевозке пассажиров. Поэтому на практике развиваются преимущественно элементы свободной конкуренции, но вместе с тем сохраняется директивное руководство системой го-суд арственных предприятий-перевоз -чиков ГПТ. Именно эти предприятия выполняют все указания органов госу-
дарственного управления по предоставлению льгот на перевозку определенных категорий граждан, по обслуживанию маршрутов с заданным объемом движения по установленным и утвержденным расписаниям, выполняют работу по разовым льготным перевозкам.
На основе существующего механизма управления системой ГПТ СПб. возможна разработка нескольких сценариев дальнейшего ее развития, а также установление соответствующих сигналов для отслеживания пути, по которому система будет развиваться. Сигналы нужны для корректировки развития в том случае, если его направление не будет соответствовать намерениям государственной власти.
В настоящее время для реализации доступны три схемы действия структурно-функционального механизма государственного управления системой ГПТ СПб., где в качестве основы государственного регулирования деятельности транспорта выступит государственное учреждение. При этом его
функции и связи с предприятиями ГПТ СПб. будут различаться в зависимости от избранного принципа формирования системы управления.
Первая схема предусматривает финансирование только предприятий государственной собственности. Вторая — равнозначный подход к финансированию предприятий всех форм собственности при выполнении ими социально значимых услуг по системе государственного заказа. Третья схема предполагает финансирование государственных перевозчиков за счет городского фонда поддержки и развития, а коммерческих — из инвестиционного фонда, куда они обязаны будут вносить процент от своих доходов (примерно 0,2-0,5 %).
Все схемы можно дополнить, включив в них данные о распределении функций управления системой между предприятиями-перевозчиками — в этом случае методологические различия схем будут обозначены более полно и последовательно.
Подчеркнем, что первая и вторая схемы предполагают, что финансирование ГПТ должно осуществляться из одного источника — это важно и в концептуальном отношении, и с точки зрения организации. Данный источник может быть назван фондом финансирования ГПТ, фондом поддержки и развития ГПТ и т. п. Из него будет финансироваться эксплуатационная и инвестиционная деятельность предприятий, выполняющих социально значимые городские и пригородные массовые пассажирские перевозки. При этом поиск источников формирования фонда является проблемой, для решения которой требуется дополнительное изучение и расчеты.
Финансирование предприятий только государственной собственности • Все денежные средства направляются на развитие социального транспорта • Стабилизация тарифов на социальные маршруты • Сохранение льгот и единых проездных документов • Повышение цен на коммерческие маршруты • Отсутствие контроля за коммерческими перевозчиками • Снижение качества пассажирских перевозок
Финансирование предприятий всех форм собственности • Финансирование как социальных, так и коммерческих предприятий • Повышение качества пассажирских перевозок • Тотальный государственный контроль за системой ГПТ СПб • Денежных средств недостаточно для всех предприятий-перевозчиков • Развитие монополии на рынке ГПТ СПб • Снижение значимости социального - Отсутствие инвестиций • Значительное отставание в развитии
Два источника финансирования предприятий всех форм собственности • Финансирование предприятий всех форм собственности • Развитие системы ГПТ СПб • Наличие здоровой конкуренции • Привлечение инвестиций • Сохранение льгот и единых проездных документов • Умеренный государственный контроль за всеми предприятиями-пер евозчиками • Отсутствие внешних инвестиций в развитие системы ГПТ СПб • Отсутствие действенного метода распределения финансовых средств из инвестиционного фонда и уполномоченного на то органа
Таблица 1. Сравнительный анализ схем структурно-функционального механизма государственного управления системой ГПТ СПб
Схема Достоинства Недостатки
Таблица 2. Распределение функций управления в системе государственного управления городским пассажирским транспортом Санкт-Петербурга
Сфера управления Функция управления Структурные блоки системы
Правительство СПб. Комитат по транспорту СПб ГУ—организатор перевозок возчики
Маркетинг Мониторинг спроса МК п, о, т, я п, о, т, я с
Развитие маршрутной сети Я,М,К п,о,т,я п,о,т т,с
Формирование социального заказа Я,МК п,о,т п,о,т т,с
Реклама пассажирских перевозок - - - п,о,м,к,т,я
Инвестиционный менеджмент Привлечение инвестиций м,к,я п,о,т - -
Использование инвестиционных ресурсов м,к,я п,о,к,т,к,м - с,п,о,мк,т,я
Производственный менеджмент! Управление качеством перевозок - МК п,о,м,к,т,я п,о,м,к,т,я
Управление пассажирскими перевозками - к п, о,м,к,т,я п, о, м, к, т, я
Управление техническим обслуживанием и ремонтом - - - п,о,м,к,т,я
Исполнение социального заказа - М,К,С п, о,м,к,т,я п, о, м, к, т, я
Центральным органом, обеспечивающим единое управление, по-прежнему остается Комитет по транспорту Санкт-Петербурга. Однако от дотаций необходимо отказаться: пассажирские и грузовые предприятия должны получать доходы на основе расчетных тарифов на перевозку пассажиров с учетом объемов перевозок, регулярности движения и качества обслуживания.
Достоинства и недостатки всех трех видов структурно-функционального механизма государственного управления системой ГПТ СПб. сведены в табл.1.
Анализ всех трех схем позволяет сделать вывод, что оптимальной схемой управления следует признать ту, которая предусматривает несколько источников финансирования предприятий всех форм собственности. При данном варианте государственные предприятия финансируются из городского фонда поддержки и развития ГПТ СПб., а коммерческие — из инвестиционного фонда, куда они вносят процент со своего дохода. Государственные предприятия также могут вносить процент прибыли от коммерческих перевозок, от рекламы и другой неосновной деятельности и получать дополнительную финансовую поддержку. Считаем, что такая схема государственного управления вполне может быть реализована в системе ГПТ СПб.
Распределение функций в системе управления
Чтобы перейти от общеконцептуального решения к конкретизации вопроса, необходимо описать всю совокупность задействованных в системе органов и отношений между ними. Для этого целесообразно построить матрицу распре-
деления специальных и общих функций в системе государственного управления ГПТ СПб. Она позволит определить пути совершенствования структурно-функциональной подсистемы управления ГПТ и выработать конкретные меры по ее улучшению в современных рыночных условиях.
Деятельность аппарата управления по реализации функций управления (табл. 2 ) можно представить следующими тремя группами процессов, протекающих в нем:
• реализация общих функций управления (планирование — П, организация — О, контроль — К, мотивация деятельности исполнителей — М);
• процесс принятия решения (характеризуется степенью ответственности за принятие решения: единоличное решение и персональная ответственность за решение с правом подписи — Я, персональная ответственность за решение при коллегиальной форме принятия решения с правом подписи — Р, то же без права подписи, согласование — С, визирование, исполнение решения — Т);
• процесс коммуникации (получение, передача и обработка информации; в табл. 2 не отражены).
Необходимо выделить четыре группы организаций государственного управления ГПТ СПб., выполняющих различные управленческие и производственные, исполнительские функции:
• органы государственного управления городским хозяйством в целом — правительство Санкт-Петербурга;
• государственные органы по руководству системой городского пассажирского транспорта Санкт-Петербурга — Комитет по транспорту;
• связующее звено между органами государственной власти и предприятиями-перевозчиками — ГУП, организатор перевозок;
• непосредственные исполнители государственного заказа — предприятия-перевозчики.
Разработка и внедрение предложения в сложной многоуровневой и неоднородной системе государственного управления проходит поэтапно. Этот процесс сопряжен с трудностями, типичными для принятия организационных нововведений в государственных структурах.
Исследование структуры системы ГПТ СПб. в соотношении с развитием систем более высокого порядка позволяет прийти к выводу о необходимости использования сложных, динамичных форм связи между элементами системы и между системой и внешней средой. Для организации этих отношений, определяющих целостность и жизнеобеспечение системы ГПТ, необходимо формирование структурно-функционального механизма государственного управления, отвечающего современным требованиям.
Литература
1. Парахина В. Н. Управление развитием пассажирского транспорта как социально-экономической подсистемой города. СПб.: СПбГИЭА, 1999.
2. Спирин И. В. Организация и управление пассажирскими автомобильными перевозками. М.: Академия, 2010.
3. Тажетдинов С. Р. Управление городским пассажирским транспортом в Санкт-Петербурге и его эффективность. СПб.: Книжный дом, 2009.
4. Усиченко Н. Г. Экономика и организация городского пассажирского транспорта. СПб.: Лексикон, 2001.
