CC BY
1487
Зарубежный опыт
Механизм принятия внешнеполитических решений в США: между национальным и частным интересом
А.Э. Безруков
Для ведущих государств современного мира наличие высокоэффективного механизма подготовки, принятия и исполнения решений по стратегическим вопросам международной деятельности является объективной необходимостью. Внешнеполитические решения, продуманные лишь на полшага вперед и опирающиеся исключительно на конъюнктурные соображения, неприемлемы для успешной реализации собственной стратегии на международной арене, поскольку такие решения могут приобретать стратегический характер и вести к долговременным последствиям1. Вот почему механизм принятия таких решений в наиболее развитых державах мира характеризуется коллегиальностью, вовлеченностью в процесс всех субъектов внешней политики и опорой на глубокие аналитические разработки и экспертизу правительственных и неправительственных научно-исследовательских центров.
Подобного рода инструменты имеются на вооружении и у Соединенных Штатов Америки. Разработкой и проведением американской внешней политики, согласованием позиций различных ведомств и координацией их международной деятельности занимается Совет национальной безопасности (СНБ) под непосредственным руководством президента США1 2. В состав СНБ входят президент, государственный секретарь, глава Пентагона, председатель Объединенного комитета начальников штабов и директор ЦРУ. Аппарат СНБ возглавляет советник президента по национальной безопасности. С одобрения президента он формирует различные межведомственные комиссии (группы), действующие на постоянной или временной основе, в целях выработки согласованных решений по ключевым вопросам внешней политики и национальной безопасности страны.
1 Кортунов С.В. О механизме принятия внешнеполитических решений // Международные процессы. Т. 2. № 2 (5). Май - август 2004 // http://www.intertrends.ru/five/005.htm (дата обращения: 01.09.2015).
2 Там же.
98
Выпуск 5 2015
А.Э. Безруков
СНБ был создан в соответствии с законом «О национальной безопасности», принятым в 1947 г. Согласно данному нормативному акту создавались также объединенное Министерство обороны и Центральное разведывательное управление (ЦРУ). Основная функция СНБ, как указывалось в законе, была: «Давать президенту рекомендации, касающиеся интеграции внутренней, внешней и военной политики, связанной с национальной безопасностью, с целью более эффективного сотрудничества военного ведомства и других министерств и агентств правительства в делах, имеющих отношение к национальной безопасности»3.
Роль СНБ в процессе принятия внешнеполитических решений при этом претерпела значительную эволюцию. Изначально система СНБ рассматривалась как крайне неэффективная из-за своей громоздкости, негибкости и неспособности быстро реагировать на кризисные тенденции в международных отношениях. Так, например, президент Джон Кеннеди (1961-1963 гг.) придерживался той точки зрения, что именно Государственный департамент должен быть главным координирующим и исполнительным органом во внешней по-литике4. Согласно его мнению, такой принцип функционирования механизма принятия внешнеполитических решений в гораздо большей степени способен обеспечить высокий уровень оперативности. Однако провал с вторжением на Кубу в 1961 г. дал повод осознать, что Госдепартамент не годится для быстрого реагирования в кризисной обстановке. Глава американского государства усилил функции аппарата СНБ по координированию и контролю за осуществлением принятых решений. Важнейшей его новацией в системе СНБ стало создание в 1962 г. Ситуационной комнаты.
В период президентства Линдона Джонсона формальная роль СНБ заметно снизилась. В марте 1966 г. Л. Джонсон выпустил специальный меморандум СНБ, в котором подчеркивалась ведущая роль Государственного департамента во внешнеполитическом механизме. Очередное значительное усиление роли помощников по национальной безопасности и аппарата СНБ во внешней политике произошло в 1970-е гг., когда в должности помощников оказались такие признанные к тому времени эксперты, как Генри Киссинджер и 3бигнев Бжезинский. Они утвердили за помощниками и аппаратом СНБ функцию формулирования собственной точки зрения по рассматриваемой внешнеполитической проблеме5. Их позиция стала не просто приниматься во внимание президентами, наряду с мнением различных внешнеполитических ведомств, но нередко приобретала значение главной альтернативы при принятии решений6. Кроме того, были выработаны основные рекомендации относительно распределения полномочий между СНБ и Госдепартаментом. Подразумевалось, что советник по национальной безопасности должен осуществлять посредническую функцию между основными субъектами принятия внешнеполитических решений. При этом его контакты со СМИ и представителями других государств долж-
3 U.S. Code, Title 50 - War and National Defense. Wash., 1983, p. 402.
4 Schlesinger A.A Thousand Days. John F. Kennedy in the White House. Boston, 1965, p. 426.
5 Самуйлов С.М. Совет национальной безопасности США: прошлое и настоящее // США - Канада. Экономика, политика, культура. № 8. Август 2007. C. 17-38.
6 Там же.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
99
Зарубежный опыт
ны быть сведены к минимуму. Он назначается для реализации справедливого, концептуального, с пониманием специфики внешнеполитической бюрократии, подхода к своему делу и должен быть готов действовать, оставаясь в тени, т. е. без саморекламы и привлечения СМИ7. Что касается Госдепартамента, то в его обязанности входили контроль за ежедневной дипломатической деятельностью и взаимодействие с общественным мнением с целью формирования благоприятного имиджа вокруг американской внешней политики.
В период президентства Джорджа Буша-старшего (1989-1993 гг.) система СНБ начала обретать современные контуры. В начале 1989 г. президент учредил новый межведомственный комитет руководителей внешнеполитических ведомств, который анализировал проблемы и вырабатывал возможные методы их решения прежде, чем они поступят на рассмотрение всего совета с участием президента. Администрация Джорджа Буша-младшего в целом не проводила существенных изменений в системе национальной безопасности. Примечательно то, что в первые месяцы своего президентства Дж. Буш-младший мало внимания уделял формальным заседаниям СНБ. Ситуация кардинально изменилась после 11 сентября 2001 г. Американский президент счел необходимым часто созывать заседания СНБ, ибо частые консультативные встречи с высокопоставленными внешнеполитическими деятелями администрации стали необходимыми для ведения глобальной войны с терроризмом, осуществления военных операций в Афганистане и Ираке и реорганизации федеральных ведомств с целью обеспечить внутреннюю безопасность8.
В период первого президентства Барака Обамы была проведена реформа СНБ. В конце 2008 г. главе американского государства был представлен доклад, где утверждалось, что модель вертикальной подчиненности органов государственного управления устарела9. Поскольку ни у помощника президента по национальной безопасности, ни у его коллеги по внутренней безопасности нет необходимых полномочий для координации деятельности различных учреждений, к ее налаживанию нередко приходится подключаться лично главе Белого дома10. Это существенно усложняет общий процесс и увеличивает время реакции в случае возникновения кризисных ситуаций. Как следствие, 13 февраля 2009 г. Б. Обама подписал Президентскую политическую директиву (ППД) № 1 «Об организации системы Совета национальной безопасности».
Общее количество постоянных участников заседаний СНБ при Б. Обаме, по сравнению с периодом Дж. Буша-младшего, было увеличено с 10 до 15 человек. В зависимости от повестки дня в заседаниях СНБ предполагалось участие представителей соответствующих министерств и сотрудников президентского аппарата. В директиве также указывалось, что президент и вице-президент могут присутствовать на любом из заседаний любого органа системы национальной безопасности страны. 26 мая 2009 г. было обнародовано заявление пре-
7 Kissinger H. Years of Upheaval. Boston, 1982, pp. 264-265.
8 Самуйлов С.М. Указ. соч.
9 Бондарев В.В. Совет национальной безопасности США при Администрации Обамы // США - Канада. Экономика, политика, культура. № 11. Ноябрь. 2009. C. 33-48.
10 Там же.
100
Выпуск 5 2015
А.Э. Безруков
зидента, в котором говорилось, что аппарат Совета внутренней безопасности (СВБ)11 полностью сольется с аппаратом СНБ, и в объединенном виде они будут заниматься «всеми вопросами формирования политики Белого дома, связанными с международными, транснациональными и внутренними проблемами безопасности»11 12.
Другой важной составляющей американского механизма принятия внешнеполитических решений является Конгресс. В соответствии с американской конституцией президент и конгресс представляют собой равноправные ветви государственной власти, и поддержка конгресса зачастую необходима для обеспечения успеха внешней политики13. Власть Конгресса в области внешней политики не только в значительной степени носит неофициальный характер, но и не всегда используется с одинаковой степенью интенсивности. При относительном затишье на мировой арене участие Конгресса может быть незначительным. Но в другие периоды — во время, например, войны в Персидском заливе или конфликтов в Центральной Америке в 1980-е гг. — законодатели в большинстве случаев начинают более активно вмешиваться во внешнеполитическую деятельность государства, особенно если между ними и президентом существуют значительные разногласия в этой области14.
Так, в 1973 г. Конгресс попытался уточнить свою роль, приняв, несмотря на наложенное президентом Ричардом Никсоном вето, резолюцию о военных полномочиях, которая создала нормативную базу для санкционирования применения силы, но потребовала, чтобы использование вооруженной силы в любом случае прекращалось через 60 дней, если Конгресс не санкционирует ее дальнейшее применение. Однако с тех пор ни один президент так и не признал этой резолюции на том основании, что она неконституционным путем ограничивает власть президента как главнокомандующего вооруженными силами15. Военная операция в Персидском заливе была единственным случаем, когда американский парламент дал свое разрешение на ведение боевых действий за рубежом до начала самой кампании.
Конечно, самым надежным средством реализации внешнеполитических полномочий Конгресса является «власть кошелька». Финансовые средства, израсходованные исполнительной властью, должны быть ассигнованы Конгрессом. Иногда процесс выделения ассигнований носит вполне официальный и прямой характер: Конгресс решает, что «никакие средства не должны направляться» на проведение политики или какого-либо рода деятельности, против которых он возражает. Однако чаще законодатели могут продемонстрировать свою точку зрения не столь официальным образом. Так, они могут внести на
11 СВБ — совещательный орган в рамках Управления безопасности президента США, созданного Дж. Бушем-мл. после событий 11 сентября 2001 г. — Прим. авт.
12 Statement by the President on the White House Organization for Homeland Security and Counterterrorism, 26.05.2009 // http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/DCPD-200900403/pdf/DCPD-200900403. pdf (дата обращения: 01.09.2015).
13 Байден Дж., Смит Гордон Х. Точка зрения. Конгресс и внешняя политика // США - Канада. Экономика, политика, культура. № 9. Ноябрь, 2000. C. 82-89.
14 Там же.
15 Там же.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
101
Зарубежный опыт
рассмотрение законопроект, в котором предусматривается прекращение финансирования одного из направлений внешнеполитической деятельности правительства, хотя отдают себе отчет в том, что он никогда не станет законом. Их действия могут быть продиктованы стремлением дать президенту понять, что не все согласны с его политикой16.
Другим немаловажным аспектом, относящимся к возможности Конгресса влиять на внешнеполитическую деятельность США, является лоббизм. Законодательный орган Соединенных Штатов остается главным объектом приложения усилий посредников, представляющих интересы тех или иных групп влияния, заинтересованных в продвижении и защите своих интересов17. Этому способствует несовершенство юридических норм США, регулирующих процесс лоббизма на территории страны. В первую очередь речь идет о законе «О регистрации иностранных агентов» (Foreign Agents Registration Act, FARA, 1938). Закон направлен на то, чтобы информировать американское правительство и всех заинтересованных лиц об источнике пропаганды и о конкретных людях, пытающихся повлиять на общественное мнение, политику и формирование законов. Под иностранными агентами подразумеваются иностранные правительства, политические партии, физические или юридические лица, пребывающие за рубежом и не являющиеся гражданами США, а также другие деловые ассоциации и партнерства, организованные по законам иностранного государства или имеющие головной офис в другой стране18. Однако нормы FARA соблюдаются и применяются небрежно, а зачастую и полностью игнорируются, если их применение политически затруднительно для союзников Соединенных Штатов19.
После Второй мировой войны вступил в силу закон «О регистрации лоббистской деятельности» (Lobbying Registration Act, 1946). Закон определил понятие «лоббизм» и предусматривал обязательную регистрацию лоббистов в Палате представителей и Сенате. В нем прописаны требования к лоббистам, необходимые для их регистрации, и правила предоставления отчетов. Лоббизм определялся как деятельность физических лиц и организаций по связям с членами федеральных законодательных органов США с целью осуществления влияния на законодательный процесс20. В 1995 г. был принят закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (Lobbying Disclosure Act, LDA, 1995). Он расширил список агентов, подпадающих под определение «лоббист», введя профессиональные критерии, и немного упростил регистрацию, обязав в течение 45 дней после осуществления лоббистского контакта или заключения контракта заполнить анкету в Секретариате Сената и у клерка Палаты представителей»21. Но этот закон полон пороговых ограничений, определяющих о чем должно со-
16 Там же.
17 Ньюхаус Дж. Дипломатия инкорпорейтед // Россия в глобальной политике. 2009, № 3.
18 Official site of the FARA // http://www.fara.gov/fara-faq.html (дата обращения: 01.09.2015).
19 Ньюхаус Дж. Указ. соч.
20 Жуган И.Б. Лоббизм в США. Правовые основы и анализ современного законодательства // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. № 3. C. 35-39.
21 Official site of the Senate // http://www.senate.gov/legislative/Lobbying/Lobby_Disdosure_Act/4_ Registration_of_Lobbyists.htm (дата обращения: 01.09.2015).
102
Выпуск 5 2015
А.Э. Безруков
общаться. В частности, оповещение необходимо, только если на долю иностранного клиента приходится более 20% всех контактов лоббистской фирмы22.
Усиление роли иностранного лобби во внешнеполитическом американском процессе также может быть объяснено тем фактом, что значимые для американской политики фигуры также нуждаются в поддержке иностранных групп влияния. Обращение со стороны конгрессменов, членов администрации и партийных функционеров к лидерам национальных лобби служит инструментом привлечения как дополнительного финансирования, так и большего количества голосов избирателей, принадлежащих к той или иной этнической общности. Зачастую именно этот фактор становится решающим при проведении успешной избирательной кампании.
В качестве примера лоббистской структуры, имеющей наибольшее влияние на механизм принятия внешнеполитических решений в США, стоит выделить Комитет по американо-израильским общественным отношениям (American Israel Public Affairs Committee), известный как AIPAC. Большая часть энергии AIPAC направлена на защиту перед американской общественностью жесткой линии Израиля в отношении палестинцев и на отражение критики в Соединенных Штатах такой же жесткой линии Израиля в отношении движения «Хезболла» и, главное, Ирана23. При администрации Джорджа Буша такие чиновники, как вице-президент Дик Чейни и министр обороны Дональд Рамсфелд, решительно поддерживали AIPAC в его усилиях привести внешнюю политику США в соответствие с политикой премьера Израиля Ариэля Шарона и его партии «Ликуд», а именно представить Иран в качестве не только региональной, но и глобальной угрозы миру и стабильности24.
Приведенное выше описание механизма принятия внешнеполитических решений в США позволяет сделать предварительные выводы о преимуществах и недостатках процесса выработки политической стратегии Вашингтона на международной арене. Среди очевидных достоинств стоит выделить согласовательный принцип формирования решений и их осуществления. Ведущая роль в этом процессе принадлежит СНБ. Работа этого органа основана на поиске компромисса, удовлетворяющего интересы всех вовлеченных в процедуру формирования внешней политики сторон. В этой связи особое значение приобретает порядок распределения задач между СНБ и Госдепартаментом. К середине 1990-х гг. в американском политическом истеблишменте окончательно сформировалось понимание относительно «разделения труда» между двумя основными внешнеполитическими ведомствами. Советник по национальной безопасности фактически уступил главенствующую роль в формировании внешней политики государственному секретарю. Данное обстоятельство позволяет помощнику президента в полной мере сосредоточиться на функции связующего звена между вовлеченными в процесс принятия внешнеполитических решений органами.
22 Ньюхаус Дж. Указ. соч.
23 Там же.
24 Там же.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
103
Зарубежный опыт
Кроме того, советник по национальной безопасности также исполняет роль консультанта президента по основным внешнеполитическим проблемам США. Он и его аппарат должны формулировать собственное мнение по тем или иным вопросам национальной безопасности Соединенных Штатов. При этом данный вариант должен носить надведомственный характер и отражать позицию президента и его администрации как единого целого. Таким образом, СНБ является не просто одним из государственных органов, участвующих в процессе принятия внешнеполитических решений, но и содействует выполнению президентом США своих функций в сфере внешней политики. В результате в руках главы американского государства находится аппарат, гарантирующий широкую осведомленность Белого дома по тем или иным вопросам национальной безопасности. Более того, наличие системы СНБ освобождает президента от необходимости вдаваться во все детали внешнеполитического курса США, оставляя ему для разрешения наиболее актуальные и стратегически важные проблемы.
В свою очередь Госдепартамент ответственен за повседневный внешнеполитический процесс. Более того, госсекретарь активно взаимодействует с информационным пространством, обеспечивая необходимую для успешной реализации внешнеполитических задач США поддержку общественного мнения. При этом в самом ведомстве также широко распространена процедура согласовательного принятия решений. Этому способствует как постоянная географическая ротация карьерных дипломатов, так и особенности комплектования дипломатического и экспертного корпуса Госдепартамента. В качестве основы здесь взят принцип конкурентного отбора между кандидатами на высшие руководящие посты. Более того, широко распространена практика привлечения к дипломатической службе представителей академической среды.
Такая система отношений между Госдепартаментом и СНБ устраняет возможность дублирования функций между двумя основными внешнеполитическими ведомствами, открывает путь для обзора всех альтернативных типов поведения на международной арене, формирует логичный транспарентный и иерархически выстроенный механизм выработки внешнеполитической стратегии, повышает уровень его демократичности и, как следствие, увеличивает эффективность принимаемых решений.
Помимо этого, одним из главных достоинств механизма принятия внешнеполитических решений в США является особая роль Конгресса в формировании внешней политики Вашингтона. Законодательный орган Соединенных Штатов является одним из главных субъектов американского политического процесса, оказывающим существенное влияние на действия администрации президента США. Он имеет право не только по собственной инициативе создавать новые, корректировать или отменять действующие внешнеполитические и военные программы, он также наделен полномочиями реформировать организационную структуру федеральных министерств и ведомств в сфере внешней политики. Значение Конгресса в этом механизме подкреплено его властью в области распределения финансовых ресурсов. Фактически американские конгрессмены могут лишить главу государства необходимых для проведения внешнеполитических акций материальных средств.
104
Выпуск 5 2015
А.Э. Безруков
Кроме того, законодательный орган Соединенных Штатов является одним из главных выразителей интересов как американской элиты, так и остальных групп населения. Таким образом, любые изменения во внутриполитической ситуации США находят свое отражение в позиции Конгресса по тем или иным вопросам, в том числе и внешнеполитическим. Например, в процессе ратификации международных договоров он выступает равным партнером президентской власти, который способен заблокировать по внутриполитическим соображениям даже очень выгодный для США договор. Как следствие, президент оказывается вынужден поддерживать конструктивные и продуктивные отношения с обеими палатами законодательного органа США. Только в этом случае у Белого дома появляются все необходимые для реализации собственной внешнеполитической стратегии возможности.
Такое положение Конгресса в механизме принятия внешнеполитических решений Соединенных Штатов ставит перед американской политической элитой задачу по соизмерению и согласованию собственных представлений о внешней политике государства с интересами остальных групп населения США. Подобная ситуация снижает вероятность организации Вашингтоном оппортунистических внешнеполитических акций, ставит в зависимое положение поведение администрации президента на международной арене по отношению к интересам основных социальных групп страны, укрепляет согласовательный характер механизма выработки внешнеполитической стратегии США.
Что касается недостатков механизма принятия внешнеполитических решений в США, то они являются обратной стороной его достоинств. Вовлеченность в механизм большого количества акторов, значительная зависимость от специфики отношений между основными внешнеполитическими ведомствами, необходимость наличия компромисса внутри этих структур может снижать качество принимаемых решений. Во-первых, развитая многоакторная система отношений как внутри внешнеполитических структур, так и между ними открывает возможность для свободного изъявления собственных интересов различными политическими группами. Особенно очевидно эта черта американского политического процесса отражена в институте лоббизма. Такая ситуация создает условия для роста внутриведомственных конфликтов. Высокая интенсивность подобных конфликтных ситуаций может затмить собой главную задачу внешнеполитического механизма — формулирование и защита национальных интересов США.
Во-вторых, такой сложный механизм повышает риск потери оперативности в условиях чрезвычайной ситуации. Кроме того, многоступенчатый внешнеполитический аппарат также осложняет процедуру принятия решений и в повседневном режиме. Фактически любая внешнеполитическая акция Вашингтона требует приложения существенных усилий и значительного количества ресурсов для выработки компромиссного варианта поведения по тому или иному вопросу национальной безопасности. Как следствие, реакция Вашингтона на изменения в международном политическом пространстве может оказаться либо запоздалой, либо несоответствующей новым условиям и обстоятельствам.
В-третьих, сильная зависимость внешнеполитического процесса от внутриполитической конъюнктуры также осложняет процедуру принятия
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
105
Зарубежный опыт
эффективных решений. В первую очередь встает проблема стратегического планирования. Внешнеполитические акции Вашингтона оказываются под существенным влиянием внутренней расстановки политических сил. Так, в 1990-е и 2000-е гг., в большей степени, чем ранее, внешнеполитические решения Белого дома принимаются с учетом внутриполитических последствий и интересов действующей администрации25. Наблюдается прямая связь между внешнеполитической проблематикой и политическими предпочтениями, целями и действиями отдельных фигур, так или иначе способных повлиять на процесс принятия решений.
Глава американского государства также вынужден приводить в соответствие свое видение внешнеполитической ситуации со своими возможностями на внутреннем политическом поле. Например, президент Уильям Клинтон делал акцент на таких проблемах, как расширение НАТО, санкции против Кубы и процесс примирения в Северной Ирландии, в частности, потому, что он рассчитывал завоевать голоса избирателей из определенных этнических групп26. Президент Дж. Буш-младший начал свою внешнеполитическую деятельность с визита в Мексику, потому что группа испаноязычных избирателей становится все более важной в определении итогов выборов в Соединенных Штатах27.
Таким образом, те или иные внешнеполитические акции США зачастую являются результатом давления со стороны различных внутриполитических групп. При этом развитые демократические процедуры в Соединенных Штатах, короткие электоральные циклы, высокая активность американских избирателей могут в значительной степени менять специфику отношений внутри политического истеблишмента. Как следствие, линия поведения Вашингтона на международной арене также может трансформироваться в течение короткого промежутка времени. В связи с этим непоследовательность и импульсивность становятся отличительной чертой внешнеполитических действий США.
Список используемых источников
1. Байден Дж., Смит Гордон Х. Точка зрения. Конгресс и внешняя политика // США -Канада. Экономика, политика, культура. № 9. Ноябрь 2000.
2. Бондарев В.В. Совет национальной безопасности США при Администрации Обамы // США - Канада. Экономика, политика, культура. № 11. Ноябрь 2009.
3. Братерский М.В. США и проблемные страны Азии: обоснование, выработка и реализация политики в 1990-2005 гг. Москва, МОНФ. Институт США и Канады, 2005.
4. Жуган И.Б. Лоббизм в США. Правовые основы и анализ современного законодательства // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. № 3.
25 Братерский М.В. США и проблемные страны Азии: обоснование, выработка и реализация политики в 1990-2005 гг. Москва, МОНФ. Институт США и Канады, 2005.
26 Там же.
27 Там же.
106
Выпуск 5 2015
А.Э. Безруков
5. Кортунов С.В. О механизме принятия внешнеполитических решений // Международные процессы. Т. 2. № 2 (5). Май - август 2004 // http://www.intertrends.ru/five/005.htm (дата обращения: 01.09.2015).
6. Ньюхаус Дж. Дипломатия инкорпорейтед // Россия в глобальной политике. 2009,
№ 3.
7. Самуйлов С.М. Совет национальной безопасности США: прошлое и настоящее // США - Канада. Экономика, политика, культура, № 8, Август 2007.
8. Kissinger H. Years of Upheaval. Boston, 1982.
9. Official site of the FARA // http://www.fara.gov/fara-faq.html (дата обращения: 01.09.2015).
10. Official site of the Senate // http://www.senate.gov/legislative/Lobbying/Lobby_ Disclosure_Act/4_Registration_of_Lobbyists.htm (дата обращения: 01.09.2015).
11. Schlesinger A. A Thousand Days. John F. Kennedy in the White House. Boston, 1965.
12. Statement by the President on the White House Organization for Homeland Security and Counterterrorism, 26.05.2009 // http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/DCPD-200900403/pdf/ DCPD-200900403.pdf (дата обращения: 01.09.2015).
13. U.S. Code, Title 50 - War and National Defense. Wash., 1983.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
107
Юридический анализ природы координационных норм в конституциях стран Северной Европы
А.А. Максуров
Проблемы смешения координации с другими социально-правовыми феноменами безусловно связаны с тем, что координация — понятие многообразное и многостороннее. Она изучается не только общественными науками (социологией, политологией, педагогикой и многими другими), но и науками о человеке, природе и т.д. В математике имеется декартова система координат; в биологии рассматривается координация видов живых существ; в физиологии человека ведут речь о координации движений, под которой понимается управление работой отдельных мышечных групп, осуществляющееся при достижении определенной задачи в реальном времени и пространстве1.
Однако для нас наиболее важны вопросы координации социальных взаимосвязей, поскольку право — основной социальный регулятор, регулятор взаимоповедения людей в социуме. При этом нельзя не учитывать и антропологический фактор. Как писал Б.Ф. Ломов: «Именно он (человек. — А.М.) организует процесс регулирования и тем самым координирует работу всех элементов системы, связывая их в единое целое»1 2. Здесь наиболее близкие к юриспруденции понятия координации разработаны науками об управлении, в том числе об управлении экономическими процессами, трудовой деятельностью людей.
С этих позиций координация рассматривается, как правило, одновременно в качестве функции, средства и цели (результата) социального управления.
Так, И.В. Погодина пишет, что социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы, в том числе координация3.
Интересно, что еще Файоль понимал координацию как имманентный элемент управления: «управлять — это значит предвидеть, организовывать, руководить, координировать и контролировать... Координировать — значит связывать, объединять, гармонизировать все акты и усилия»4.
1 См.: Бахматов В.К. Физиология человека. М., 2004. С. 123.
2 Ломов Б.Ф. Человек и техника. М., 1966. С. 34.
3 См.: Погодина И.В. Государственное управление. М., 2012. С. 6.
4 Fayol H. Administration industrielie et generaie. Paris, 1920. Р. 11.
108
Выпуск 5 2015
А.А. Максуров
Западные специалисты в области управления в отношении систем применяют принцип Шательера, который сводится к тому, что «сложные системы имеют тенденцию противопоставлять себя своим же функциям»5. Отечественные специалисты по исследованию систем управления отмечают, что координация должна осуществляться уже на уровне целей системы: «система действует эффективно и развивается гармонично если ее ресурсы согласованы с целью»6. В дальнейшем при правильном построении согласовательных связей, «высокая эффективность системы может появиться как бы сама собой, как следствие... согласованности»7. По сути, управляемость растет за счет согласованности8.
Мы понимаем координацию в праве как юридическую деятельность, направленную на согласование действий самых разнообразных субъектов права.
Целью автора было рассмотреть применение координационных механизмов как способов управления на примере конституций стран Северной Европы, к которым традиционно относятся страны, занимающие Скандинавский полуостров (Норвегия, Швеция и Дания), а также Финляндия с Исландией.
В Конституции Норвегии присутствуют нормы, предусматривающие согласование и согласительные процедуры.
Однако эти нормы, как правило, касаются согласия Стортинга или короля на определенные действия. Учитывая отсутствие в нормах Конституции механизма последующего координационного взаимодействия и одномоментность выдачи такого согласия, данные нормы Конституции нельзя считать координационными в современном смысле этого слова.
Так, согласно статье 11, «Король должен оставаться в Королевстве и не может без согласия Стортинга находиться за его пределами свыше 6 месяцев подряд. В ином случае он лишается права на Корону. Король не может принимать другую Корону или правительство без согласия Стортинга, для чего требуется две трети голосов его состава»9.
В силу статьи 25 «Численность военных сил Королевства не может быть увеличена или сокращена без согласия Стортинга. Стортинг дает согласие на использование военных сил Королевства за пределами Норвегии, а также на привлечение иностранных военных сил на территорию Королевства, за исключением случаев, когда такое привлечение направлено отражение нападения на страну»10 11.
В статье 36 указано, что «Принцесса или Принц, обладающие правом наследования Короны Норвегии не могут вступить в брак без согласия Короля. Они также не могут принимать Корону другого государства без согласия Короля и двух третей представителей Стортинга»11.
Как следует из статьи 93, «В целях сохранения мира и международной безопасности или сотрудничества наций, Стортинг большинством в 3/4 голосов
5 Блох А. Закон Мэрфи. М., 2000. С. 58.
6 Кизевич Г.В. Принципы выживания, или Теория творчества на каждый день. М., 2000. С. 158.
7 Кизевич Г.В. Указ. соч. С. 163.
8 См.: там же. С. 36-37.
9 http://www.uznal.org/constitution.php?text=Norway&language=e (дата обращения: 24.10.2015).
10 Там же.
11 Там же.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
109
Зарубежнй опыт
вправе дать согласие на передачу части властных полномочий международной организации, в деятельности которой участвует или будет участвовать Норвегия. Не могут быть переданы полномочия по изменению Конституции. Для принятия такого решения, равно как и для внесения поправок в Конституцию, необходимо присутствие не менее 2/3 членов Стортинга»12.
Нормы, обладающие некоторой координационной природой, присутствуют и в Конституции Датского Королевства.
Однако это квазикоординационные нормы. В них отсутствуют четко регламентированные координационные механизмы, процедуры и формы координации. Обычно говорится лишь о сфере координационного воздействия и координационных полномочиях конкретных лиц.
Чаще всего решается вопрос получения чьего-либо согласия или одобрения.
Например, согласно Section 5, «Король не может покинуть своей страны без согласия Фолькетинга»13.
В Section 18 говорится даже о «незамедлительном согласии» (immediately consent) с рекомендации (другим координационным результатом)14.
В Section 19, 24, 53, 57 также говорится о согласии Фолькетинга или Короля.
В Section 2З ставится знак равенства между «согласованием» и «одобрением», что неверно.
В частных случаях говорят о согласии иных должностных лиц, например судей (Section 64)15.
Иногда, напротив, подчеркивается ненужность согласования. Реже говорится о координационных полномочиях и целях координации, как в Section 2016.
В Конституции Швеции и законах, которые являются ее частью, координационные механизмы упоминаются эпизодически; например, согласно Art. 2. Chapter 10. «International relations», правительство может поручить административному органу заключить международное соглашение в той части, в котором соглашение не требует участия Риксдага или консультативного совета по иностранным делам17.
Между тем Конституция Швеции в этом смысле не является показательным актом. Обычно шведский законодатель и органы исполнительной власти уделяют большое внимание координации.
В Финляндии координационных норм на конституционном уровне почти нет. В имеющихся же случаях они крайне несовершенны, как, например, в статье 93 Конституции, где указание на координацию очень поверхностное.
12 Там же.
13 http://www.thedanishparliament.dk/Publications/~/media/PDF/publikationer/English/My% nstitutional%20Act_omslag_version12_samlet_web.pdf.ashx (дата обращения: 24.10.2015).
14 Там же.
15 Там же.
16 Там же.
17 http://www.wipo.int/wipolex/ru/text.jsp?file_id=267691 (дата обращения: 24.10.2015).
20Co
110
Выпуск 5 2015
А.А. Максуров
Наконец, необходимо исследовать положения Конституции Республики Исландия18.
В Конституции Исландии нет четких координационных механизмов, однако отдельные координационные нормы присутствуют.
Чаще всего речь идет о необходимости получения согласия Альтинга (парламента) в тех или иных ситуациях.
Например, на основании ст. 11 Конституции, президент не несет ответственности за свои официальные действия. Это относится также к тем, кто осуществляет полномочия президента. Уголовное преследование против президента может быть возбуждено только с согласия Альтинга.
В статье 21 Конституции указано, что президент заключает договоры с другими государствами. Но только с согласия Альтинга он может заключать такие соглашения, которые содержат отказ от прав на территорию или установление сервитута на территорию или на территориальные воды или предполагают изменение Конституции. Однако из положений статьи 26 Конституции следует, что законопроект, принятый Альтингом, должен быть представлен на одобрение президента не позднее чем через две недели после его принятия и по получении такого одобрения становится законом. Если президент не одобрил законопроект, он тем не менее вступает в силу, но должен быть, как только позволят обстоятельства, передан на плебисцит, проводимый закрытым голосованием; в случае отклонения законопроекта он становится недействительным, в противном же случае сохраняет законную силу.
При этом иногда требуется последующее одобрение (согласование). В силу статьи 28 Конституции, в случаях крайней необходимости президент может в промежутках между сессиями Альтинга издавать временные законы; однако такие законы не должны противоречить Конституции и немедленно, по возобновлении работ Альтинга, должны быть представлены на его рассмотрение. Временный закон, не получивший одобрения Альтинга, теряет силу.
Отдельно рассматриваются координационные полномочия президента.
В силу ст. 16 Конституции, президент председательствует в Государственном Совете, состоящем из министров. Законы и важные государственные мероприятия представляются на рассмотрение президента в Совете.
Другой пример. В статье 29 Конституции сказано, что президент может при наличии уважительных причин принять решение о прекращении преследования за какое-либо правонарушение. Он осуществляет помилование и объявляет амнистию. Он не может без согласия Альтинга освободить министра от судебного преследования или от наказания, наложенного судом по государственным преступлениям.
В статье 17 Конституции определено, что заседания Кабинета созываются для обсуждения новых законодательных предложений и важных политических мероприятий. Кроме того, заседания Кабинета созываются по требованию одного из министров. На заседаниях Кабинета председательствует премьер-министр.
18 http://www.government.is/constitution/ (дата обращения: 24.10.2015).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
111
