Научная статья на тему 'Механизм обеспечения процесса законотворчества как способ достижения правовой определенностии преодоления коллизий'

Механизм обеспечения процесса законотворчества как способ достижения правовой определенностии преодоления коллизий Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
547
59
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Область наук
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Механизм обеспечения процесса законотворчества как способ достижения правовой определенностии преодоления коллизий»

Т.А. Желдыбина

Желдыбина Татьяна Анатольевна — доцент, старший научный сотрудник

Саратовская государственная юридическая академия

Механизм обеспечения процесса законотворчества как способ достижения правовой определенности и преодоления коллизий

Механизм обеспечения процесса законотворчества как правовой феномен не получил должного освещения, многие его стороны остаются не изученными, хотя важность данного механизма в связи с необходимостью повышения эффективности процесса законотворчества несомненна.

Данный механизм включает совокупность средств и мер, гарантирующих исполнение, должное функционирование процесса законотворчества. Именно механизм обеспечения процесса законотворчества предполагает решение определенных задач в данной сфере и связан с выбором эффективных вариантов их решения для достижения конкретно обозначенной юридической цели или системы целей.

Рассмотрим те составляющие в механизме обеспечения процесса законотворчества, с помощью которых возможно достичь определенности правового регулирования.

Во-первых, большое значение для достижения определенности в праве является появление так называемого рамочного и модельного законодательства.

Рамочные законы (или законы-рамки) устанавливают общие принципы регулирования какой — либо сферы. Появление рамочного законодательства отражает направление сближения наднационального и отечественного права.

Так, рамочным является и Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), учреждающее партнерство между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами (о. Корфу, Греция, 1994 год).

Тенденция появления рамочных законов стала отмечаться и в России. Так, например, в 2008 году был разработан и внесен по инициативе Торгово-промышленной палаты РФ в Государственную Думу рамочный закон о государственной промышленной политике, который бы мог установить на федеральном уровне основы государственной промышленной политики и мог бы заложить законодательную основу для единообразного регулирования в регионах.

Например, рамочным является и проект Федерального закона № 421465-6 «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», поскольку он предполагает определение в рамочном формате правовых основ регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике правонарушений.

Так, Комитет по вопросам семьи, женщин и детей готовит к ратификации Договор между Российской Федерацией и Королевством Испания о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей. Подписанный 9 июля 2014 года в Мадриде рамочный документ создает юридическую базу для развития двустороннего сотрудничества в области усыновления и как отмечено в пояснительной записке, он разработан с учетом российского законодательства — положений Семейного кодекса и опыта двусторонних отношений с Италией и Францией в сфере усыновления1.

Интересным представляется мнение Н.А. Власенко о том, что неопределенность рамочных законов обеспечивает гибкость и сбалансированность правового регулирования как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов. Такое правовое регулирование представляет собой своеобразную форму перехода от правовой неопределенности к правовой определенности2.

Важной частью российского законодательного развития является появление модельного законодательства — законодательных актов рекомендательного характера, содержащих типовые нормы и не являющихся общеобязательными для законодателя, но на деле представляющих некие нормативно-правовые стандарты. Фактически модельный закон является актом рекомендательного характера. Например, использование такого законодательства практикуется в Соединенных Штатах Америки, где некоторые штаты используют такие законы как образцы, эталоны, изменяя и подстраивая их под существующую правовую действительность.

1 См.: URL.: http://www.duma.gov.ru (дата обращения: 30.01.2016).

2 См.: Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2015. С. 75.

Следует сказать, что на территории бывшего Советского Союза, в странах Содружества Независимых Государств практика модельного законодательства тоже получила распространение. Так, в связи с развитием библиотечного дела 15 ноября 2003 года на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ был принят Модельный библиотечный кодекс для государств — участников СНГ.

Во-вторых, нужно отметить важную роль законодательной техники в совершенствовании механизма обеспечения процесса законотворчества. Одним из технико-юридических приемов является конкретизация права, заключающаяся в деятельности специальных компетентных государственных органов и должностных лиц по переводу содержания юридических норм от абстрактного к конкретному.

«Конкретизация — умственный (мыслительный) процесс определения совокупности приемов и методов познания, методологических подходов и объективное свойство правового регулирования, заключающееся в согласовании конкретного с абстрактным и переходе от неопределенности юридического предписания к его определенности в целях раскрыть содержание, способствующее реализации правовой нормы, преодолению ее неопределенности...»1.

Основной задачей конкретизации как раз и является определенность в праве, ее объектом выступают юридические нормы, требующие конкретности. В процессе конкретизации, используемой на всех стадиях правового регулирования — в правотворчестве, правоприменении, толковании права, предполагается переработка содержания нормы в отличие от официального толкования права. Конкретизация служит раскрытию смысла и содержания правовых норм.

Анализируя проблемы конкретизации Конституции России, В.В. Ершов высказал мнение о разграничении понятий «конкретизация» и «толкование» права, что вызывает необходимость разработки и принятия Федерального закона «О конкретизации права». Толкование права ограничено только уяснением и разъяснением в правореализационном процессе имеющихся принципов и норм права, содержащихся в формах международного и национального права, реализующихся в государстве, с целью индивидуализации, индивидуального регулирования фактических общественных отношений. Конкретизация права есть выработка в процессе правотворческой деятельности более детальных, дополнительных, уточняющих и т. д. принципов и норм права, содержащихся в формах международного и национального права, реализующихся в государстве и имеющих большую юридическую силу2.

Гораздо более сдержанную позицию высказывает по данному вопросу В.М. Баранов, считая предложение о принятии Федерального закона «О конкретизации права» нецелесообразным. Вместо этого он предлагает детально охарактеризовать феномен конкретизации права в федеральном законе о нормативных правовых актах или подготовить развернутые методические рекомендации по применению конкретизации в нормативных правовых актах3.

Негативный аспект конкретизации юридических норм заключается в том, что ее законодательная дефиниция отсутствует, а исследователи при определении природы этого феномена считают возможным «привязывать» к нему множество инородных элементов4.

М.Л. Давыдова отмечает, что при конкретизации ранее изданной нормы всегда предполагается большее или меньшее изменение ее смысла. И становится понятным, что действующее законодательство дает множество примеров непонимания или сознательного игнорирования со стороны законодателя смысла и логики уже существующих правовых норм в процессе их последующей правотворческой конкретизации. В таких ситуациях вносимые изменения не могут быть названы конкретизаци-

V 5

ей, так как содержание нормы меняется кардинально5.

С учетом сказанного, можно сделать вывод о том, что проблема конкретизации права, хотя и получила освещение в юридической научной литературе, досконально не изучена. Представляется, что единообразное понимание конкретизации и ее законодательное закрепление способствовало бы движению к определенности правового регулирования.

В-третьих, отсутствие единства правовой терминологии по-прежнему представляет актуальность для юридической науки. В целом беспробельный характер российского права — некий идеал.

1 Болдырев С.Н. Юридическая техника: теоретико-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2014. С. 308

2 См.: Ершов В.В. Конкретизация Конституции России: теоретические и практические проблемы // Российское правосудие. 2013. № 12 (92). С. 9.

3 См.: Баранов В.М. Негативные аспекты конкретизации юридических норм // Конкретизация права: теоретические и практические проблемы: материалы IX Международной научно-практической конференции. М.: РГУП, 2015 (+СД). С. 68—69.

4 См.: Баранов В.М. Правотворческая конкретизация: негативный ракурс // Очерки техники правотворчества. Избранные труды. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2015. С. 587—588.

5 См.: Давыдова М.Л. Правотворческая конкретизация: форма, содержание, научный потенциал // Конкретизация права: теоретические и практические проблемы: материалы IX Международной научно-практической конференции. М.: РГУП, 2015 (+СД). С. 316—317.

Один из принципов законотворчества — принцип определенности и единства терминологии, предполагающий создание законопроектов, имеющих точные предписания, лексико-терминологическое единство, создание ясного, четкого, логически и по смыслу завершенного текста закона в условиях все возрастающей специализации знания, увеличения терминов, что предопределяет планомерную подготовительную законопроектную работу.

Решению проблемы устранения пробелов и коллизий в праве способствует механизм обеспечения процесса законотворчества.

В-четвертых, стоит вспомнить о том, что законодатель не всегда может предусмотреть все стороны правового регулирования.

Н.А. Власенко отмечает, что в тех случаях, когда законодатель не считает необходимым детализировать правовое регулирование с помощью правовых предписаний, он заранее полагается на судебное усмотрение. Это элемент так называемой гибкости правового регулирования, в основе которой лежит переход от неопределенности к определенности в связи с применением правовой нормы. Способом перехода от правовой неопределенности к правовой определенности и становится судебное усмотрение1.

«Судебное усмотрение, — замечает Н.А. Власенко представляет собой деятельность суда, состоящую в реализации полномочий по осуществлению правосудия, возложенных на него государством, с помощью которого производится относительно свободный выбор решения, обеспечивающий достижение определенности правового регулирования в конкретной жизненной ситуации»2.

Однако судейское усмотрение не всегда «спасает» от законодательного пробела. Например, в Концепции развития гражданского законодательства отмечено, что многие общие положения ГК нуждаются в дополнениях и детализации, отсутствие которых не может быть восполнено судебным тол-кованием3.

Законы во многих случаях содержат не прямые, а отсылочные нормы, причем достаточно абстрактные, что затрудняет прямое действие закона. Принцип же правовой определенности необходим для гарантирования стабильности, объективности и предсказуемости правосудия, что в конечном итоге будет свидетельствовать о верховенстве права.

Однако рассматривая положительные стороны судейского усмотрения, нужно понимать, что в определенных случаях оно должно быть максимально ограничено. Как заметил председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев в своем выступлении на VIII Всероссийском съезде судей, неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и неоднозначное их применение, создает возможности неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и влечет к произволу, а значит к нарушению конституционных принципов (Выступление Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева на VIII Всероссийском съезде судей. См.: http://www.vrsf.ru).

Среди положительных сторон значимости судебной практики в условиях законотворческих изменений можно отметить существенное ее влияние на повышение эффективности совершенствования действующей нормативно-правовой базы, внесения определенности в законотворческий процесс. Реалией современного правового развития стала хаотичность действующего законодательства, огромное количество принимаемых нормативно-правовых актов, их бессистемность и подчас противоречивость. Судебная практика является критерием единообразия в применении норм, своеобразным ориентиром для толкования законодательства, способом устранения дефектов в законе в тех случаях, когда законодатель «молчит». Восполнение пробелов в законодательстве судом осуществляется в процессе применения правоположений, выработанных судебной практикой и обладающих определенной нормативностью.

Таким образом, суд раскрывает содержание закона, толкуя правовую норму и обеспечивая правильность ее применения, преодолевая неопределенности, пробелы, выполняя функцию «корректировки права». Главное достоинство судебной практики, по нашему мнению, кроется в том, что при принятии новых нормативно-правовых актов законодатель учитывает результаты судейского правотворчества, что в конечном итоге будет способствовать оптимизации механизма обеспечения процесса законотворчества.

В-пятых, следует остановиться на значении кодификации права применительно к механизму обеспечения процесса законотворчества. Кодификация — юридико-технический ответ на потребность в формальной рационализации права, порожденную кризисом источников права, их беспорядочным разрастанием и поиском правовой определенности.

1 См.: Власенко Н.А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Журнал российского права. 2013. № 2 (194). С. 41—42.

2 Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2015. С. 101.

3 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации от 7 октября 2009 года // СПС «Гарант» (дата обращения: 22.12.2015).

Как известно, в настоящее время кодификационный процесс далек от завершения. Средства и приемы законодательной техники при составлении кодифицированного акта в механизме обеспечения процесса законотворчества заслуживают особого внимания.

Однако вопрос систематизации и кодификации законодательства, по мысли В.Д. Зорькина, — вопрос не только юридической техники, но и эффективности и жизнеспособности той или иной конкретной правовой системы. Не соблюдены требования систематизации законодательства — открывается возможность ошибочного и произвольного выбора норм, деформируется правоприменительный процесс. Систематизация и кодификация законодательства не является проблемой чисто юридической, а превращается в стратегическую проблему развития общества и государства1.

Справедливости ради надо отметить, что кодификация, хотя и имеет своей целью упорядочивание законодательства, в конечном итоге направлена на построение стройной, логически завершенной системы законодательства. На это обстоятельство обращает внимание Т.Я. Хабриева, отмечая, что кодификация должна быть не целью, а средством построения целостной, согласованной системы правовых актов2. Схожую позицию занимает Т.Н. Рахманина, полагающая, что «.наибольшую отдачу, максимальный эффект дает кодификация, осуществляемая в условиях достаточно развитой, сложившейся, стабильной правовой системы»3.

Актуальной задачей на сегодняшний день является совершенствование теоретической модели построения кодексов и технико-юридической стороны их составления. Кодекс должен включать обязательные части: преамбулу, иметь обозначение и четкое разграничение целей и задач, что выполняет стабилизирующую функцию в правовом регулировании.

Так, например, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 29.06.2015 г. № 190-ФЗ) закрепляет задачи административного судопроизводства. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 28.11.2015 г. № 358-ФЗ) — задачи гражданского судопроизводства. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 14.12.2015 г. № 379-ФЗ) — задачи законодательства об административных правонарушениях.

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года №1-ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 28.11.2015 г. № 358-ФЗ) и Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 05.10.2015 г. № 285-ФЗ) устанавливают и цели, и задачи соответственно уголовно-исполнительного и трудового законодательства.

В отдельных кодексах (Земельном кодексе, Воздушном кодексе, Кодексе внутреннего водного транспорта Российской Федерации и других) вообще не обозначены ни цели, ни задачи.

Кроме того, не во всех кодексах прописаны употребляемые термины и определения, принципы законодательства в той или иной сфере и т. д.

Нестабильность кодифицированного законодательства, при чем в наиболее важных и фундаментальных отраслях (изменений больше всего вносится в Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях). Здесь можно говорить о процессе «декодификации», когда вновь принятый кодекс устаревает сразу после его принятия.

Большое значение имеет «качество» российского законодателя—кодификатора. На сегодняшний день нельзя сказать о высоком уровне профессионализма как федерального, так и регионального законодателя. Эта проблема не новая для российской юриспруденции. Главным недостатком процесса кодификации русского права Г.Ф. Шершеневич считал полное отсутствие юридической подготовки в России, так как применение кодифицированного права предполагает обязательно юридическую под-готовку4.

Цель кодификации — радикальное обновление правового регулирования, устранение несогласованности, разрозненности и противоречий между действующими нормами и в конечном итоге создание единого системного кодификационного акта на основе уже сформулированных правовых положений. Важное свойство кодификации — ее возможность восполнять законодательные пробелы и защититься от правового партикуляризма, достичь правовой определенности.

1 См.: Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен: монография. М.: Норма, 2013. С. 73.

2 См.: Хабриева Т.Я. Кодификация российского законодательства в условиях федеративного государства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 года) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, Торгово-промышленная палата Нижегородской области, 2009. С. 35.

3 Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 32.

4 См.: Шершеневич Г.Ф. Несколько слов о коммерческих судах // Журнал Министерства юстиции. 1895. № 4. С. 50.

Следует отметить большую роль судебной практики для кодификации законодательства и формулировании практикой правовых положений, являющихся основой для разработки того или иного кодификационного акта. Усмотрение законодателя и принятие им решения о кодификации часто основаны на примерах судебной практики.

В контексте нашего анализа важным ресурсом к повышению качества кодификации будет учение технике кодификации, так называемой кодистике. Развитие кодистики служит обязательным условием успешного проведения кодификации1. Это направление весьма перспективно с точки зрения совершенствования российского механизма обеспечения процесса законотворчества.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о том, что определенность предполагает стабильность, устойчивость. Достичь правовой определенности возможно с помощью формирования и действия механизма обеспечения процесса законотворчества.

1 См.: Кабрияк Р. Кодификации / пер. с фр. Л.В. Головко. М.: Статут, 2007. С. 290—287.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.