Механизм государственно-правового регулирования статуса инвалидов в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)

1.1. МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Булаков Олег Николаевич, д-р юрид. наук, профессор. Должность: профессор. Место работы: Московский государственный гуманитарно-экономический университет. Подразделение: кафедра Теории и истории государства и права. E-mail: bulakov@akado.ru

Аннотация: В статье в краткой форме излагается структура механизма правового регулирования статуса инвалидов в Российской Федерации. Проводится анализ норм международного права через механизм детализации федерального законодательства Российской Федерации на примере конституционного регулирования, законодательного регулирования, регулирования на уровне ряда подзаконных актов.

Ключевые слова: инвалид, социальная защита, реабилитация, международно-правовой акт, федеральное законодательство РФ, законодательство субъекта РФ, государственное регулирование, структура нормативной базы.

THE MECHANISM OF STATE-LEGAL REGULATION OF THE STATUS OF PERSONS WITH DISABILITIES IN RUSSIAN FEDERATION

Bulakov Oleg Nikolaevich, Dr of law, professor. Position: professor. Place of employment: Moscow state humanitarian economic university. Department: Theory and History of state and law chair. E-mail: bulakov@akado.ru

Annotation: The article summary structure of the mechanism of legal regulation of the status of disabled persons in the Russian Federation. The analysis of the norms of international law through the mechanism of detail of the Federal legislation of the Russian Federation on the example of the constitutional regulation, legal regulation, level regulation a number of regulations. Keywords: disability, social protection, rehabilitation, international legal act, the Federal law of the Russian Federation, the legislation of the Russian Federation, state regulation, structure of the regulatory framework.

В настоящее время в нормотворчестве большинства демократических государств большое внимание уделяется развитию правового регулирования социальной защиты инвалидов. Огромную важность в развитии регулирования данных правоотношений занимают международно-правовые акты, что неоднократно признавалась соответствующими документами как на государственном так и на международном уровне. Так, среди международно-правовых актов, можно отметить, такие документы как:

- Конвенция МОТ №159 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" от 20 июня 1983 г. (СССР ратифицировал данную Конвенцию Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29 марта

1988 г. №8694-XI "О ратификации Конвенций Международной организации труда №148 и №159")';

- Рекомендация МОТ №168 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" от 20 июня 1983 г.2;

- Конвенция ООН о правах инвалидов, принятая резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи от 13 декабря 2006 г.(ратифицирована 03.05.2012 №46-ФЗ3). и многие другие акты.

Но, не смотря на достаточно внушительный объём существующих по данным вопросам международно-правовых актов, необходимо констатировать, что детализация закреплённых в них положений полностью определяется национальным (внутренним) законодательством конкретных государств. Поэтому, учитывая всю значимость международно-правовых актов, следует признать, что государственное регулирование указанных правоотношений в каждой конкретной стране всё-таки является первичным.

В этой связи, как представляется, чрезвычайно важными можно определить ключевые положения, закреплённые в Конституции РФ 1993 года4, которые устанавливают конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления. Это такие положения как:

- разделение государственной власти;

- самостоятельность органов местного самоуправления;

- наличие двух подсистем органов государственной власти (федеральной и субъектов Российской Федерации);

- функционирование единой системы органов исполнительной власти по вопросам совместного ведения федерации и субъектов РФ, территориальных структур федеральных органов исполнительной власти;

- передачи осуществления части полномочий между органами исполнительной власти федерации и субъектов РФ;

- наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Анализ существующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод, что к управленческому звену организационного механизма в области социальной защиты и реабилитации инвалидов следует относить соответствующие органы исполнительной власти (на федеральном уровне - Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти) структура которых утверждается Президентом РФ, а также органы исполнительной власти субъектов федерации.

В связи с изложенным представляется возможным, в соответствии с Конституцией РФ 1993 года, полностью определить всю структуру нормативной правовой базы

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 14. Ст. 223

2 Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 2037 - 2045

3 Собрание законодательства РФ №19, 07.05.2012, ст. 2280

4 Собрание законодательства РФ, № 31, 04.08.2014, ст. 4398.

2'2018

Пробелы в российском законодательстве

в области социальной защиты инвалидов. Ключевыми элементами данной структуры будут являться следующие конституционно закреплённые положения:

- полномочия Президента РФ в части правотворческой инициативы в данной области;

- полномочия Правительства РФ (как координирующей структуры) и иных федеральных органов исполнительной власти в области реализации вопросов социальной защиты инвалидов;

- разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ;

- наличие законодательства субъектов;

-закрепление иерархической вертикали соответствующих правовых актов.

Кроме этого, для реализации основных прав инвалиды наделены правом личного обращения или направления как индивидуальных так и коллективных обращений в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также получение квалифицированной юридической помощи и создание различных общественных объединений. Также инвалиды имеют право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти, а равно и местного самоуправления или их должностных лиц.

С принятием Федерального закона №181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"5 был законодательно закреплён перечень компетенций федеральных органов государственной власти в указанной сфере. В частности сюда было отнесено:

- определение государственной политики и заключение международных договоров в данной области;

- установление общих принципов организации и осуществления медико-социальной экспертизы и определение критериев для признания лица инвалидом, а также контроль за деятельностью указанных учреждений федерального уровня;

- установление обязательных требований к техническим средствам, обеспечивающим доступную для инвалидов среду жизнедеятельности;

- установление порядка аккредитации, а также проведение самой аккредитации для федеральных организаций, которые осуществляют деятельность в области реабилитации инвалидов;

- разработка, реализация и контроль федеральных целевых программ в данной области;

- утверждение и финансирование перечня реабилитационных мероприятий и услуг, предоставляемых инвалиду;

- координация и финансирование научных исследований, а также разработка методических документов и оказание помощи общественным объединениям инвалидов;

- формирование показателей расходов федерального бюджета по данному направлению;

- установление единой системы учета инвалидов и определение требований к оснащению рабочих мест для их трудоустройства.

Следует отметить, что в соответствии с вышеназванным Федеральным законом этот перечень не является закрытым и возможно установление иных, определённых законодателем полномочий. Сюда можно также отнести ряд подзаконных актов, детализирующих законодательно установленные положения. В частности: регламентацию установления правового ста-

5 Собрание законодательства РФ, № 48, 27.11.1995, ст. 4563 (с изм.).

туса инвалида, требования к средствам реабилитации, порядок обеспечения доступности информации и т.д. Например такие акты, как:

- Правила признания лица инвалидом, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. №95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом"6;

- Классификация технических средств реабилитации (изделий) в рамках федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 2347-р7;

- Приказ Минтруда России от 29.09.2014 г. № 664 "Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы"8;

- Методические рекомендации об особенностях обеспечения информационной доступности в сфере теле-, радиовещания, электронных и информационно-коммуникационных технологий, утвержденные Приказом Минкомсвязи России от 25.04.2014 №1089 и многие другие.

В целях реализации положений Конвенции о правах инвалидов в Российской Федерации были совершены законотворческие действия по изменению ряда норм федерального законодательства, а также разработан план реализации указанных положений, который вступил в силу с 1 января 2016 года. Предложенные изменения затронули более 20 федеральных законов Российской Федерации.

Среди новелл, следует отметить, такие положения, как:

- введение федерального реестра инвалидов;

- введение в законодательство РФ нового понятия "абилитация" (формирование отсутствующих у инвалидов способностей к бытовой, профессиональной или иной деятельности);

- введение нормы об обязанности органов государственной власти обучать персонал по вопросам предоставления инвалидам услуг в доступном для них формате;

- включение в законодательство РФ положения о недопустимости дискриминации по признаку инвалидности и определение видов помощи при получении инвалидами различных услуг;

- определение условия для создания инвалидам безбарьерной среды, а также доступности объектов и услуг в зависимости от нарушенных функций;

- создание механизма взаимодействия федеральных учреждений медико-социальной экспертизы с региональными и муниципальными организациями, осуществляющими реабилитационные мероприятия и т.д.

В развитие указанных положений также был принят ряд актов Правительства РФ. В частности, Постановление Правительства РФ от 17 июня 2015 г. № 599 "О порядке и сроках разработки федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления мероприятий по повышению

6 Собрание законодательства РФ, №9, 2006, Ст. 1018

7 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 38

8 Бюллетень трудового и социального законодательства РФ, N 2, 2015

9 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. N 18

значений показателей доступности для инвалидов объектов и услуг в установленных сферах деятельно-сти"10. Это постановление в свою очередь послужило основанием для ряда органов исполнительной власти по изданию своих актов в целях реализации поставленных задач. В частности, Приказом Минтруда РФ от 30 сентября 2015 г. № 67211 утвержден План мероприятий по повышению значений показателей доступности для инвалидов объектов и предоставляемых на них услуг. В соответствии с данным документом руководителям федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, государственных унитарных протезно-ортопедических предприятий, учреждений науки и дополнительного профессионального образования, организаций социального обслуживания, подведомственных Минтруда РФ, рекомендовано:

- провести обследование и паспортизацию зданий и помещений, в которых предоставляются услуги инвалидам, а также проконтролировать порядок их предоставления;

- провести обучение сотрудников, работающих с инвалидами, по вопросам, связанным с обеспечением доступности для них объектов и услуг, и оказания им необходимой помощи в преодолении барьеров, мешающих получению услуг наравне с другими;

- изменить должностные регламенты и инструкции, а также принять другие административные решения, необходимые для реализации мероприятий, для достижения показателей доступности данных объектов и услуг и многое другое.

Подводя итог вышеизложенному, следует признать, что в целом структура механизма правового регулирования вопросов социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определена достаточно ясно и не нуждается в каких-либо дополнительных элементах. Но, вместе с тем, анализируя сложившуюся практику законодательного применения, следует согласиться с мнением профессора Байрамова В.Д.12 и ряда авторов о признании её реализации малоэффективной13, что выражается отчасти в несогласованности ряда норм в уже существующих документах, а отчасти вызвана наличием пробелов как уже в действующих актах, так и в целом в законодательстве.

Список литературы:

1. Конституция РФ 12.12.1993 - Собрание законодательства РФ, № 31, 04.08.2014, ст. 4398;

2. Конвенция ООН о правах инвалидов от 13.12.2006

- Собрание законодательства РФ №19, 07.05.2012, ст. 2280;

3. Рекомендация МОТ от 20.06.1983 №168 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов"

- Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 2037 - 2045;

4. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 29.03.1988 №8694-Х1 "О ратификации Конвенций Меж-

дународной организации труда №148 и №159" - Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 14. Ст. 223;

5. Федеральный закон РФ от 24.11.1995 №181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с изм.) - Собрание законодательства РФ, № 48, 27.11.1995, ст. 4563 (с изм.);

6. Постановление Правительства РФ от 20.02.2006 №95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом" - Собрание законодательства РФ, №9, 2006, Ст. 1018;

7. Постановление Правительства РФ от 17.06.2015 № 599 "О порядке и сроках разработки федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления мероприятий по повышению значений показателей доступности для инвалидов объектов и услуг в установленных сферах деятельности" - Собрание законодательства РФ, №26, 29.06.2015, ст. 3894;

8. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р "О классификации технических средств реабилитации (изделий) в рамках федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду" -Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 38;

9. Приказ Минкомсвязи России от 25.04.2014 №108 "О методических рекомендациях об особенностях обеспечения информационной доступности в сфере теле-, радиовещания, электронных и информационно-коммуникационных технологий" - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. N 18;

10. Приказ Минтруда России от 29.09.2014 № 664 "Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы" - Бюллетень трудового и социального законодательства РФ, N 2, 2015;

11. Приказ Минтруда России от 30.09.2015 № 672 "Об утверждении Плана мероприятий по повышению значений показателей доступности для инвалидов объектов и предоставляемых на них услуг" - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2015. N 37;

12. Образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в современной России: теоретико-методологические аспекты: монография/В.Д. Байра-мов, А.В. Герасимов, А.В. Тюрин. - М.: КНОРУС, 2012;

13. Булаков О.Н., Пономарёва Ю.Ю. Перспективы развития правового регулирования отношений в сфере образования в Российской Федерации./М., Вестник Московского педагогического университета. Серия "Право", № 3, 2014.

10 Собрание законодательства РФ, №26, 29.06.2015, ст. 3894

11 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2015. N 37

12 Образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в современной России: теоретико-методологические аспекты: монография/В.Д. Байрамов, А.В. Герасимов, А.В. Тюрин. - М.: КНОРУС, 2012. С.49-50

13 См. Булаков О.Н., Пономарёва Ю.Ю. Перспективы развития правового регулирования отношений в сфере образования в Российской Федерации./М., Вестник Московского педагогического университета. Серия "Право", № 3, 2014