CC BY
21Построение системы экспертного «просеивания» положений и анализа нормативных правовых актов в целом должно базироваться на национальной программе борьбы с коррупцией и должно представлять собой двухуровневую систему, основанную на параллельном функционировании отдельного самостоятельного структурного подразделения в рамках Института законодательства и Межведомственной комиссии.
Самостоятельное структурное подразделение Института законодательства будет являться в своем роде первой ступенью анализа проекта документа на его соответствие антикоррупционной «стерильности». Более точный и всеобъемлющий антикоррупционный анализ должен проводиться на втором уровне, то есть Межведомственной комиссии.
Видится более целесообразным создание профессиональной Межведомственной комиссии, постоянно функционирующей и имеющей право заключительного голоса перед рассмотрением и утверждением законопроекта в Парламенте страны. Такая комиссия должна находиться при Министерстве юстиции Республики Казахстан и включать в свой состав определенное количество сотрудников Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция), Агентства по делам государственной службы при Президенте РК и иных заинтересованных государственных органов, а также ученых правоведов.
Методические рекомендации разработаны Академией финансовой полиции
МАТЕРИАЛЫ КРУГЛОГО СТОЛА "ПРОБЛЕМЫ ИЕРАРХИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В КОНТЕКСТЕ КОДИФИКАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН" Астана, 26 июня 2006 года
26 июня 2006 г. в большом зале Министерства юстиции Республики Казахстан состоялся круглый стол на тему: «Проблемы иерархии нормативных правовых актов в контексте кодификации законодательства Республики Казахстан». В работе круглого стола приняли участие известные ученые-правоведы, представители Министерства юстиции, финансов, экономики и бюджетного планирования, внутренних дел, труда и социальной защиты населения, представители Генеральной прокуратуры, а также представители ведущих научных учреждений, таких как Институт законодательства,
Институт повышения квалификации, Казахский гуманитарный юридический университет, Карагандинский государственный университет им. Е.А. Букетова.
Заседание круглого стола открыла министр юстиции Республики Казахстан Балиева Заги-па Яхяновна, которая отметила актуальность проблемы, вынесенной на заседание, и предложила всем участникам обменяться мнениями по вопросам необходимости выработки общих критериев, рекомендаций относительно определения юридической силы кодексов и законов и их соотношения.
Известным ученым, академиком НАН РК, д.ю.н., профессором Сапаргалиевым Гайра-том в адрес участников круглого стола был направлен доклад на тему: «Некоторые вопросы законотворчества в Республике Казахстан». В нем, в частности отмечено, что Гражданский кодекс в понятие «законодательство» включает законодательные акты, нормативные Указы Президента РК, нормативные постановления Правительства РК. Тогда как, Закон РК «О нормативных правовых актах» под законодательством понимает «совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке». Следовательно, в «законодательство» включаются все нормативные правовые акты, принимаемые, начиная с Парламента, Президента, Правительства, Верховного Суда, министерств, вплоть до местных органов государственной власти.
Законодательство-это совокупность законодательных актов, каковыми являются нормативные постановления по толкованию Конституции РК, Конституционные законы, Указы Президента РК, имеющие силу Конституционных законов, кодексы, законы, указы Президента, имеющие силу закона, постановления Парламента РК, постановления Сената и Мажилиса. Определение понятия законодательство, данное подпунктом 2) статьи 1 Закона как «совокупности нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке», включает и нормативные постановления Верховного Суда в понятие «законодательство». Ученый отметил роль, значение Закона и необходимость определения статуса этого Закона. Было высказано мнение, чго по существу Закон РК «О нормативных правовых актах» - конституционный закон. В пункте 8 статьи 62 Конституции записано, что «порядок разработки, представления, обсуждения введения в действие и опубликование законодательных нормативных правовых актов республики регламентируется специальным законом».
В докладе Сапаргалиевым Г. подчеркнуто, что в подготовке и принятии законов, удовлетворяющих назревшие потребности общества и государства, исключительное значение имеют, по крайней мере, три фактора:
первый - участие общественности в лице различных неправительственных, точнее негосударственных организаций, в процессе законотворчества;
второй - обеспечение юридической экспертизы законопроектов;
третий - ориентация законотворчества на конституционное положение о том, что «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы».
Далее с докладом «О некоторых юридических и организационно- технических свойствах кодексов и обыкновенных законов (сопоставительный анализ)» выступил заведующий кафедрой теории и истории государства и права КазГЮУ, д.ю.н., профессор, академик НАН РК Баймаханов Мурат Таджи-Муратович.
В докладе было отмечено, что в 2003 году законодатель установил приоритет кодексов по отношению ко всем обыкновенным законам. В соответствии с Законом РК «О нормативных правовых актах» кодекс - это закон, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения, которые предусмотрены ст. 3-1. Применительно к закону указано, что он регулирует общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи 61 Конституции РК, а в случаях, предусмотренных подпунктом 4) статьи 53 Конституции - Президентом РК. Эти признаки присущи и кодексу, как особой разновидности закона, за исключением того, что предметом его регулирования выступают однородные общественные отношения из числа тех, которые охватываются пунктом 3 статьи 61 Конституции. В то время как каждый «обыкновенный» закон может касаться любого однородного и неоднородного отношения из того же их перечня. Баймахановым М.Т. было отмечено, что на основе приведенных норм Закона РК «О нормативных правовых актах» вряд ли можно сделать заключение о существенном различии
кодекса и закона, дающем бесспорный повод для признания приоритета одного из них перед другим.
По мнению проф. Баймаханова М.Т., кодифицированное право решает перспективные, фундаментальные задачи регулирования, а его акты, в первую очередь, кодексы выступают, как акты долговременного действия, как акты этапные, сводные. Массив законодательства, подвергшийся кодификации, характеризуется высокой степенью внедрения в него апробированного опыта юридического нормирования, и в этой части он превосходит остальные сферы законодательства. В разработку каждого кодекса вложено намного больше технико-организационных, материальных, творческих, интеллектуальных усилий и средств, чем в разработку каждого обыкновенного закона. Особенность кодифицированного права состоит в том, что его каждая часть, каждый раздел, группа статей, отдельная норма подогнаны друг к другу, и все они выступают как одно целое, внутренне согласованное, исключающее противоречивость, разнородность и разноголосицу. Докладчик предложил рассмотреть разные участки правовой системы: во-первых, законодательный уровень права, уровень, охватывающий только законы, и, во-вторых, систему отраслевого права. Также профессор акцентировал внимание на том, что проблема иерархии и соподчиненности должна быть поставлена применительно к актам, прямо или косвенно охватываемым свойством юридического верховенства, несущем на себе печать именно этого юридического верховенства. Необходимость дальнейшего продвижения в этом направлении вызывается тем, что степень верховенства у вышеназванных актов не может быть одинаковой в зависимости от индивидуальных и групповых особенностей каждого закона. Степень выраженности свойства верховенства разная. Высшая степень верховенства, конечно, у Конституции, чуть ниже - у конституционных законов, еще меньшая - у кодексов, и наконец, нижняя планка степени верховенства падает на обыкновенные или текущие законы. В то же
время кодексы составляют верхнее звено юридической иерархии, устанавливаемой в рамках отдельных отраслей или подотраслей права. На них равняются, на них ориентируются все остальные акты данной отрасли и подотрасли. Будучи связанными отношениями субординации и соподчиненности, они не могут вступать в противоречие с актами более высокого ранга, выйти за рамки, обозначенные кодексами, осуществляя функции по детализации, конкретизации и развитию их положений.
Также было отмечено, что кодификация как этапная деятельность компетентных субъектов правотворчества не может вестись постоянно, ежедневно, без перерывов. Должен пройти значительный отрезок времени, имеется в виду время старения данного правового массива и выявления наступившего несоответствия его со сложившимися общественными отношениями, прежде чем станет очевидной надобность совершенствования кодекса, а тем более в принятии нового кодекса. Интервал между предыдущими и последующими кодификационными действиями намного превышает аналогичный интервал в деятельности по развитию системы обыкновенных законов. Поэтому вклад, вносимый кодексами и обыкновенными законами в обеспечение стабильности законодательства, часто разнится. При прочих равных условиях кодексы по сравнению с обыкновенными законами выступают в качестве фактора неизменности, устойчивости, стабильности по отношению к примыкающему к нему праву. Даже такой часто меняемый и подвергающийся серьезной перекройке Кодекс РК «Об административных правонарушениях» способствует утверждению начал стабильности регулирования по вопросам административных правонарушений. Присущие этой сфере отношений процессы жизненных изменений, преобразований, поворотов наталкиваются на нормы КоАП. Выдвигаются на передний план то одни, то другие, то третьи варианты регулирования, и они стремятся перемешать их, не допустить повторяемости и повторности действий. Но и в этой обстановке чрезвычайного
динамизма КоАП умудряется противостоять всесторонней подвижности, и добиваться если не абсолютной, то все же допустимой в данной обстановке стабильности. В еще большей мере роль фактора стабильности выполняют кодексы, которые действуют в тех сферах отношений, которые менее подвижны, чем в сфере административного права. Профессор, отмечая роль кодексов и обыкновенных законов в обеспечении стабильности, отметил, что не надо забывать и об их возрастающем влиянии на процесс поступательного, прогрессивного развития правовой системы. Формы и методы такого воздействия у кодексов и обыкновенных законов не совсем одинаковые. Образно говоря, кодекс можно уподобить стартовой площадке для дальнейшего развертывания правотворчества в данной сфере общественной государственной деятельности. Составляя базовую основу регулирования отношений, нормы кодекса дают жизнь многим новым законоположениям, которые развивают, детализируют, конкретизируют и увязывают с фактами, получившими пока лишь частичное неполное закрепление. Кодекс обычно знаменует определенную веху в развитии данной отрасли или подотрасли права, и обычно после принятия кодекса до его уровня подтягивается вся отрасль или подотрасль права. После принятия кодекса подвергаются значительному изменению не только подзаконные, ведомственные, местные акты, но и законы.
Также профессором было замечено, что законы, будучи актами гораздо меньшего, чем кодексы масштаба, уже в момент его принятия, сразу влекут внесение в него соответствующих дополнений, поправок, принятия подзаконных актов. Чем больше в правовой системе государства тех массивов законодательства, которые прошли процедуру кодификации и завершились принятием кодексов, тем выше качество всей данной системы. Бояться значительного числа принимаемых в государстве кодексов, устанавливать для них строгий лимит не стоит. Хотя и повальная всеобщая «кодексомания» также вряд ли оправдана. Докладчик привел выска-
зывания некоторых московских исследователей, в частности профессора Дмитриева о том, что «генеральной линией совершенствования российского законодательства в будущем следовало бы избрать курс на постепенное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодификации следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя наше законодательство, создавая крупные кодификационные блоки, которые бы не только отвечали задачам текущего упорядочения законодательства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод».
Так, по мнению профессора Баймаханова М.Т., должна по крайней мере ставиться проблема, и он больше склонен к тому решению законодателя, которое нашло закрепление в последнем варианте Закона РК «О нормативных правовых актах», то есть кодексы должны иметь приоритет по сравнению с обыкновенными законами. Указывалось также на целесообразность в процессе обсуждения и принятия кодексов установления обязательного проведения парламентских слушаний по их проектам с привлечением специалистов, опытных практиков, ученых. Как считает профессор, необходимо обеспечить организацию научных экспертиз, принимать окончательное решение не только в первом, втором, но и в третьем чтении, так как кодекс - это нормативный правовой акт, который требует к себе очень пристального внимания. Конечно, и обыкновенные законы подкреплены некоторыми формальными организационно-процедурными мерами. Эти меры призваны обеспечить высокое их качество и выделить их из числа других нормативных правовых актов, причем эти признаки уже в нашей литературе более или менее отмечались. Этими признаками, которыми обладают обыкновенные законы, обладают и кодексы, но последние не сводятся к мерам, присущим только обыкновенным законам. Речь должна идти о новых организационно-технических свойствах и процедурных особенностях кодексов, отличных от свойств и особенностей обыкновенных законов. Докладчик считает, что в большинстве случаев
кодексы, как крупные акты долговременного и широкоохватывающего действия, гораздо глубже и полнее, чем большинство обыкновенных законов, влияют на экономические, социальные и духовные процессы жизни общества, и потому считает правильной норму ЗРК «О нормативных правовых актах», устанавливающую их юридический приоритет перед обыкновенными законами.
Директор НИИ частного права КазГЮУ, академик HAH PK, д.ю.н., профессор Сулейменов Майдан Контуарович выступил с докладом «Гражданский кодекс в иерархии нормативных правовых актов». Основное внимание в выступлении докладчика было уделено Гражданскому кодексу и его роли в иерархии нормативных правовых актов (полный текст доклада см. в разделе данного журнала «Гражданское право» на стр. 56-62).
В выступлении профессора, д.ю.н. Ко-това Анатолия Константиновича на тему: «Архитектоника и иерархия действующего права» говорилось о критериях, по которым выстраивается «вертикальная» архитектоника действующего права, элементы которой можно классифицировать по шести автономным иерархическим группам: а) законодательные акты (от норм Конституции и актов референдумов до постановлений палат Парламента) и законодательство, включающее нормативные постановления Правительства; б) ратифицированные Республикой Казахстан и вступившие в силу международно-правовые акты; в) подзаконные нормативные правовые акты (иные, не относящиеся к пп. а) и б); г) акты, имеющие нормативный характер Конституционного Совета, Верховного Суда и Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан; д) ненормативные (индивидуальные) юридические акты; е) локальные ненормативные юридические акты.
По мнению ученого, место в иерархии нормативных правовых актов определяется не строкой в Законе, а их юридической силой. Юридическая сила, в свою очередь, определяется порядком принятия и внесения изменений и
дополнений в кодексы Парламентом РК. Данный порядок, согласно Конституции, такой же, что предусмотрен и для так называемых «ординарных» или обычных законов, то есть - простым большинством голосов депутатов в раздельном и последовательном рассмотрении по палатам (см. ст. 62, 54 Конституции РК).
Таким образом, резюмировал докладчик, любой кодекс, чтобы стать «сильнее» закона, должен приниматься не просто в двух чтениях, а как минимум двумя третями голосов депутатов Мажилиса, а затем - Сената, то есть, если не на совместном заседании, как принимаются Конституционные законы, то по палатам, но квалифицированным большинством голосов депутатов каждой из них. Тогда кодексы действительно встанут на место в иерархии актов между Конституционными законами и Законами.
Выступающим было высказано мнение о нецелесообразности ограничения количества кодексов до четырех, как предлагали отдельные цивилисты, поскольку это искусственно лишило бы «права на кодификацию» другие отрасли и массивы казахстанского законодательства, кроме гражданского и уголовного. В ежегодных Посланиях Президента страны народу Казахстана, которые ложатся в основу планов законопроектных работ Правительства и Парламента, изначально ставились и ставятся задачи разработки кодифицированных законодательных актов, например, Бюджетного, Налогового, Земельного, Водного, Лесного, Таможенного, Транспортного, Трудового и других кодексов Республики Казахстан.
Далее, докладчик отметил тенденцию увеличения количества кодексов за последние годы. Эта тенденция вполне естественна в развивающейся системе действующего права. Когда непрерывно и, главное, обоснованно ведется кодификация правительственных, ведомственных и местных актов, устраняется множественность и многоэтажность правил и предписаний, а формы права, проходя еще не одну экспертизу на соответствие нормам Конституции, консолидируются, повышаются в уровне и усиливаются
Материалы круглых столов приданием прямой силы закона. Одновременно, тем самым сужается пространство ведомственного и должностного усмотрения в правоприменении и нейтрализуются коррупциогенные факторы. Также было обращено внимание на то, что внешне измененная Парламентом РК редакция 2001 года отдельных положений Закона «О нормативных правовых актах» не делает законы в Республике Казахстан низшими по отношению к кодексам и не может препятствовать внесению необходимых изменений в кодексы законами Парламента. Парламент второго созыва внес изменения в КоАП, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный, Гражданский и другие кодексы. Докладчик задается вопросом, будут ли законодатели вносить изменения и дополнения в отраслевые кодексы Конституционными законами на совместных заседаниях палат двумя третями голосов депутатов каждой из них?
В заключении профессор Котов А.К. констатировал, что кодексы и «ординарные», обычные законы имеют одинаковую (равную) юридическую силу по существующей Конституции РК. Правовая культура систематизации действующего права, безусловно, предполагает согласование норм законов с положениями кодексов как фундаментальными, более обобщенными и долговременными нормативными правовыми актами.
В своем выступлении Таукибаева Шынар Жылкибаевна (гл. специалист комитета по делам религий МЮ РК, к.и.н.) отметила, что проблемы, имеющие место при определении юридической силы кодексов и законов, неразрывно связаны в первую очередь с тем, что существуют проблемы в самой теории права.
Традиционное деление систематизации на виды, по мнению Таукибаевой Ш.Ж., не отражает реального положения вещей, поскольку систематизация как деятельность по упорядочению законодательства имеет дело уже с готовыми нормативными материалами, тогда как кодификация предполагает создание новых нормативных правовых актов, т.е. она (кодификация)
не укладывается в рамки систематизации и представляет собой самостоятельную, основную форму совершенствования законодательства.
Так, было отмечено, что согласно традиционной точке зрения, кодификация - такая форма систематизации, при которой объединяются и систематизируются оправдавшие себя, уже действующие нормы, перерабатывается их содержание, нормативные предписания приводятся к внутренней согласованности, чем обеспечивается полнота регулирования соответствующей сферы отношений.
Вместе с тем, согласно иной точке зрения, кодификация представляет собой особую форму совершенствования законодательства. Поскольку, обобщая общие нормы, она в то же время направлена на установление новых норм, которые отражают возникшие потребности в правоприменительной практике, восполняют пробелы правового регулирования, применяют устаревшие правовые предписания более совершенно. Оптимальным вариантом обобщения систематизации законодательства по определенной теме являются кодексы. Интересы создания единой логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось в первую очередь отраслевым кодексам, как актам, которые непосредственно отражают и закрепляют научно обоснованное распределение нормативного материала.
В завершение выступления Таукибаева 1И.Ж. обратила внимание присутствующих на то, что в перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Издание кодификационных актов должно рассматриваться как основная форма законотворчества, поскольку множественность и фрагментарность законов, узкая тематика - являются существенным недостатком законодательства, который будет становиться более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы.
Сман Айсана (доцент АГУ при Президенте РК, к.ю.н.) в своем выступлении «Иерархия
нормативных правовых актов Республики Казахстан» отмечает, что действующие в Республике Казахстан общественные отношения регулируются уже сложившимся законодательством Республики Казахстан. В этой системе законодательства определенная роль отводится кодексам, которые уже заняли прочное место в системе иерархии нормативных правовых актов. По мнению Сман А., кодексы должны регулировать не только однородные общественные отношения, но и важнейшие общественные отношения. В пункте 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан указано, что Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся правосубъектности физических, юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических, юридических лиц. В пункте 3 статьи 61 имеется 11 подпу нктов, по которым могут приниматься кодексы. В связи с чем выступающий считает, что подпункт 9) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» после слов «однородные» необходимо дополнить словом «важнейшие».
Также в своем выступлении Сман А. остановилась на вопросе о статусе Закона РК «О нормативных правовых актах». По ее мнению, если Закон регулирует статус всех законов, в том числе и кодексов, то он может быть принят как Конституционный закон. Случаи принятия конституционных законов четко предусмотрены Конституцией РК. К примеру, пункт 4 статьи 49 Конституции предусматривает, что организация и деятельность Парламента, правовое положение депутатов определяется Конституционным законом. Выступающий отметил, что пунктом 8 статьи 62 Конституции вносится понятие «специальный закон», который может быть отнесен к Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах».
В выступлении директора Института законодательства Республики Казахстан, к.ю.н., доцента Скрябина Сергея Васильевича было
обозначено несколько проблем. Одна из них касалась систематизации законодательства Республики Казахстан. По мнению Скрябина C.B., эта деятельность не носит системный характер, осуществляется не на должном уровне, нет четко выраженной программы систематизации законодательства. Анализ, осуществляемый в рамках Института законодательства РК, носит чисто фрагментарный характер, касается определенной совокупности нормативных актов. По мнению выступающего, анализ - это деятельность, которая должна иметь свою четко выраженную программу, ориентиры, и относится к сложнейшим научно-практическим исследованиям, требующим работы большой группы лиц и значительного времени. Далее было отмечено, что на сегодняшний день необходимо ставить вопрос о придании более высокого статуса Закону РК «О нормативных правовых актах» в рамках проекта Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», поскольку данный Закон определяет правовой статус всех нормативных правовых актов, при этом занимая в иерархии нормативных правовых актов место «обычного» закона.
Следующей проблемой Скрябин C.B. назвал то, что традиционно в рамках систематизации большее внимание уделяется именно кодификации законодательства. Однако кодификация не исчерпывает все многообразие систематизации. Как было отмечено, необходимо строить перспективные направления для увеличения используемых методов по систематизации законодательства, а именно - это учет (который осуществляется на практике недостаточно совершенно), а также консолидация и инкорпорация. Примером инкорпорации был приведен Свод законов Республики Казахстан, созданием которого занимается Институт законодательства РК. Был затронут вопрос о придании Своду законов Республики Казахстан официального статуса. Докладчик высказал свою точку зрения об ограничении количества кодексов и отметил, что вполне можно структурировать й системати-
зировать законодательство не в рамках кодекса, а в рамках единого сводного консолидированного законодательного акта. В качестве примера Скрябин C.B. привел Закон Республики Казахстан от 21 сентября 1994 года «О транспорте в Республике Казахстан».
В заключение докладчиком было отмечено, что кодификация законодательства - это очень сложный процесс. Например, назрела необходимость на концептуальном уровне начать подготовку создания нового гражданского кодекса. В кодексе должны быть минимизированы отсылочные нормы, исключены все положения переходного периода.
Заведующая кафедрой международного и конституционного права ЕНУ им. E.H. Гумилева, к.ю.н. Кулжабаева Жанат Орынбековна выступила с докладом «Роль и значение международных договоров в вопросах кодификации законодательства Республики Казахстан». В нем было отмечено, что в настоящее время международный договор является основным источником международного права для Республики Казахстан, которая стала полноправным субъектом международного права в юридическом и фактическом смысле. Международный договор приобретает в системе законодательства Казахстана достаточно важное место. Действующий закон, принятый 30 мая 2005 года «О международных договорах», вступивший в силу через 2 месяца после подписания, сразу привлек внимание общественности. Докладчик обратил внимание на статью 4 вышеуказанного Закона, в соответствии с которой соответствующая научная экспертиза по международным договорам, участницей которой намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров, подлежащих ратификации, проводится при ее необходимости. У выступающего возник вопрос, кто определяет данную необходимость, и каковы критерии необходимости. Была отмечена необходимость учитывать обязательное проведение научной экспертизы международных договоров при рассмотрении вопросов о внесении изменений и дополнений в Закон РК «О международ-
ных договорах».
Докладчик отметил, что в Законе РК «О нормативных правовых актах» в иерархии нормативных правовых актов не отражен тезис о месте международного договора, и выдвинул предложение о том, что международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, должны занимать место после Конституционных законов РК и Указов Президента РК, имеющих силу Конституционного закона, т.е. перед кодексами.
Доцент кафедры конституционного права КарГУ им. Е.А. Букетова, к.ю.н. Тусупова Ля-зат Капасовна в своем выступлении «Вопросы становления финансового законодательства Республики Казахстан» отметила необходимость придания Закону РК «О нормативных правовых актах» большей юридической силы, поскольку вопросы, которые он регламентирует, важны для нашей страны. Был затронут вопрос о необходимости разработки определения понятия «финансовое законодательство», поскольку из-за его отсутствия сложилась ситуация, когда действуют отдельные специальные отрасли законодательства - это налоговое законодательство, бюджетное законодательство, законодательство о Банке Развития Казахстана, о государственном регулировании и надзоре финансового рынка и финансовых организаций, которые по общему умолчанию, в свою очередь, являются составными частями финансового законодательства.
В выступлении было сказано, что при решении вопроса об иерархии нормативных правовых актов, в первую очередь должен быть определен концептуальный подход в построении законодательства Республики Казахстан. Данное утверждение связано с тем, что в настоящее время каждый новый закон создает отдельную отрасль законодательства.
В заключение выступления Тусупова Л. К. отметила, что кодекс - это определенный уровень правотворчества, определенная степень зрелости законодательства той или иной страны. Поэтому никто не подвергает сомнению те или иные положения Гражданского кодекса,
т.е. население уже воспитано на уважительном отношении к Конституции РК, Гражданскому кодексу РК. По мнению докладчика, достаточно наличия Гражданского, Уголовного, Административного и Налогового кодексов, все остальные нормативные правовые акты можно рассматривать как законы и относиться к ним как к законам, так как правовое государство исходит из верховенства закона.
Директор ГУ «Центр судебной экспертизы», к.ю.н. Калимова Алтай Сейткаримовна в своем выступлении на тему: «Вопросы нормативного обеспечения судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан» остановилась на специфике формирования научной правовой базы судебной экспертной деятельности и вопросах правоприменительной практики.
В частности, в выступлении отмечено, что формирование нормативной правовой базы судебной экспертной деятельности характеризуется своеобразием в связи с тем, что демократизация общества и совершенствование правовой системы Республики Казахстан обусловили необходимость пересмотра государственной политики в отношении деятельности судебной экспертной системы страны.
В докладе главного научного сотрудника НИИ подготовки и экспертизы проектов законодательных актов АО «КазГЮУ», к.ю.н. Бекбаева Ерзата Зейнуллаевича «О кодификации административного законодательства Республики Казахстан» прозвучала мысль, что важной составляющей общей кодификации законодательства является предварительная отраслевая кодификация. Так, имеется ряд кодифицированных законов, и Законом РК «О нормативных правовых актах» предусмотрено всего 16 кодексов в различных отраслях материального и процессуального права. Фактически начата инкорпорация действующего законодательства, и создается Свод законов РК. По мнению выступающего, данная работа после
своего завершения может стать фундаментом, необходимым условием дальнейшей работы по систематизации.
Далее, докладчик остановился на вопросе б кодификации административно-процессуального законодательства. Так, было отмечено, что существует мнение ученых о том, что в административно-процессуальное законодательство входит или должны войти часть норм о порядке обращений граждан, рассмотрении их заявлений и жалоб в органах исполнительной власти, нормы об административных судах и административном судопроизводстве, а также ряд некоторых иных правовых процессуальных норм. Тем самым, выступающий обратил внимание на то, что сторонники данного подхода избегают отождествления всех процессуальных норм только с нормами, предназначенными для рассмотрения административных правонарушений, и придают им более широкий смысл.
Среди административно-процессуальных норм по степени их самостоятельности Бекбаев Е.З. различает: во-первых, нормы, составляющие целостный административно-процессуальный нормативный правовой акт; во-вторых, процессуальные нормы, которые включаются в составы нормативных правовых актов с материальными нормами. Реальным шагом в направлении совершенствования действующего административного законодательства выступающий считает принятие Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах». В данном Законе под административными процедурами понимаются: 1) порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление; 2) процедура организации работы государственного аппарата; 3) процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной
Материалы круглых столов защиты прав и законных интересов граждан; 4) основные начала процедур принятия решений в области экономики. С учетом данного Закона необходимо более четко различать соотношение категорий административного процесса и административных процедур.
Далее докладчик отметил, что в настоящее время находится на стадии согласования проект Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», разработанный комитетом Генеральной прокуратуры РК. При принятии данного законопроекта в качестве закона весьма интересным, по мнению докладчика, представляется его соотношение с действующим Законом РК «Об административных процедурах», поскольку процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан определяются как особые виды административных процедур. Тогда получается, что в случае принятия проекта Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», он будет конкретизировать и дополнять Закон РК «Об административных процедурах», являться его определенной составной частью. Вместе с тем, проект Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» выходит за рамки административного законодательства, поскольку им планируется регулировать деятельность не только субъектов исполнительной власти. Как правовой эталон или образец он будет распространяться на деятельность государственных органов, подчиненных Президенту Республики Казахстан, аппаратов Парламента РК и маслихатов, органов судебной власти, негосударственных организаций. По мнению Бекбаева Е.З., это тот случай, когда административно-процессуальные нормы находят свое место в рамках так называемых комплексных законодательных актов, которые относятся к нескольким отраслям законодательства.
В завершение выступления было отмечено, что практика неизменно подтверждает тезис о том, что право и законодательство есть инструменты жизнедеятельности общества. В целом административное право и административное законодательство, как составляющие «материнской» отрасли права и законодательства, в настоящее время в республике находятся на стадии завершения первичного правового регулирования и перехода к стадии инкорпорации либо консолидации. Притом сегодня можно наблюдать весьма интенсивный процесс внесения поправок различного рода именно в единственный кодифицированный нормативный правовой акт административного законодательства, т.е. в Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях».
По итогам круглого стола были приняты рекомендации:
Правильное и рациональное использование законодательства в значительной мере зависит от степени его систематизации. Системность норм позволяет предотвращать и устранять вероятные пробелы, противоречия, дублирование в содержании норм, адекватно толковать их содержание.
Процесс формирования национального законодательства Республики Казахстан с момента обретения независимости характеризуется некоторой бессистемностью. Было принято большое количество нормативных правовых актов в различных сферах жизнедеятельности общества, в результате чего на сегодняшний день в законодательстве встречаются неточные, дублирующие, декларативные нормы.
Одним из основных средств устранения этих проблем является систематизация законодательства. Во-первых, это сделало бы рациональным законотворческий процесс, избавив от непоследовательности, предупредив появление избыточных, заведомо непригодных для использования норм, устранив несогласованность
законодательных актов. Во-вторых, это формировало бы отношения действующего права как отношения стабильной и последовательной государственной политики в определенной сфере общественных отношений, позволяло бы анализировать тенденцию развития законодательства. В-третьих, это способствовало бы эффективности правоприменительной практики, которая при нынешнем состоянии законодательства не всегда находит однозначные и соответствующие идее закона решения.
Система права включает нормы и институты, которые не всегда могут составить определенную отрасль, а потому носят комплексный межотраслевой характер. В связи с этим отсутствует целесообразность в кодификации всего законодательства, и особенно в тех сферах, где заведомо невозможно устанавливать устойчивые нормы, рассчитанные на длительное время (переходные законы, законодательство, связанное с международными отношениями страны или с вопросами урегулирования не устоявшихся сфер отношений).
Кодификация предполагает разработку принципиальных положений, которые выражают стабильное, последовательное отношение общества и государства к развитию регулирования конкретных общественных отношений, остаются незыблемыми, и все правовые положения приводятся в соответствие с этими принципами. В отличие от обычного закона, который лишь решает назревшие проблемы, кодекс закрепляет концептуальные основы всех нормативных правовых актов в определенной сфере.
Получила распространение практика частных поправок, вносимых в кодексы, или изменения их положений в связи с принятием новых законов. При этом фактически действует обратная зависимость - кодекс приводится в соответствие с обычным законом.
I. Продолжить работу по систематизации казахстанского законодательства, используя
при этом различные ее формы: кодификацию, консолидацию и инкорпорацию.
2. Рассмотреть возможность пересмотра иерархии нормативных правовых актов, ввиду значимости вопросов, регламентируемых Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах».
3. Проработать вопрос о возможности пересмотра статьи 3-1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» в целях определения исчерпывающего перечня общественных отношений, регулируемых кодексами Республики Казахстан.
4. Согласно пункту 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы. В связи с этим предлагается подпункт 9) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» после слова «однородные» дополнить словом «важнейшие», абзац первый статьи 3-1 после слова «однородных» дополнить словом «важнейших».
5. Кодификация законодательства должна осуществляться на основе научно-правовых принципов и с учетом специальных приемов и методов. В связи с этим, считаем возможным сокращение количества принимаемых законов, нормы которых дублируют положения кодексов, поскольку законы должны носить исключительно специализированный характер, регулирующий конкретный круг общественных отношений.
6. Рекомендовать государственным органам отказаться от практики принятия нормативных правовых актов, содержащих отсылочные нормативные правовые предписания.
Аралбаева А.А.
