CC BY
108
5 Лоббирование в секторе
н
>
здравоохранения
А. А. Улиханян1, В. В. Омельяновский2
1 Коммуникационная Группа «ПРАКТИКА», г. Москва, Россия
2 НИИ клинико-экономической экспертизы и фармакоэкономики Российского национального исследовательского медицинского университета имени Н. И. Пирогова (РНИМУ) Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации,
г. Москва, Россия
Описана история возникновения и предпосылки появления лоббирования как инструмента выстраивания отношений с органами государственной власти. Приводится сравнительная характеристика применения лоббирования в США, европейских странах и в России. А также подробно описываются этапы принятия решения при реализации лоббистских кампаний в секторе здравоохранения.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: лоббирование, лица, принимающие решения (ЛПР), агенты влияния, фармацевтический рынок.
82
о см
о. О ш _0 ш
X
ш
о ^
О X
X
ш
о
X
ЛОББИРОВАНИЕ КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ В ОБЩЕСТВЕ
Появление института государственного управления и системы распределения «социальных благ» в обществе привело к появлению различных методов лоббирования как инструмента влияния на лиц, принимающих решения.
Категории «лобби», «лоббист» и «лоббирование» появились в русском языке из англоязычной политической лексики, а в английском языке, в свою очередь, из средневековой латыни. Первоначально понятие «лобби» использовалось для определения проходов или крытых галерей в монастырях, а уже в 40-х годах XVII в. так стали именовать вестибюль и коридоры в здании палаты общин британского Парламента. В лобби представители палаты имели возможность встречаться с другими заинтересованными лицами, которые не имели возможности присутствовать на пленарных заседаниях парламента и принимать участие в голосовании.
В американской истории этот термин в сегодняшнем, политическом понимании этого слова впервые появился в 1808 г. в документах конгресса 10-го созыва. Уже впоследствии стали появляться такие производные от этого термина — как «лобби», «лоббист», «лоббирование», а с середины прошлого века эти выражения становятся все более и более популярными в американском политическом лексиконе.
Современные политологи признают, что лоббизм — объективное явление демократической политической системы или так называемая неизбежная принадлежность общества, рассматривающего плюрализм как норму своей жизнедеятельности. То есть можно говорить, что лоббизм как социальное явле-
ние, практически неустраним и присутствует в любом обществе [1].
Однако этичность лоббизма, эффективность его применения и разнообразие используемых методов, адаптация и соответствие требованиям общественной морали и нравственности напрямую определяются характером политического режима, организационной структурой политической системы, законодательством, уровнем цивилизации общества, исторических традиций и других особенностей в каждой конкретной стране [2].
В рамках методологического подхода, категорию «лоббизм» необходимо раскрывать прежде всего с точки зрения анализа субъекта, объекта, предмета и технологий лоббизма.
Под субъектами лоббизма понимаются ключевые, организационно сформировавшиеся факторы, которые оказывают прямое давление на власть с единственной целью — принятие нужных для себя решений.
Так, в российской интерпретации термина «лоббизм» понимают различные варианты деятельности заинтересованных лиц, направленных и продиктованных не объективной необходимостью, а заинтересованностью, иногда подкупом должностных лиц [3]. Из этого определения вытекают два момента: первое — это то, что деятельность лоббистов всегда связана с их интересами и не отражает реальную необходимость принятия того или иного решения. Второе, на что следует обратить внимание, что данное определение включает подкуп и коррупцию в сфере лоббистской деятельности.
По мнению британских политологов, лоббизм — это профессиональная деятельность различных субъектов, направленная на информирование и представ-
ление своих интересов в процессе формирования государственной политики.
К субъектам лоббизма можно отнести сотрудников либо специальных консультантов, нанятых компаниями, отраслевые союзы и ассоциации, крупные бизнес-организации, отдельных предпринимателей или влиятельных в отрасли индивидуумов, государственные структуры, т.е. всех тех, кто выступает и может выступать в этой роли.
С этой точки зрения можно выделить несколько видов лоббизма:
• политический и ведомственный — лоббизм, субъектами которого являются политические деятели или органы исполнительной власти: министерства, ведомства, комитеты Государственной думы, отдельные политики или государственные служащие;
• гражданский — лоббизм, субъектами которого являются общественные организации, движения, граждане РФ, в т.ч. профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д., направленные на защиту гражданских прав.
С точки зрения лоббирования в системе здравоохранения к таким субъектам относятся, например ассоциации пациентов и инвалидов;
• профессиональный — лоббизм, субъектами которого являются профессиональные посредники, направлен на защиту интересов группы лиц, объединенных общими профессиональными интересами, или отраслевое «продавлива-ние» тех или иных интересов. Таким примером в данном случае может быть защита интересов своих членов со стороны профессиональных ассоциаций — производителей фармацевтических препаратов, медицинских изделий, дистрибуторов и аптечных сетей;
• региональный — это воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, районов, отстаивающих определенные льготы и преимущества для регионов;
• иностранный лоббизм представляет собой влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью принятия ими определенных решений. Часто крупные компании для защиты своих интересов или усиления своих позиций прибегают к помощи дипломатических представительств, посольств, общественных организаций, объединенных по принципу страны-происхождения (Американская торговая палата, Европейский бизнес-клуб, Российско-британская палата и др.).
Некоторые исследователи выделяют еще и предпринимательский лоббизм.
Объект лоббирования — это те политические институты, на которые осуществляется воздействие лоббистов, или те институты, от которых зависит принятие решений в пользу лоббиста. На основе данного критерия можно выделить лоббизм в исполнительной, законодательной и судебной ветвях власти.
Предмет лоббизма — это то, на что направлено лоббистское давление и ради чего проводится лоббистская кампания.
Сегодня можно выделить следующие предметы лоббирования:
• ресурс — субъекты лоббирования пытаются получить финансовые ресурсы, распределение которых осуществляется государственными органами;
• проблема — субъекты лоббирования пытаются с помощью вовлечения государственных органов или отдельных политиков решить конкретные проблемы;
• позиция — субъекты лоббирования предпринимают определенные действия для того, чтобы получить определенный статус, позицию (например позицию монопольного игрока на определенном сегменте рынка) [4].
Лоббизм в России — явление слабо изученное в силу его исключительного положения и отсутствия нормативно-правовой базы, что не позволяет проследить в полной мере развитие этого механизма. В то же время отсутствие законодательного регулирования данного вида деятельности приводит к появлению серьезной проблемы в системе российского управления. Это, прежде всего, коррупция и теневой характер деятельности.
При сравнении с зарубежными странами можно сразу увидеть кардинальные отличия. В развитых странах мира на протяжении последних десятилетий лоббизм превратился в очень влиятельный политический институт. Конечно, ярким примером здесь являются США — страна с давними и глубокими традициями лоббизма. Так, уже более шестидесяти лет в этой стране действует Федеральный «Закон о регулировании лоббизма». Он предусматривает, что лоббист-профессионал, отстаивающий интересы своих клиентов, должен иметь юридическое образование и опыт работы в федеральных органах власти. Положения закона распространяются на любое лицо (кроме политического комитета, а также штатных и местных комитетов политических партий), которое получает денежные средства и иные ценности с целью прямого или косвенного воздействия на Конгресс в процессе принятия или отклонения им какого-либо законодательного акта. Закон предусматривает также обязательную регистрацию лоббиста секретарем Сената или сотрудником Палаты представителей. При этом лоббист обязан под присягой представить
*
н
>
83
*
н
>
84
о см
о. О ш _0 ш
X
ш
о ^
О X
X
ш
о
X
в письменном виде заявление, в котором приводятся следующие данные [5]:
• имя и адрес учреждения регистрируемого лица;
• имя и адрес лица, которое его нанимает, и в чьих интересах оно выступает;
• сроки найма; сумма вознаграждения;
• сумма и цели выделенных на расходы средств.
Лоббистская деятельность в странах Европы не
имеет существенных отличий от США. Так, например, отсутствие Федерального закона о лоббизме в Германии не означает полную свободу лоббистов, их деятельность регулируется Положением «О регистрации союзов и их представителей при Бундестаге», Кодексом поведения члена Бундестага, а также ведомственными нормами, регламентирующими взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти с лобби-агентами.
Смысл регистрации «заинтересованных групп» заключается в институционализации лоббизма, в поощрении использования законных способов «давления» на органы власти и в создании препятствий для «теневого» лоббизма.
Во Франции в 1884 г. был принят закон о свободе союзов, который способствовал защите «цеховых интересов» лоббистов. Фактически лоббисты представляли перед политиками интересы своих «патронов». В настоящее время во Франции более 1,5 тыс. таких групп, имеющих в основном профессиональный профиль. Но контакты лоббистов и политиков осуществляются преимущественно «за кулисами»: аппарат управления дистанцируется от лоббистов, по крайней мере, не легализует своих связей с ними [6].
Из всего сказанного выше можно заключить, что во многих странах мира явление лоббирования в большей степени воспринимается как неотъемлемая часть демократии, которая имеет немало достоинств, но одновременно порождает и ряд негативных последствий. Именно отсюда идет ориентация на то, чтобы сделать лоббизм легальным, официально признанным и регулируемым законодательством, чем «теневым», криминальным. Сам факт институционализации лоббизма означает, что общество соглашается с его существованием, но при этом берет его под свой контроль. Официальный статус лоббизма дает ему право на защиту закона. Практика показывает, что прямой запрет на лоббистскую деятельность не дает положительного результата, а лишь выталкивает ее в «теневую» сферу, делает лоббизм менее подконтрольным, а потому более опасным для общества.
В современных условиях фармацевтическая отрасль относится к одной из самых быстрорастущих и дорогостоящих компонентов в секторе здравоохранения. Именно в связи с этим включение лекарственных препаратов в систему государственного (страхового) финансирования определяет широкое и многообраз-
ное использование лоббистских технологий. Поэтому фармацевтическая отрасль во всем мире и в РФ находится в центре публичного обсуждения и часто воспринимается как наиболее коррумпированная.
Сегодня лоббирование как технология становится все более и более востребованной и в Российской Федерации.
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ ЛОББИРОВАНИЯ
Для реализации лоббистских кампаний выделяют три основных этапа: подготовительный (начальный), этап актуализации и этап реализации.
Подготовительный этап должен обеспечить лоббистскую кампанию проработанным планом ее реализации, определением стратегии продвижения и плана мероприятий, выбором основных целевых аудиторий и субъектов лоббирования, участников реализации кампании, агентов влияния и ответственность всех вовлеченных в проект сторон и лиц.
На начальном этапе оценки достижимости и реальности предлагаемых технологий (лекарственный препарат, медицинское изделие, методы диагностики и лечения) необходима подробная проработка нормативной базы для понимания существующих условий оказания медицинской помощи и финансирования пациентов с заболеванием, на лечение которого направлена новая технология. На этом этапе должна быть оценена так называемая политическая конъюнктура и современные тренды в отношении обсуждаемой нозологии или группы нозологий. В этом случае помимо мониторинга СМИ и официальных документов необходимо получение «инсайдерской» информации от лиц, близких к «носителям актуальной информации».
На этом этапе проводится подробный анализ реальной практики ведения и финансирования заболевания, на которое направлено продвижение новой интервенции, должны быть собраны и подготовлены для анализа и последующего информирования целевой аудитории данные официальной статистики и экспертной информации. Данная информация должна включать описание эпидемиологии, классификации, тактики ведения и другие характеристики заболевания, а также обзор проведенных исследований и научной литературы по новой технологии. Заинтересованная сторона и привлекаемые консультанты должны определить нишу продукта и его позиционирование с учетом медицинских и социальных критериев, обеспечить консолидацию мнения экспертного и медицинского сообщества, подготовить заключения экспертных советов, профессиональных сообществ, определить сторонников и противников обсуждаемых нововведений.
Для более полной подготовки к продвижению новой идеологии или методов лечения целесообразно
оценить социальные и экономические потери и затраты различных плательщиков (государство, система здравоохранения регионального и федерального уровня, страховые компании, сами пациенты) от заболевания, на лечение которого направлена новая технология. Проведение клинико-экономических и фармакоэкономических исследований позволяет в дальнейшем сформулировать необходимые доводы и аргументы для последующего убеждения и влияния на различные целевые группы, принимающие решения на различных этапах лоббистской кампании. На данном этапе заинтересованная сторона совместно с экспертами и консультантами по данному проекту должна подготовить досье на новую технологию, включающую описание заболевания, требующего ее назначения, его социально-экономическое бремя, клинические, социально-экономические преимущества применения новых подходов в лечении.
Полноценный анализ и углубленное изучение самого заболевания, как и эффективности применения новой технологии, позволят обеспечить участников реализации проекта полноценной информацией для работы с различными вовлеченными в процесс принятия решений лицами на протяжении всего этапа реализации лоббистской кампании. Формирования понятных и адаптированных для различных «потребителей» аргументов и доводов при продвижении технологии являются очень серьезным и важным фактором успеха при реализации проекта.
Надо отметить, что традиционная подготовка универсальных «ключевых факторов успеха» применения технологии не обеспечивает их действенность при убеждении всех представителей целевой аудитории (министерства, ведомства, законодательные собрания), имеющих абсолютно разные цели, задачи и, соответственно, интересы.
Часто при реализации таких проектов «профессиональные» лоббисты создают карты влияния лиц в зависимости от их «близости» к принятию решений или к тем лицам, кто их реализует. Определяются агенты влияния (АВ — лица, самостоятельно не принимающие решения, но имеющие влияние на ЛПРов (лиц, принимающих решение) ввиду близости к последним в связи с профессиональным родом деятельности или благодаря установленным личным отношениям), действующие на федеральном и региональном уровне на протяжении всего этапа планирования и реализации кампании.
После завершения подготовительного этапа при сформированном понимании как, кто, когда и где будут участвовать в реализации проекта кампании, наступает второй — этап актуализации.
Основное содержание данного этапа связано с наполнением информационного пространства сведениями о заболевании, смертности, инвалидизации,
трудностях в оказании квалифицированной помощи, социально-экономических потерях, опыте зарубежных стран, о преимуществах внедрения новых технологий и другие вопросы, связанные собственно с актуализацией темы заболевания, на лечение которого направлена новая технология.
В зависимости от задачи лоббистской кампании определяются основные «информационные каналы» для обеспечения различных категорий целевой аудитории определенными аналитическими материалами, доводами и аргументами.
В рамках данного этапа для достижения целей актуализации продвигаемой темы может быть создана рабочая группа для выработки мер по оптимизации лечения того или иного заболевания, включающая представителей органов законодательной и исполнительной власти, экспертного сообщества, ключевых специалистов, ассоциаций пациентов и представителей индустрии. При реализации этапа актуализации используют технологии проведения экспертно-формирующего опроса, анкетирования врачей и организаторов здравоохранения, определяется официальная государственная «площадка» для актуализации, обсуждения и формирования предложений по обсуждаемой теме.
Именно этот этап характеризуется максимальным количеством личных встреч с политиками и чиновниками, представителями экспертных, общественных и пациентских организаций. На этом этапе должно быть организовано большое количество мероприятий — информационных поводов для медицинского сообщества. Успех таких мероприятий во многом связан с привлечением и участием в них представителей федеральных и региональных органов власти, других ЛПР (лиц, принимающих решение) и потенциальных агентов влияния. Другим направлением является организация круглых столов, заседаний и слушаний для представителей власти на федеральном и региональном уровне с участием экспертов, научно-медицинского сообщества и ассоциаций пациентов, включая выездные заседания и круглые столы в регионах с участием федеральных властей.
В рамках реализации проекта обеспечивается посещение ключевых мероприятий на официальных площадках лояльными экспертами и представителями профессиональных объединений, организуются обучающие научно-практические и медицинские конференции, сателлитные симпозиумы в рамках плановых общероссийских конференций. На подготовительном и актуализационном этапе инициируются, анонсируются и представляются результаты совместных исследовательских и социальных проектов с ведущими научно-исследовательскими центрами.
*
н
>
85
ьс
н
>
86
о см
CL
О
LQ _0 Ш
X
ш
о ^
о
X
X
ш
о х
Отдельным направлением актуализационного этапа являются отдельные медиа-кампании (транслирование ключевых сообщений в СМИ), анонсирование мнений экспертов, политиков, пациентов в публичном пространстве, открытые дискуссии на базе федеральных профильных изданий, инициирование и поддержка «информационных поводов», а также организация работы «горячей линии», социальные акции при широкой информационной поддержке, инициация писем-запросов в регионы или технология Grass-roots и другие.
«Грасс-рутс» технология (от англ. grass-roots, что дословно переводится как «корни травы») во многом является продуктом американской политической культуры и в полной степени не может быть воспроизведена в любой другой политической системе. Суть этой технологии заключается в том, чтобы добиться массовых акций в поддержку той или иной инициативы. Данный способ включает кампании написания писем или телеграмм, телефонных звонков, «протестные» мероприятия, которые сопровождают одновременно использующих методы прямого лоббирования представителей субъектов лоббизма. Политики относятся с большим вниманием к аргументам лоббистов, когда они знают, что их деятельность наблюдается общественностью и она небезразлична.
Как уже указывалось выше, основной задачей этапа актуализации является насыщение информационного пространства основными знаниями и угрозами от обсуждаемой нозологии, проблемами и трудностями ее лечения, новыми подходами и их преимуществами. Подготовленные на первом этапе аргументы и доводы должны наполнить и «многосложно циркулировать» в информационном пространстве, доступным как для целевой аудитории и лиц, принимающих решения, так и, в определенных ситуациях, для всего общества. В этом случае вероятность достижения успеха значительно повышается.
О начале последнего результирующего этапа можно говорить с момента официального внесения проекта документа или досье на медицинскую технологию в соответствующие уполномоченные за конкретные решения органы власти.
При подготовке к третьему этапу реализации заинтересованная сторона, консультанты кампании должны промониторировать политическую ситуацию и конъюнктуру, актуализировать нормативно-правовую базу по основной задаче проекта для анализа и выбора наиболее приемлемого варианта нормативного решения поставленной задачи. Учитывая, что в Российской Федерации за последние 5—10 лет произошли серьезные изменения в системе финансирования здравоохранения (ДЛО, ОНЛС, семь нозологий, Национальный проект «Здоровье» и др.) важность ак-
туализации законодательства и поиск новых решений представляется достаточно актуальным.
Задачей данного этапа также является отслеживание хода и результатов принятых решений, что неизбежно требует налаживание системы взаимодействия заинтересованных в проекте лиц с ЛПРами различных уровней и ведомств. Чаще такое влияние реализуется не напрямую, а с привлечением АВ, реже — представителей общественных и профессиональных организаций.
Данный этап реализации значительно менее публичен, трудно контролируем и, как правило, и процедурно, и с точки зрения временной перспективы достаточно подробно законодательно (соответствующим федеральным законом) или нормативно (постановление правительства или приказ министерства) регламентирован. В связи с этим возможности влиять на ход данного этапа намного меньше, число лиц, способных осуществлять прямое лоббирование также значительно меньше. Этот этап — это в большей степени этап «коридорного лоббизма». Следует отметить, что само понятие «коридорный лоббизм» отражает деятельность лоббистов через агентов влияния или напрямую с ЛПРом, направленные на получение выгодного для них решения. При этом принятое решение может не отвечать интересам общества, пациентов и врачей, а лишь определяться интересами заинтересованной стороны. В этом случае для предупреждения принятия непопулярного решения обсуждение вопроса должно выйти за пределы переговорного процесса между лоббистом и ЛПРом на уровень публичного обсуждения в информационное пространство.
Современный медицинский и фармацевтический рынок России требует все более точных и профессиональных форм работы с целевыми группами.
Жесткая конкуренция на данном рынке диктует его участникам необходимость в доказательстве значимости своей компании, достижении лояльности ключевой аудитории. В данной ситуации на первый план выходит технологичность лоббирования.
Активному развитию лоббирования в России мешает неопределенность его политического статуса и отсутствие нормативно-правовых документов, регламентирующих данный род деятельности, что приводит к искажению самой деятельности и часто ее отождествлению с коррупцией и «теневыми» видами деятельности.
Однако сегодня данный инструмент становится более этичным. Приходит осознание того, что лоббирование — это не передача взяток, а это, в первую очередь, технология, которая позволяет компании донести свое мнение, свой или международный опыт, идеи и интересы до представителей органов государственной власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Перегудов С. П. Корпоративные интересы и Российское государство. // Кн. Гражданское общество в России. Структуры и сознание. М.: 2000. С. 256.
2. Любимов А. П. Технология лоббирования. М.: Государственная Дума, 1998. С. 200.
3. Большой экономический словарь. М.: Институт новой экономики, 2010. С. 742.
4. Толстых П. А. Теория и практика взаимодействия бизнеса и власти. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. С. 379.
5. Косопкин Л. С., Нефедова Т. И. Президент, конгресс, законодательство (Опыт взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей в Соединенных Штатах Америки) // Государство и право, 1998. № 1. С. 79—91.
6. Смирнов В. В., Зотов С. В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право, 1996, № 1. С. 94.
DEBATE CLUB
Health care lobbying
A. A. Ulikhanyan, V. V. Omelyanovskiy
The article describes history and preconditions of the lobbying establishment as a tool for building relationships with government authorities. We present comparative description of the lobbying techniques in the USA, European countries and Russia. This article also illustrates stages of the decision-making process during lobbyist campaign implementation in health care.
KEYWORDS: lobbying, decision-making process, agent of influence, pharmaceutical market.
Сведения об авторах: |Д
Улиханян Ани Артуровна 7
I-
менеджер проектов Коммуникационной Группы «ПРАКТИКА» ^
Омельяновский Виталий Владимирович
директор НИИ КЭЭФ РНИМУ им. Н. И. Пирогова, д-р мед. наук, профессор
Адрес для переписки:
127473, Москва, ул. Краснопролетарская, д. 16 Телефон: +7 (495) 232 01 74 Email: AUlikhanyan@praktika-rf.ru
87
