CC BY
419
ГОС
Круглый стол «Правовое регулирование системы нормативных правовых актов и российского законодательства в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2015.2.2
Демина Д.М., Михеева А.М., Тебуева З.П., Кармалита А.А., Пашков В.А., Лебеденко К.А., Артюшин А.В., Черторыжский С.В., Закирова У.И., Бытдаева В.Х., Подгрушная О.А., Ширшиков В.В.
Аннотация. Федеральный закон «О нормативных правовых актах» должен
стать ключевым элементом правовой системы и системы законодательства Российской Федерации. В 1996 году был принят в первом чтении, а в 2004 году снят с рассмотрения закон с таким названием. В декабре 2014 году на обсуждение вынесен новый вариант проекта закона. О значении данного правотворческого решения, о содержании проекта проведен круглый стол в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Участники научной дискуссии провели анализ текста проекта и высказали предложения по совершенствованию проекта закона. Предложено уточнить понятие правотворчества и субъектов правотворчества, усовершенствовать правила законодательной техники, процедуру регистрации и толкования нормативных правовых актов. Исследователи высказали предложения в части иерархии нормативных правовых актов, выявили актуальность проблемы опубликования. В проекте закона следует детально урегулировать процедуру всенародного обсуждения и учета ее результатов, а также утраты действия нормативных правовых актов.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, правовой акт, закон, подзаконные нормативные правовые акты, опубликование, принятие нормативного правового акта, действие нормативного правового акта, юридическая сила акта, планирование правотворчества, законодательная техника, юридическая техника, правотворчество, законодательный процесс, стадии законодательного процесса, субъекты правотворчества.
13 марта 2015 года в стенах Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации магистрантами программы «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» Института государственной службы и
Право и современные государства
управления под руководством заведующей Кафедрой государствоведения, профессора С.В. Бошно состоялся «круглый стол» посвященный проекту федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» внесенному Министерством юстиции РФ на общественное обсуждение.
Во вступительном слове С.В. Бошно отметила, что законодатель в пояснительной записке указал главной практической целью данного законопроекта «упорядочение системы нормативных правовых актов в Российской Федерации, урегулирование всего «жизненного» цикла нормативных правовых актов - от их проектирования до прекращения их действия». С этим нельзя не согласиться, поскольку вопрос решения проблемы упорядочивания законодательного процесса назрел уже давно и решением его может стать скорейшее принятие указанного законопроекта. Совершенствованию юридического качества нормативных правовых актов должно способствовать их общественное обсуждение, составной частью которого и является настоящий «Круглый стол».
В рамках дискуссии по обсуждению законопроекта выступили магистранты РАНХиГС при Президенте РФ. Каждый из участников «Круглого стола» провел собственное исследование по актуальным вопросам проекта начиная с подготовки и внесения законопроектов на общественное обсуждение и заканчивая их опубликованием и регистрацией. По совокупности высказанных мнений и предложений можно составить мнение о целесообразности и важности принятия данного законопроекта.
Рассмотрев основные положения Законопроекта З.П. Тебуева, выделяет как один из основных технико-юридических дефектов данное в нем определение правотворчества, указывая, что анализ и сравнение положений статей 2 и 4 данного Законопроекта ставит под вопрос его однозначность.
Законодатель в ст. 4 Проекта закона дает полный перечень субъектов правотворчества, указывая, что правомочие по принятию (изданию) нормативных правовых актов в Российской Федерации, помимо органов государственной власти, имеют и «граждане Российской Федерации», и «органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления». Вместе с тем, при определении термина «правотворчество» в ст. 2 Законопроекта указано, что правотворчество -это официальная деятельность [только! - З.Т.] государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов. Такое разночтение в тексте Проекта недопустимо.
Определение правотворчества на основе приведенного самим же законодателем перечня его субъектов может быть следующим: «Правотворчество - это официальная деятельность уполномоченных субъектов (федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации, местного самоуправления и их должностных лиц, а также граждан в порядке референдума) в пределах их компетенции по созданию, изменению и отмене нормативных правовых актов».
По проблеме официального толкования свое мнение высказала Д.М. Демина. В ситуациях, когда в нормативных правовых актах содержится неопределенность, правоприменителю может помочь толкование норм права, которое представляет собой деятельность компетентных органов публичной власти, судов, структур гражданского общества, специалистов и отдельных граждан по уяснению и разъяснению закона.
Под авторским толкованием (в терминологии Проекта) понимается официальное разъяснение, которое осуществляют органы, принявшие (издавшие) нормативный правовой акт. Такое разъяснение в доктрине называется аутентичным, и существует мнение, что оно является наиболее достоверным, так как лишь орган государственной власти, издавший норму права, может правильно без искажений растолковать данный нормативный правовой акт, хотя в то же время гарантий этого нет.
Делегированное толкование также является спорным явлением, так как нередко происходит искажение смысла самого нормативного правового акта. Судебное толкование имеет значимую роль, поскольку имеет большую юридическую силу, в сравнении с ведомственными толкованиями. О нем сказано в п. 4 ст. 58 Проекта: «юридическая сила ... определяется федеральными конституционными законами». Создается впечатление, что описание толкования нормативных правовых актов в Законопроекте носит исключительно формальный характер. В п. 2 ст. 57 Проекта говорится о том, что толкование нормативного правового акта не может изменять его смысл. На практике же часто возникают ситуации, когда понимание законов так искажали, что меняли всю правоприменительную практику. Таким образом, по части толкования актов документ носит больше формальный характер, не разъясняя принятый в юридической практике процесс.
Докладом о положениях Законопроекта, касающихся иерархии нормативных правовых актов, дискуссию продолжил В.В. Ширшиков. Он отметил, что, пожалуй, одним из главных практических результатов данного Проекта является предусмотренное законодателем правило, которое устанавливает ранее не закрепленную на законодательном уровне систему иерархии нормативных правовых актов. Однако в предложенном толковании иерархии нормативных правовых актов есть ряд неточностей и расхождений, которые необходимо обсуждать и устранить до принятия закона.
Так, например, положение ст. 10 Законопроекта, дает Президенту РФ право издавать указы, восполняющие пробелы в сфере регулирования федеральными законами, не обладающие юридической силой федерального закона и действующие до принятия соответствующих федеральных законов.
Данная формулировка фактически вводит в российское законодательство институт делегированного законотворчества, известного в истории российского правотворчества как «указное право». На взгляд докладчика было бы целесообразнее вообще отказаться от права издавать временные указы, восполняющие пробелы в сфере регулирования, поскольку глава государства уже имеет право внести любой проект закона
Право и современные государства
как приоритетный.
С докладом о проблемах юридической техники и необходимости обеспечить максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию выступила А.М. Михеева. Она указала, что важнейшим аспектом юридической техники является определение предмета закона, возможное лишь на основании глубокого изучения существующего правового материала и анализа живой социальной практики. Только такой подход позволит стать закону выразителем общественных интересов. В ст. 21 Законопроекта закрепляется информационная основа проекта нормативного правового акта, а п. 1 ст. 18 предусматривает возможность привлечения экспертов и научных организаций при его подготовке.
Докладчик изложил как Проект определяет форму нормативных правовых актов и затронул особый раздел законодательной техники - язык закона с акцентом на требования к терминологии закона и на выполнение принципа правовой определенности. Этот принцип закреплен в п. 2 ст. 30 Проекта, где указано, что в нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий, а также юридических и других специальных терминов. Это лишь частично решает вопрос, так как речь идет об определении исключительно вводимых терминов.
О проблеме противоречия норм международного права и норм внутригосударственного права и, соответственно, о способах ее разрешения рассказала У.И. Закирова. Этот вопрос затрагивается в гл. 3 «Использование норм международного права в системе нормативных правовых актов в Российской Федерации», где, по мнению докладчика, не хватает пункта об опубликовании нормативных правовых актов, направленных на выполнение временно применяемых международных договоров РФ или об обязательстве соответствующих уполномоченных органов принимать (издавать) нормативные правовые акты о временном использовании того или иного международного договора. Такой пункт позволил бы устранить один из пробелов в нашем законодательстве.
Немаловажным является вопрос о нормативных актах, не прошедших государственную регистрацию и (или) неопубликованных в установленном порядке, но противоречащих международным договорам. Хотя такие акты не влекут правовых последствий как не вступившие в силу, устанавливается судебная практика, в которой суды ссылаются на информационные письма органов исполнительной власти, которые по своему содержанию являются нормативными правовыми актами. Как представляется, необходимо создать условия для их издания или запрета, поскольку нередко происходят казусы, связанные с полномочиями органов государственной власти издавать «рекомендательные» или «разъяснительные» письма.
С анализом гл. 9 Законопроекта, посвященной официальному опубликованию нормативных правовых актов выступила В.Х. Бытдаева. Она указала на необходимость реализации права на информацию о новых законах и иных нормативных актах. Докладчик изложил действующие
нормы, которые определяют порядок опубликования законов. Отмечено, что требование опубликования для всеобщего сведения касается также и подзаконных актов.
По мнению докладчика, в указанной главе Проекта надо уделить внимание тому, чтобы:1) определить единое место опубликования нормативных правовых актов; 2) предусмотреть развитие интернет-опубликования, в частности усовершенствование официального портала www.pravo.gov.ru; 3) обеспечить условия, чтобы текст нормативного правового акта стал доступным для ознакомления всех заинтересованных лиц, учитывая при этом главную сложность в выяснении была ли у субъектов возможность ознакомления с тексом или нет.
Порядку регистрации нормативных правовых актов посвятил выступление А.В. Артюшин. Он подробно изложил Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные приказом Минюста России от 4 мая 2007 года № 88 и указал на необходимость существенного обновления порядка государственной регистрации нормативных правовых актов. Сделан вывод о том, что положения рассматриваемого Законопроекта в целом не противоречат действующему законодательству.
О порядке подготовки актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти доклад подготовил С.В. Черторыжский. Он обратил внимание на иерархичность законодательной системы, составляемой нормативными актами, которые издаются преимущественно государственными органами, имеющими соответствующую компетенцию в данной области. Порядок издания нормативных правовых актов строго регламентирован, и в настоящее время подготовка и внесение нормативных правовых актов Правительства РФ осуществляется в соответствии
с положениями его Регламента, утвержденного постановлением от 1 июня 2004 г № 260. Принимая во внимание потребность в упорядочении действующего законодательства и совершенствования практики разработки и правоприменения вновь издаваемых нормативных актов, представляется целесообразным установление порядка и требований к подготовке соответствующих проектов актом, имеющему большую юридическую силу по сравнению с актами Правительства РФ. Решению этой задачи может послужить принятие соответствующего федерального закона.
Упорядочение подзаконного правотворчества позволит сформировать должную соподчиненность издаваемых нормативных актов, а также более детально и доступно изложить основные этапы подготовки проекта нормативного правового акта и описать порядок взаимодействия заинтересованных субъектов.
Вопросы общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов осветила О.А. Подгрушная. В настоящее время в Российской Федерации в новых государственно-правовых и технологических условиях
Право и современные государства
наблюдается возрождение восходящей к 80-м годам XX столетия практики общественных обсуждений законопроектов и иных важных решений. Тем не менее, на федеральном уровне пока нет специального закона, комплексно регулирующего названные отношения, хотя в праве уже получили отражение некоторые их элементы. Отношения, связанные с обсуждением проектов законов и иных нормативных правовых актов, регулируются и на уровне ряда субъектов Российской Федерации.
В последнее время процесс развития «общественного обсуждения» достаточно активизировался, был создан интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» (www.roi.ru), в московском регионе успешно функционирует созданный по инициативе мэрии г. Москвы проект «Активный гражданин» (www.ag.mos.ru), который позволяет с помощью интернет-приложения на мобильном телефоне проводить электронные «референдумы», в процессе которых обсуждаются важные для города вопросы.
Стремление к повышению эффективности общественных обсуждений обусловливает необходимость создания соответствующих правовых основ. В этих целях, на взгляд докладчика, нужно не дополнять и уточнять разрозненные действующие нормы, а, опираясь на отечественный опыт и зарубежную практику, принять, полноценный федеральный закон об общественном обсуждении проектов федеральных законов и иных важных решений, обязав при этом законодателя объективно и честно учитывать все поступившие предложения.
Предложения по экспертизе и общественному обсуждению подготовил А.А. Кармалита. Он полагает, что помимо правовой и антикоррупционной экспертизы в Проекте должна быть указана и оценка регулирующего действия (ОРВ). Такая оценка должна прилагаться к любым вносимым в Государственную Думу проектам, в первую очередь - к регулирующим предпринимательскую деятельность.
По его мнению, пункты 1 и 2 ст. 24 Проекта противоречат друг другу. В этой связи он предлагает п. 2 ст. 24 изложить в следующей редакции: «Порядок проведения общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, размещённых в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, обеспечивает гражданам возможность ознакомления с текстом проекта нормативного правового акта, а также поступающими в ходе обсуждения предложениями граждан о внесении в него изменений и дополнений с возможностью беспрепятственного выражения своего мнения».
С порядком рассмотрения нормативных правовых актах дискуссию продолжил К.Г. Лебеденко. Он обратил внимание на то, что ст. 36 Законопроекта ставит своей основной целью раскрытие одного из важных этапов правотворческого процесса - рассмотрение проекта нормативного правового акта. При этом он отметил несоответствие содержания данной статьи названию главы 8 «Принятие (издание) нормативных правовых
актов», поскольку ст. 36 раскрывает порядок рассмотрения законопроектов в частности, а не нормативных правовых актов в целом. Таким образом, законодатель исключил из этого процесса такие субъекты правотворчества как граждане РФ и представительные органы муниципальных образований, а также не установил порядок рассмотрения нормативных правовых актов, авторами которых они являются. По его мнению, данная статья носит скорее общий ознакомительный характер такого сложного и многогранного процесса рассмотрения нормативного правового акта правотворческим органом. Для приведения статьи к не противоречащему законодательству виду, было предложено изложить ст. 36 Проекта в следующей редакции:
«1. Порядок рассмотрения нормативных правовых актов устанавливается соответственно Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, конституциями (уставами) и законодательством субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов местного самоуправления.
2. По итогам рассмотрения проекта нормативного правового акта правотворческий орган принимает решение:
о принятии (издании) данного нормативного правового акта; о доработке данного нормативного правового акта с указанием порядка и сроков;
об отклонении данного нормативного правового акта; об отложении принятия (издания) данного нормативного правового акта на определенный срок;
и другие решения в соответствии с законодательством Российской Федерации.
3. Проект нормативного правового акта может быть отозван органом, лицом (лицами), его внесшим (внесшими) в порядке, установленном правотворческим органом».
Доклад по вопросам связанным с утратой силы нормативных правовых актов произвел В.А. Пашков. По общему правилу законы и другие нормативные акты обратной силы не имеют. В ст. 46 данного Законопроекта это подтверждается. В случае возникновения, например, имущественного спора или совершения правонарушения применяется тот закон, который имел юридическую силу во время возникновения спора или совершения противоправного деяния, хотя на данный момент этот закон был отменен или изменен.
Необходимо четко разграничить понятия прекращения действия нормативного правового акта, замену его другим нормативным правовым актом. Необходимо дополнить подпункты ст. 49 Проекта условиями, которые определяли бы порядок прекращения нормативного правового акта, что не пересекалось бы с условиями замены нормативного правового акта другим,
Право и современные государства
а так получается, что одно понятие написано в трех пунктах только разными словами.
По итогам прошедшего «Круглого стола» участники сошлись во мнении, что принятие закона, который бы упорядочивал систему и процедуры в сфере нормативных правовых актов, в современных условиях просто необходимо, поскольку количество ошибок, замечаний и неточностей, возникающих в процессе законотворчества, носит масштабный характер. Оно даже может угрожать распадом всей правовой системе Российской Федерации. Сделан вывод, что такой системообразующий для правовой сферы закон требует качественного проведения научно-исследовательской работы с глубоким анализом и обобщением опыта последних лет.
РАНХиГС при Президенте РФ Модератор: С В. Бошно; Участники «круглого стола»:
Демина Дарья Максимовна, магистрант РАНХиГС, Московская административная дорожная инспекция, главный специалист, e-mail: deminadash@mail.ru
Михеева Анастасия Михайловна, магистрант РАНХиГС, e-mail: mikheeva.93@mail.ru
Тебуева Зухра Пахатовна, магистрант РАНХиГС, e-mail: tebueva.z@ mail.ru
Кармалита Андрей Александрович, магистрант РАНХиГС, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, специалист, e-mail: andrey.karmalita@yahoo.com
Пашков Вадим Алексеевич, магистрант РАНХиГС, НП ОАУ «Возрождение» (СРО), аналитик, e-mail: vadon1992@gmail.com
Лебеденко Константин Александрович, магистрант РАНХиГС, депутат Совета депутатов Солнечногорского муниципального района Московской области, e-mail: klebedenko@yandex.ru
Артюшин Алексей Владимирович, магистрант РАНХиГС, e-mail: artyushin.aleksey@yandex.ru
Черторыжский Станислав Валерьевич, магистрант РАНХиГС, e-mail: stanislav.engineering@mail.ru
Закирова Ульвие Искандеровна, магистрант РАНХиГС, Девятый арбитражный апелляционный суд, помощник судьи, e-mail: ylzaki@mail.ru
Бытдаева Венера Халисовна, магистрант РАНХиГС, Девятый арбитражный апелляционный суд, секретарь судебного заседания, e-mail: venera9209@mail.ru
Подгрушная Оксана Александровна, магистрант РАНХиГС, e-mail: oxanapodgrushnaya@gmail.com
Ширшиков Валентин Валентинович, магистрант РАНХиГС, консультант отдела Департамента финансового обеспечения Министерства
обороны Российской Федерации, e-mail: 5160@mail.ru
Библиографический список
1. Проект закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». - http://regulation.gov.ru/project/21982.html
2. Постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ».
3. Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 г № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
4. Бошно С.В. Нормативный правовой акт: развитие признаков в правоприменительной практике // Арбитражный и гражданский процесс. - 2009. - № 4,5, 6.
5. Бошно С.В., Васюта Г.Г. Система нормативных правовых актов: современное состояние и потребности в развитии (по итогам социолого-правового исследования) // Современное право. - 2009. - № 11. Бошно С.В. Форма права: теоретико-правовое исследование /Дис. .. докт. юрид. наук. - М., 2005.
6. Лукьянова Е.А. Закон о законах // Законодательство. - 1999. - № 11.
7. Круглый стол «Актуальные проблемы правотворчества и проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». - Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 26 января 2015 года - http://www.izak.ru/news.html?id=753
