CC BY
124
Кабанов Павел Александрович,
доктор юридических наук E-mail: kabanovp@mail.ru
Криминологический мониторинг взамодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции
В работе предоставлены результаты ежегодного мониторинга состояния взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции, проведенного летом 2012 года. Автором исследования составлен рейтинг субъектов Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти с институтами гражданского общества по противодействию коррупции при формировании антикоррупционных органов, описаны тенденции в специфики формирования этих органов, вскрыты причины невысокого уровня этого взаимодействия в отдельных регионах и предложены меры по совершенствованию деятельности региональных антикоррупционных органов и повышению в них количества представителей институтов гражданского общества.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, мониторинг, гражданское общество, антикоррупционный орган.
Pavel Kabanov
Doctor of Law, Professor E-mail: kabanovp@mail.ru
Criminological monitoring of cooperation between state power bodies of the Russian Federation constituencies with the civil sosiety institutes in sphere of corruption counteraction
In this article published the results of annual monitoring of a condition of cooperation between the state bodies of the constituent entities of the Russian Federation and civil institutions in the sphere of anti-corruption enforcement which carried out in the summer of 2012. The author of research has rated the constituent entities of the Russian Federation considering cooperation between the state bodies and civil institutions aimed to anti-corruption activity in the process of the formation of anti-corruption bodies, described the tendencies in specificities of formation of these bodies, found the reasons of a low level of this cooperation in separate regions and offered the measures for improvement of activity of regional anti-corruption bodies and increasing of quantity of the representatives of civil institutes in it.
Key words: corruption, anti-corruption enforcement, monitoring, civil society, anti-corruption body.
Противодействие коррупции в современ- и сами представители высших органов государс-ном российском обществе - очень сложная и твенной власти Российской Федерации. Пони-ответственная задача, требующая консолидации мают это и представители институтов граждан-усилий не только всей системы государственных ского общества, поддерживая антикоррупци-органов, в том числе и правоохранительных, но онные инициативы высших должностных лиц институтов гражданского общества и всего на- государства и выражая свою готовность участия селения. Об этом постоянно публично говорят в антикоррупционной деятельности.
О необходимости взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции говорится в международных документах, федеральном и региональном антикоррупционном законодательстве, подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих это направление деятельности и отдельных научных исследованиях, посвященным вопросам повышения эффективности противодействия коррупции. При этом органы государственной власти чаще всего по собственной инициативе принимают меры к привлечению представителей институтов гражданского общества к решению социально значимых проблем. Важнейшей формой такого взаимодействия, получившей правовое закрепление на федеральном и региональном уровне, выступает создание общественно-государственных специальных совещательных, консультативных, координационных и экспертных органов по противодействию коррупции. Такое взаимодействие чаще всего проявляется на региональном уровне при создании специализированных совещательных, консультативных, координационных и экспертных антикоррупционных органов при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации либо созданных при них рабочих группах для разработки и принятия, важнейших организационно-правовых (программных) документов по вопросам противодействия коррупции [1, с.8-12].
С учетом опыта проведения подобного исследования весной 2011 года [2, с.7-25; 3, с.9-14] мы решили провести новое мониторинговое исследование и оценить происходящие изменения в этом направлении деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для определения степени участия представителей институтов гражданского общества в деятельности специализированных совещательных, консультативных, координационных и экспертных антикоррупционных органов при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации или высшем исполнительном либо представительном (законодательном) органе (далее по тексту - региональный специализированный антикоррупционный орган - примечание наше - П.К .) нами в июле-августе 2012 года был проведен контент-анализ содержания информации на официальных сайтах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и информационных правовых системах («Консультант Плюс» и «Гарант») о струк-
туре этих специализированных органов во всех 83 субъектах Российской Федерации.
Проведенный нами анализ полученной информации о структуре региональных специализированных антикоррупционных органов при органах государственной власти привел нас к следующим результатам. Из 83 субъектов Российской Федерации во всех имеются специализированные антикоррупционные органы или иные органы, на которые возложены эти функции специальными нормативными правовыми актами. К тому же, в некоторых субъектах Российской Федерации имелись два антикоррупционных органа с разными задачами по противодействию коррупции (Карачаево-Черкесская Республика [4,5]).
Из всей совокупности созданных региональных специализированных антикоррупционных органов по всем нами были получены данные об их персональном составе и структуре.
В результате аналитической обработки полученных нами данных, выяснилось, что к деятельности региональных специализированных антикоррупционных органов привлечено 1777 человек из них 1506 - это государственные или муниципальные служащие и 271 или чуть более 15 % являются представителями институтов гражданского общества. Сравнив этот показатель с результатами предыдущего исследования, выяснилось, что за прошедший год увеличилось количество лиц участвующих в деятельности региональных специализированных антикоррупционных органов на 127 человек, в том числе государственных или муниципальных служащих на 103 и представителей институтов гражданского общества на 25.
Полученные нами данные о составе и структуре региональных специализированных антикоррупционных органов свидетельствуют о том, что нет единого подхода к их количественному и качественному составу. Если среднероссийский показатель количества членов в одном региональном специализированном антикоррупционном органе составляет 21 человек, то в различных субъектах Российской Федерации этот показатель характеризуется различными данными.
В одних субъектах общее количество членов специализированных антикоррупционных органов не значительно и составляет несколько человек (5 - Ненецкий автономный округ, 7 - Республика Северная Осетия - Алания). В других аналогичных региональных антикорруп-
ционных органах количество членов избыточно велико. Например, в Саратовской области численный состав специализированного антикоррупционного органа - 83 человека [6].
В связи с этим необходимо отметить, что каждый субъект Российской Федерации должен сам определяться с оптимальным составом специализированного антикоррупционного органа в целях эффективного решения задач противодействия коррупции с учетом его региональной специфики и состояния коррупции.
Для сравнительного анализа структуры региональных специализированных антикоррупционных органов, мы использовали ранее разработанный нами показатель [7, с.187; 8, с.11;
9, с.5-8; 10, с.22-24], апробированный на региональном уровне [11; 12, с.35-37] и уже закрепленный в качестве официального антикоррупционного показателя региональным нормативным правовым актом [13] - коэффициент вовлечения представителей институтов гражданского общества в противодействие коррупции, в том числе и в деятельность региональных специализированных антикоррупционных органов.
Из всей совокупности исследованных нами региональных специализированных антикоррупционных органов по степени участи мы выдели четыре группы. В первую группу мы включили те региональные специализированные антикоррупционные органы, в которых участие представителей институтов гражданского общества не предусмотрено. Во вторую группу вошли те региональные специализированные антикоррупционные органы, в которых участие представителей институтов гражданского общества не значительно, то есть ниже среднероссийского показателя, или их участие в этих органах носит больше декоративный, чем функциональный характер. В третью группу включены региональные специализированные антикоррупционные органы в которых участие представителей институтов гражданского общества является значительным, то есть выше рассчитанного нами среднероссийского показателя Кв равного 0,153, но не превышает данный показатель для Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции [14], который на момент проведения исследования составлял 0,172. В четвертую группу вошли специализированные антикоррупционные органы, в которых участие представителей институтов гражданского общества достаточно для того чтобы у них была возможность стать активными участниками обсуж-
дений и принятия по ним решений, и который выше, чем в Совете при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
В первой группе региональных специализированных антикоррупционных органов, в которых представительство институтов гражданского общества не предусматривается или по каким-либо причинам отсутствует, оказалось 20 органов или 23,8 % от их общего количества. В эту группу вошли региональные специализированные антикоррупционные органы, которые были сформированы при органах государственной власти в таких субъектах Российской Федерации как: г. Москва, Брянская, Калужская, Московская, Архангельская, Челябинская, Кемеровская, Омская, Тульская, Ленинградская, Новосибирская, Белгородская и Псковская области, Камчатский, Приморский края, Чукотский и Ненецкий автономные округа, Республика Бурятия, Чеченская Республика и Республика Коми.
Во второй группе, в которой участие представителей институтов гражданского общества не значительно, оказалось 42 региональных специализированных антикоррупционных орган или 50 % от их общего количества попавших в наше исследование. В эту группу вошли региональные специализированные антикоррупционные органы при органах государственной власти таких субъектов Российской Федерации как: Воронежская, Ивановская, Костромская, Липецкая, Орловская, Тамбовская, Мурманская, Астраханская, Волгоградская, Владимирская, Нижегородская, Смоленская, Самарская, Пензенская, Иркутская, Амурская, Томская, Рязанская, Курская, Кировская и Сахалинская области, Республика Карелия, Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Чувашская Республика, Удмуртская Республика, Республика Алтай, Пермский, Алтайский, Красноярский, Забайкальский и Хабаровский края, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Саха (Якутия), Республика Мари Эл, Еврейская автономная область и город Санкт-Петербург.
К третьей группе, в которой представительство институтов гражданского общества значительно, отнесено всего лишь 2 органа или 2,4 % от всей совокупности исследованных региональных специализированных антикоррупционных органов. Среди них оказались региональные специализированные антикоррупционные
органы при государственных органах Краснодарского края и Республики Хакасия.
К четвертой группе, в которой представительство институтов гражданского общества достаточно, было отнесено 19 специализированных антикоррупционных органов или 22,6% от общего их количества. Здесь оказались специализированные антикоррупционные органы при таких региональных органах власти как: Ярославская, Вологодская, Оренбургская, Ульяновская, Свердловская, Магаданская, Тверская, Калининградская, Курганская, Тюменская, Ростовская, Новгородская и Саратовская области, Северная Осетия - Алания, Республика Башкортостан, Республика Тыва и Республика Татар -стан, Ханты-Мансийский автономный округ и Ставропольский край.
Приведенные нами статистические показатели показывают, что в структуре 62 региональных специализированных антикоррупционных органах или в 73,8% представительство институтов гражданского общества отсутствует или носит декоративный характер и только в 22 или 26,2% в структуре региональных специализированных антикоррупционных органов представительство институтов гражданского общества значительно или достаточно. Для сравнения при предыдущем (прошлогоднем) нашем исследовании эти показатели соотносились 78,3% и 21,7%. Очевидно, что этот показатель в целом медленно изменяется в сторону увеличения представительства институтов гражданского общества в специализированных региональных антикоррупционных органах. При этом необходимо отметить, что за прошедший год наибольших изменений в сторону вовлечения представителей институтов гражданского общества в деятельность специализированных антикоррупционных органов при изменении структуры их состава добились такие субъекты Российской Федерации как: Республика Тыва (с 0 до 0,222), Ханты-Мансийский автономный округ (с 0,037 до 0,273), Новгородская (с 0,12 до 0,258), Курганская (с 0,181 до 0,278) и Калининградская (с 0,133 до 0,231) области. Хотя отмечается и обратный процесс - снижения количества представителей институтов гражданского общества в деятельность региональных специализированных антикоррупционных органов в отдельных субъектах Российской Федерации. Например, в Кировской области (с 0,233 до 0,125), Удмуртской Республике (с 0,267 до 0,056), Вологодской области (с
0,45 до 0,294), а в двух регионах - Белгородской области и Республике Коми имевшихся в регио-
нальных антикоррупционных органах представителей институтов гражданского общества органы власти полностью вывели из их состава по неизвестным причинам.
Вместе с тем, такое соотношение чиновников и представителей институтов гражданского общества в структуре региональных специализированных антикоррупционных органов не способствует реализации принципа федерального и регионального антикоррупционного законодательства - сотрудничество органов публичной власти с институтами гражданского общества.
Следовательно, устоявшийся порядок формирования региональных специализированных антикоррупционных органов вступает в противоречие с принципом федерального и регионального антикоррупционного законодательства - сотрудничество органов государственной власти с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции, что в современных условиях недопустимо.
Проведенное нами очередное мониторинговое исследование обнаруживает очевидный перекос в структуре большинства региональных специализированных антикоррупционных органов в сторону недостаточного включения в них представителей институтов гражданского общества, который, на наш взгляд, можно объяснить несколькими взаимосвязанными и взаимообусловленными факторами объективного и субъективного характера.
Во-первых, значительная доля региональных специализированных антикоррупционных органов была создана ещё до принятия федерального антикоррупционного законодательства на основе региональных нормативных правовых актов, в которых принцип сотрудничества органов государственной власти и институтов гражданского общества не предусматривался или предусматривался, но не исполнялся из-за отсутствия понимания механизма его реализации в антикоррупционной деятельности. По этой устоявшейся традиции представительство институтов гражданского общества в региональных специализированных антикоррупционных органах не предусматривается ими и в настоящее время.
Во-вторых, передача функций совещательных, координационных, экспертных, консультативных региональных специализированных антикоррупционных органов специализированным государственным органам по противодействию коррупции либо иным коллегиальным
межведомственным совещательным органам (региональным советам безопасности, комиссиям по профилактике преступности и др.).
В-третьих, отсутствием объективных аналитических данных и результатов специальных научных исследований (результатов антикоррупционного мониторинга) у компетентных на то высших должностных лиц региональных органов государственной власти о состоянии взаимодействия между органами публичной власти и институтами гражданского общества в деятельность региональных специализированных антикоррупционных органов и результативности такого привлечения.
В-четвертых, отставанием научного обеспечения и сопровождения федеральной и региональной антикоррупционной политики от практики реализации государственной политики в сфере противодействия коррупции в вопросах взаимодействия институтов гражданского общества с федеральными и региональными органами государственной власти.
В-пятых, очевидной пассивностью представителей институтов гражданского общества, которые довольно часто, обвиняя органы власти и их должностных лиц в коррумпированности, сами не проявляют инициативы по взаимодействию с органами государственной власти в сфере противодействия коррупции, в том числе и в деятельности региональных специализированных антикоррупционных органов.
В-шестых, отсутствием обязательных правовых (законодательных) требований (объективных критериев) к структуре региональных специализированных антикоррупционных органов и механизмов взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества при их формировании.
В-седьмых, отсутствием эффективных мер государственного реагирования на складывающуюся ситуацию, связанную с недостаточным взаимодействием органов государственной власти с институтами гражданского общества при формировании и деятельности специализированных антикоррупционных органов.
В-восьмых, отсутствием понимания этого вопроса и высшими должностными лицами российского государства, которые публично убеждают в необходимости взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского обществ, но при формировании собственных федеральных антикоррупционных органов игнорируют это положение антикоррупционного
законодательства. Примером тому, может служить обновление Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции летом 2012 года, в результате которого предложенный нами показатель - коэффициент вовлечения институтов гражданского общества в противодействие коррупции при формировании специализированных антикоррупционных органов снизился с 0,231 до 0,172.
Изложенное выше позволяет предложить некоторые меры по исправлению сложившейся ситуации в сфере взаимодействия институтов гражданского общества с региональными органами государственной власти по противодействию коррупции, при формировании специализированных антикоррупционных органов в обозримом будущем.
А) Высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации:
1) повсеместно создать региональные специализированные совещательные, координационные, консультативные экспертные и иные органы по противодействию коррупции при высших должностных лицах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с показателями взаимодействия с институтами гражданского общества при формировании их состава не ниже чем в Совете при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции;
2) привести региональные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность региональных специализированных антикоррупционных органов в соответствии с федеральным антикоррупционным законодательством в части взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества с в сфере противодействия коррупции;
3) обеспечить достаточное или значительное представительство институтов гражданского общества в деятельности региональных (ведомственных и муниципальных) специализированных антикоррупционных органах в соответствии с требованиями (принципами) федерального антикоррупционного законодательства, обозначив свою правовую позицию по данному вопросу;
4) осуществлять регулярный, не реже одного раза в год, антикоррупционный мониторинг вовлеченности институтов гражданского общества в деятельность специализированных антикоррупционных органов (ведомствен-
ных и муниципальных) на территории субъекта Российской Федерации.
Б) Институтам гражданского общества шире и результативнее использовать свои полномочия и ресурсы в сфере противодействия коррупции, предусмотренные федеральным и региональным антикоррупционным законодательством и иными нормативными правовыми актами и принимать активное участие в формировании и деятельности региональных специализированных антикоррупционных органах, выдвигая в их состав своих компетентных представителей.
В) Научно-исследовательским учреждениям разработать объективные показатели мониторинга эффективности взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции.
Надеемся, что проведенное нами очередное ежегодное мониторинговое исследование состояния взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и институтов гражданского общества при формировании и деятельности региональных специализированных антикоррупционных органов и предлагаемые меры по их совершенствованию окажутся полезными, востребованными и помогут всем заинтересованным лицам в повышении эффективности системы противодействия коррупции.
Литература.
1. Газимзянов Р.Р., Кабанов П.А. О состоянии вов-
леченности институтов гражданского общества в деятельность органов публичной власти Республики Татарстан при разработке важнейших антикоррупционных программных документов // Следователь. - 2011. - №9.
2. Кабанов П.А. Криминологический мониторинг взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции при формировании и осуществлении деятельности специализированных совещательных, консультативных, координационных и экспертных антикоррупционных органов // Следователь. - 2011. - №6.
3. Бикеев И.И., Кабанов П.А. Криминологический мониторинг состояния взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в При-
волжский федеральный округ, с институтами гражданского общества при формировании и деятельности специализированных антикоррупционных органов // Следователь. -2011. - №10.
4. О межведомственном координационном совете Карачаево-Черкесской Республики по противодействию коррупции: Указ Президента Карачаево-Черкесской Республики от
31.12.2008 № 116 (в ред.13.12.2010 №246)// День республики. - 2009. - 5 сентября.
5. О Комиссии по противодействию коррупции в сфере нормотворчества: Указ Президента Карачаево-Черкесской Республики от
24.07.2009 № 123 (в ред. от 10.02.2012 №12) // День Республики. - 2011. - 22 марта.
6. О создании Экспертного Совета по проведению общественной экспертизы нормативноправовых актов при Правительстве Саратовской области: Постановление Правительства Саратовской области от 19 февраля 2007 года № 48-П // Саратовская областная газета. -2007. - 2 марта.
7. Кабанов П.А. Криминологическая оценка обеспечения взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции // Преступность, её виды и проблемы борьбы / Под общ. ред. А.И. Долговой. - М., 2011.
8. Кабанов П.А. Основные формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами в сфере противодействия коррупции и некоторые показатели оценки его эффективности // Следователь. - 2011. - №4.
9. Кабанов П.А. Некоторые формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. - 2012. - №5.
10.Кабанов П.А. Основные формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. -2012. - №6.
11. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Под науч.
ред. П.А. Кабанова, И.И. Бикеева. - Казань: изд-во «Познание» Института экономики, управления и права, 2011.
12. Хайрутдинова Л.Р. Характеристика вовлеченности представителей институтов гражданского общества в деятельность специализированных антикоррупционных органов министерств и ведомств Республики Татарстан // Взаимодействие институтов гражданского общества и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции: материалы Всероссийского
межвузовского круглого стола, г. Нижнекамск, 23 декабря 2011 г. / отв. ред. П.А. Кабанов, О.Д. Агапов. - Казань: Изд-во «Поз-
нание» Института экономики, управления и права, 2012.
13. Об утверждении Комплексной республиканской антикоррупционной программы на 2012-2014 годы: Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 августа 2011 года №687 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. - 2011. - №33. - Ст.1612.
14. О мерах по противодействию коррупции: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 года №815 (в ред. от 28 июля 2012 г. №1060) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - №21. - Ст.2429.
