CC BY
279
Актуальные проблемы административного права
создан действенный механизм реализации принципа служения государству; не определен современный статус государственного служащего, не разработаны правовые и социальные гарантии; не обеспечена взаимосвязь между разными видами государственной службы.
Какой в действительности должна быть государственная служба? А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени»19. Г.В. Атаманчук считает, что государственная служба — это «практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государствен-
ном органе»20. Как видно, ни одно из определений не подтверждает существующее в современном законодательстве искусственное разделение на лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих. Государственная служба — это целостный социально-правовой институт, т.е. не сумма служб на разных уровнях и в разных подсистемах государственного аппарата, а единая государственная служба одному государству, его создавшему, с соответствующим объемом инфраструктуры21. Именно такое понимание государственной службы позволит использовать ее для реализации функций государства, обеспечения верховенства закона и, в конечном счете, соблюдать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.
19 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник. М.: Статут, 1999. С. 14.
20 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 514.
21 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002. С. 122—125.
КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ
С. С. КАРПОВ,
адъюнкт Московского университета МВД России кафедры административного права Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: sergei-karpov@bk.ru Научный руководитель: доктор экономических наук, кандидат юридических наук, профессор Н.Д. Эриашвили Рецензент: доктор юридических наук, профессор С.М. Зырянов
Аннотация. Созданию современной кредитной системы России предшествовал длительный исторический период, который определялся социально-экономическими условиями развития нашей страны. Ключевые слова: кредитная система, ссудный капитал, брокерские и лизинговые компании.
THE CREDIT SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION
S.S. KARPOV,
the graduated in a military academy of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia of administrative law chair
Annotation. Creation of the modern credit system of the Russian Federation, preceded by a long historical period, which was determined by socio-economic development of our country. Keywords: credit system, loan capital, brokerage and leasing companies.
История кредитной системы прошла несколько этапов формирования. До 1917 г. наша кредитная система развивалась по капиталистическим законам, которые отражали соответствующую социально-экономическую формацию. По структуре,
функциям и операциям она приближалась к модели кредитной системы ведущих капиталистических стран того времени.
В Российской империи существовала трехъярусная кредитная система, состоявшая из следую-
Актуальные проблемы административного права
щих звеньев: Государственный банк, банковский сектор, представленный в основном коммерческими и сберегательными банками, специализированные кредитные институты (страховые компании, кредитные товарищества и др.) В отличие от западных стран в России были развиты в основном два яруса — Государственный банк и частный банковский сектор. Третий ярус был развит сравнительно слабо, что объяснялось низким уровнем развития рынков капиталов и ценных бумаг. В то время в России практически не было учреждений, специализировавшихся на операциях с ценными бумагами, а их рынок был представлен всего тремя фондовыми биржами. Аккумуляционно-мобилизационные функции на рынке капиталов выполняли в основном коммерческие банки.
В первые месяцы после революции 1917 г. была проведена национализация всех кредитных институтов (банков и страховых компаний), на базе Государственного банка был создан Народный банк. Начавшаяся в начале 1918 г. Гражданская война ликвидировала кредитную систему, так как в условиях отсутствия товарно-денежных отношений кредит потерял свое значение. Это подтверждает факт слияния Народного банка с Наркомфином РСФСР (министерство финансов). Единственным источником доходов в стране стала эмиссия так называемых денежных знаков, что способствовало натурализации хозяйственных отношений и ограничивало сферу товарно-денежных отношений. В начале 1920-х гг. нэп обусловил восстановление кредитной системы, но в усеченной форме. Был создан Госбанк РСФСР, стали функционировать акционерные и кооперативные коммерческие банки.
К 1925 г. была восстановлена кредитная система, структура которой выглядела следующим образом:
♦ Государственный банк;
♦ банковский сектор — акционерные банки (Промбанк, Электробанк, Внешторгбанк, Юговос-точный банк, Дальневосточный банк, Среднеазиатский банк);
♦ кооперативные банки (Украинбанк);
♦ коммунальные банки (Цекобанк и местные коммунальные банки);
♦ Центральный сельхозбанк, республиканские сельхозбанки;
♦ специализированные и кредитно-финансо-
вые учреждения — общества сельскохозяйственного кредита;
♦ общества взаимного кредита — сберегательные кассы.
Структура кредитной системы была представлена тремя ярусами и выражала новые социально-экономические отношения, сложившиеся в стране к началу 1930-х гг. Особенность новой кредитной системы заключалась в том, что большая часть ее звеньев являлась государственной собственностью, затем шли кооперативная и самая незначительная — капиталистическая (в основном с обществами взаимного кредита). Кредитная система была представлена главным образом отраслевыми и специализированными банками и обществами по кредитованию.
В новой структуре кредитной системы отсутствовали страховые компании и учреждения, занимавшиеся операциями с ценными бумагами. Это объяснялось созданием государственной страховой компании и ее выведением из кредитной системы, а также ограниченным рынком ценных бумаг в виде оборота акций между разными государственными организациями-акционерами. Аккумуляция и мобилизация денежных ресурсов практически осуществлялась банками в рамках государственной собственности.
В последующие годы кредитная система претерпела изменения под влиянием кредитной реформы 1930-х гг., когда были ликвидированы все виды собственности, кроме государственной. Кредитная система была превращена в одноярусную, или одно-звенную, систему, выражая социально-экономические потребности того времени, связанные с осуществлением планов индустриализации и коллективизации. Кредитная система начала функционировать в рамках командно-административной системы управления экономикой и была представлена лишь тремя банками (Государственный банк, Стройбанк, Банк для внешней торговли), сберегательными кассами (система сберегательных банков) и двумя страховыми организациями (Госстрах и Ингосстрах).
В результате реорганизации Государственный банк, помимо эмиссионной и расчетно-кассовой деятельности, взял на себя предоставление краткосрочных кредитов промышленности, транспорту, связи и другим отраслям хозяйства, а также долгосрочных кредитов сельскому хозяйству.
- -я.¿¿¿Ь'-
Актуальные проблемы административного права
Второй банк страны—Стройбанк сосредоточил свою деятельность на предоставлении долгосрочных кредитов и финансировании капиталовложений в разных отраслях хозяйства, в том числе сельского.
Банк для внешней торговли занимался кредитованием внешней торговли, международными расчетами, а также операциями с иностранной валютой, золотом и драгоценными металлами.
Система сберегательных касс обслуживала широкие слои населения путем привлечения денежных сбережений, оплаты услуг и реализации выигрышных государственных займов.
Госстрах монополизировал страховые операции юридических и физических лиц внутри страны, Ингосстрах осуществлял операции по иностранному страхованию (страхование имущества иностранцев, советского имущества за рубежом, экспортно-импортные грузы, транспортные средства).
Все аккумулированные денежные средства этих организаций создавали так называемый ссудный фонд страны, который в последующем распределялся и перераспределялся в виде кредитов в разные сферы хозяйства.
Длительное командно-административное функционирование кредитной системы показало ее слабую эффективность, особенно в условиях обострения финансово-экономических проблем в стране к началу 1980-х гг. Кредит перестал играть роль активного инструмента воздействия на научно-техническое обновление экономики. Большая часть кредитов исполняла роль второго бюджета, так как кредиты не возвращались предприятиями. В результате многие кредиты списывались или шел процесс перекредитования предприятий. В особенности это относилось ко множеству планово-убыточных предприятий и сельскому хозяйству. Процент за кредит оставался на низком уровне, что не стимулировало к взаимной эффективности ни банки, ни предприятия. Все это нарушало главную сущность кредита — плату за кредит и его возвратность.
В середине 1980-х гг. в связи с реорганизацией управления экономикой была проведена банковская реформа, которая выразилась в создании крупных отраслевых специализированных банков: Государственного банка (Госбанк СССР), Промышленно-строительного банка (Промстройбанк), Агропромышленного банка (Агропромбанк СССР), Банка жилищно-коммунального хозяйства и соци-
ального развития (Жилсоцбанк СССР), Банка трудовых сбережений и кредитования населения (Сбербанк СССР), Банка внешнеэкономической деятельности СССР (Внешэкономбанк СССР). Особенность реорганизации заключалась в том, что отраслевым специализированным банкам предоставлялось право как краткосрочного, так и долгосрочного кредитования. Значительные кредитные ресурсы из Госбанка СССР были преданы специализированным банкам. Госбанк СССР сохранил за собой эмиссионную, расчетную, контролирующую функции, а также кредитование непроизводственной сферы. Система сберегательных касс была преобразована в единый Сбербанк СССР с многочисленными филиалами и отделениями.
Основная задача реорганизации банковской системы сводилась к проведению прогрессивной кредитной политики, повышению эффективности всей кредитной системы. Однако, как показала дальнейшая практика, реорганизация носила больше негативный характер, поскольку монополия трех банков (Госбанка СССР, Промстройбанка СССР, Внешэкономбанка СССР) была заменена монополией вновь созданных, реорганизованных, специализированных банков.
Центральная, одноярусная структура банковской системы закрепляла сферу влияния банков по ведомственному принципу. Предприятия, как и прежде, закреплялись за банками и не имели права выбора в получении кредитных ресурсов. Резко возросли издержки обращения банков в связи с увеличением банковского аппарата, ростом его заработной платы и организованных расходов.
Госбанк СССР занимался только распределением ресурсов на верхнем уровне, не имея возможности воздействовать на выполнение кредитных планов. Каждый банк реализовал самостоятельные кредитные планы, используя административные методы управления, например, распределяли свои ресурсы на вертикали между своими учреждениями, не обращая внимания на выгодность помещения средств, и осуществляли простое финансовое обслуживание и субсидирование предприятий.
Монопольное положение специализированных банков и централизованное закрепление ресурсов не позволяло вести торговлю деньгами или создавать денежные рынки. Кроме того, банки стали вводить искусственные поборы с предприя-
Актуальные проблемы административного права
тий и населения за обычные банковские услуги. В результате этого кредитные и денежные ресурсы продолжали выполнять пассивную роль и не могли рационально воздействовать на ход экономического развития.
В качестве позитивных мер банковской реорганизации 1987 г. можно назвать упорядочение безналичных расчетов, прекращение кредитования убытков, сверхплановых запасов товарно-материальных ценностей, а также выдачи кредитов на восполнение утраченных собственных оборотных средств, приостановление изъятия излишних кредитных средств из хозяйственного оборота и замену их собственными ресурсами предприятий. В результате этих мероприятий были высвобождены кредитные ресурсы на сумму свыше 75 млрд руб. Однако позитивные меры существенно нивелировались отрицательными последствиями банковской реформы.
Как ответ на негативные последствия банковской реформы в 1988—1989 гг. стали создаваться коммерческие и кооперативные банки в основном на базе денежных накоплений разных отраслей промышленности. В течение 1988—1989 гг. было создано около 150 коммерческих и кооперативных банков. Начала вырисовываться новая двухъярусная структура банковской системы: Госбанк СССР и специализированные банки — первый ярус, коммерческие и кооперативные банки — второй.
В середине 1990 г. в связи с объявлением правительством программы перехода к рынку стало очевидным, что банковская система нуждается в реорганизации. В частности, в правительственной программе отмечалась необходимость создания эффективной двухъярусной банковской системы, состоящей из Госбанка СССР и коммерческих банков, в которые должны быть преобразованы также созданные в 1987 г. специализированные банки.
Наряду с этой программой исполнительные и законодательные органы рассматривали альтернативную программу перехода к рынку — «500 дней», предлагавшую создать трехъярусную банковскую систему, которая помимо Госбанка СССР и коммерческих банков дополнялась сетью специализированных кредитно-финансовых учреждений в лице страховых компаний, земельных банков, инвестиционных фондов, кредитных товариществ, пенсионных фондов, брокерских и лизинговых
компаний. Программа «500 дней» расширяла количество будущих субъектов рынка капитала за счет перспективного создания специализированных кредитных учреждений, однако неправильно подменяла понятие «кредитная система» понятием «банковская система». Первое понятие шире, чем второе, которое ограничивается только банками. Кроме того, в программе оставалось понятие «ссудный фонд», тогда как в условиях рынка необходима его замена на «рынок капитала».
Концепция структуры новой кредитной системы полностью перешла в программу союзного правительства «Основные направления развития народного хозяйства и перехода к рынку», принятую осенью 1990 г. Верховным Советом СССР. Однако и здесь была допущена профессиональная ошибка, так как под банковской системой подразумевалось создание новой кредитной системы.
В конце 1990 г. Верховным Советом СССР были приняты Законы СССР «О Государственном банке СССР» и «О банках и банковской деятельности», которые окончательно устанавливали двухъярусную банковскую систему в виде Центрального банка (Госбанка), Сберегательного банка и коммерческих банков. Коммерческие банки получили самостоятельный статус в области привлечения вкладов и кредитной политики, а также при определении процентных ставок. Кроме того, им были даны права осуществлять валютные операции на основе лицензий, выданных Центральным банком. Законы СССР изменили функциональную деятельность Госбанка: кроме эмиссионной, расчетной функции, он стал контролировать деятельность коммерческих банков путем установления для них обязательных норм резервов и хранения их на счетах Центрального банка. Принятие Законов СССР способствовало созданию широкой сети коммерческих банков во всех регионах страны.
Нынешняя структура кредитной системы России приближается к модели кредитной системы промышленно развитых стран. Но дело в том, что слабым звеном новой кредитной системы является третий ярус. Он представлен в основном страховыми компаниями, а для развития других типов специализированных кредитных институтов нужно полноценное функционирование рынка капиталов и его второго элемента — рынка ценных бумаг. Создание последнего возможно в условиях относи-
- -я. ¿¿¿Ь' -
Актуальные проблемы административного права
тельно широкой приватизации государственной собственности. Именно это должно стимулировать развитие третьего яруса кредитной системы.
Новая банковская система пока развивается сложно и противоречиво. К началу 1992 г. в России действовало 1414 коммерческих банков, из них 767 созданы на базе бывших специализированных банков и 646 вновь образованы. Суммарный составной фонд составил 76,1 млрд руб. Однако основным недостатком новой банковской системы является множество мелких банков — 1037, или 73% общего числа банков, с уставным фондом от 5 млн до 25 млн руб., в то время как банков с уставным фондом свыше 200 млн руб. насчитывалось 24, или 2% их общего количества.
Мелкие коммерческие банки не могли эффектно организовать обслуживание клиентов и гарантировать сохранность их вкладов. Кроме того, негативными сторонами всей банковской системы являются нехватка квалифицированных кадров, слабая материально-техническая база, отсутствие конкуренции, недоступность услуг для ряда клиентов из-за высокого уровня процента. 1993—1994 гг. характеризовались дальнейшим увеличением количества коммерческих банков и других кредитно-финансовых институтов, что было обусловлено расширением масштабов приватизации, развитием рынка ценных бумаг, дальнейшим продвижением рыночных реформ.
К концу 1994 г. в России действовало около 2400 коммерческих банков, более 2 тыс. страховых компаний, множество инвестиционных фондов (компаний). Одновременно стали создаваться ипотечные банки, негосударственные пенсионные фонды, финансово-строительные компании, частные сберегательные банки и другие кредитные организации.
На конец 1994 г. структура кредитной системы России значительно отличается от 1991—1992 гг.
Новая структура кредитной системы стала в большей степени отражать потребности рыночного хозяйства и все больше приспосабливаться к процессу новых экономических реформ. В то же время процесс становления кредитной системы выявил определенные недостатки. Они выразились в нарушениях во всех звеньях: продолжают образовываться и существовать мелкие организации (банки, страховые компании, инвестиционные фонды), которые из-за слабой финансовой
базы не могут справляться с потребностями клиентов; коммерческие банки и другие организации в основном проводят краткосрочные кредитные операции, недостаточно инвестируя свои средства в промышленность и другие отрасли.
Многие вновь созданные кредитно-финансовые институты, страховые компании и инвестиционные фонды занимаются не свойственной им деятельностью: привлекают вклады населения, выполняя функции коммерческих и сберегательных банков. Ряд инвестиционных фондов, финансовых компаний и банков построили свою деятельность не на подлинной коммерческой основе, а по принципу пирамиды, что вызвало волну банкротств в 1993—1994 гг. Кроме того, высокие ставки на краткосрочные кредиты ведут к необоснованному росту прибылей, которые в последующем конвертируются в иностранную валюту, что обесценивает рубль и ведет к усилению инфляции. Многие стороны деятельности банковской системы России нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
Современная кредитная система — это совокупность разных кредитно-финансовых институтов, действующих на рынке ссудных капиталов и осуществляющих аккумуляцию и мобилизацию денежного капитала. Через кредитную систему реализуются сущность и функции кредита. Кредит есть движение ссудного капитала, который отдается в ссуду на условиях возвратности за определенный процент. Кредит выполняет следующие функции: аккумуляцию и мобилизацию денежного капитала, перераспределение денежного капитала, экономию издержек, ускорение концентрации и централизации капитала, регулирование экономики.
На рынке реализуются две основные формы кредита — коммерческий и банковский. Они отличаются друг от друга составом участников, объектом ссуд, динамикой, величиной процента и сферой функционирования.
Коммерческий кредит предоставляется одной функционирующей организации другой в виде продажи товаров с отсрочкой платежа. Орудием такого кредита является вексель, оплачиваемый через коммерческий банк. Как правило, объектом коммерческого кредита выступает товарный капитал, который обслуживает кругооборот промышленного капитала, движение товаров из сферы производства в сферу потребления. Особенность коммерческого
Актуальные проблемы административного права
кредита состоит в том, что ссудный капитал сливается с промышленным. Главная цель кредита — ускорить процесс реализации товаров и заключенной в них прибыли. Процент по коммерческому кредиту, входящий в цену товара и сумму векселя, как правило, ниже, чем по банковскому кредиту. Размеры коммерческого кредита ограничиваются величиной резервных капиталов, которыми располагают промышленные и торговые компании.
Банковский кредит предоставляется банками и другими кредитно-финансовыми институтами юридическим лицам (промышленным, транспортным, торговым компаниям), населению, государству, иностранным клиентам. Банковский кредит превышает границы коммерческого кредита по направлению, срокам, размерам. Он имеет более широкую сферу применения. Значительная замена коммерческого векселя банковским делает этот кредит более эластичным, расширяет его масштабы, повышает обеспеченность. Различна и динамика банковского и коммерческого кредитов. Так, объем коммерческого кредита зависит от роста и спада производства и товарооборота. Спрос на банковский кредит в основном определяется состоянием долгов в разных секторах экономики. Однако он также подвержен циклическим колебаниям экономики. Банковский кредит носит двойственный характер: он может выступать как ссуда капитала для функционирующих организа-
ций, компаний либо в виде ссуды денег, т.е. как платежное средство при уплате долгов. По мере развития и расширения кредитной системы увеличиваются темпы роста банковского кредита.
Современная кредитная система включает в себя два основных понятия: 1) совокупность кре-дитно-расчетных и платежных отношений, которые базируются на определенных, конкретных формах и методах кредитования; 2) совокупность функционирующих кредитно-финансовых институтов (банков, страховых компаний и др.). Первое понятие, как правило, связано с движение ссудного капитала в виде разных форм кредита. Второе означает, что кредитная система через свои многочисленные институты аккумулирует свободные денежные средства и направляет их организациям, населению, правительству.
Современная кредитная система капиталистических стран в послевоенные годы претерпела серьезные структурные изменения; снизилась роль банков и возросло влияние других кредитно-финансовых институтов (страховых компаний, пенсионных фондов, инвестиционных компаний и др.). Это выразилось как в росте общего числа новых кредитно-финансовых институтов, так и в увеличении их удельного веса в совокупных активах всех кредитно-финансовых институтов. Такие эволюционные процессы коснулись и многих развивающихся стран.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ, И ПРОБЛЕМЫ ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
А.Н. КОКОРЕВ,
кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры административной деятельности ОВД
Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: alex.kokorev@mail.ru
Рецензент: доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права
Московского университета МВД России С.М. Зырянов
Аннотация. Представлены проблемам осуществления ОВД административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Ключевые слова: административный надзор, освобожденные из мест лишения свободы, ОВД, проблемы, профилактика.
