CC BY
132
С.Ю. Чапчиков
КОРРУПЦИЯ КАК УГРОЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ: ГЕНЕЗИС ПРОБЛЕМЫ И СПОСОБЫ БОРЬБЫ С НЕЙ
В настоящее время в России борьба с коррупцией - чрезвычайно актуальная и острая проблема. Россия входит в группу наиболее коррумпированных стран мира. В 2003 году, по данным международной организации «Transparency International», основанным на оценках индекса восприятия коррупции (CPI), Россия занимала 86-е место из 133 стран, в 2005 г. она «сползла» на 126-е место из 158 стран, соответствующее уровню такой страны, как Сьерра-Леоне. 26 сентября 2007 года организация «Transparency Int.» опубликовала свой очередной рейтинг состояния коррупции в мире. Россия занимает в нем 143 место из 180 с рейтингом 2,3 балла.
По оценкам некоторых экспертов, ежегодные убытки от коррупции в России составляют 20-25 млрд долларов США. Общая сумма, выплачиваемая предпринимателями чиновникам, оценивается в 33,5 млрд долларов США [1].
Есть и более критические оценки. Согласно данным фонда «ИНДЕМ», только в деловой сфере России за период с 2001 по 2005 гг. объем коррупции вырос примерно с 33 до 316 млрд долларов США в год. При этом средний размер взятки, которую российские бизнесмены дают чиновникам, вырос с 10 до 136 тыс. долларов [2]. Более половины взрослого населения страны имеют личный опыт дачи взяток.
Как социально негативное явление в обществе коррупция известна с давних времен.
Согласно утверждению Никколо Макиавелли, коррупция - это использование публичных возможностей в личных интересах. В работе «Государь», давая исчерпывающие характеристики советникам государей, он, в частности, подчеркивал: «Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботится о себе, чем о государе, и во всяком деле ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю, и тот никогда не сможет на него положиться»
[3].
Данное понятие вошло в различные словари и энциклопедии. В частности, в «Словаре русского языка» коррупция определяется как «подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей» [4, с. 108]. В «Политическом словаре» понятие «коррупция» - это «разложение экономической и политической систем в государстве, выражающееся в продажности должностных лиц и общественных деятелей» [5, с. 289]. Во французском большом пятитомном словаре «Лярусс» коррупция определяется как «правонарушение, в котором может быть обвинен любой человек (чиновник, наемный работник и т.д.), который требует определенного предложения, обещания денег или подарка за то, чтобы предпринять на своем рабочем месте какое-то действие или воздержаться от него» [6, р. 776].
В зарубежной литературе исследование коррупции ведется давно и широким фронтом. М. Вебер, например, ввел функциональный подход к исследованию коррупции. Он сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих форсирование происходящих в обществе изменений. Согласно воззрениям сторонников такого подхода, выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает [7, с. 55]. Другой сторонник функционального подхода - Г. Мюрдаль, наоборот, признает негативную сторону коррупции. По его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его развития [8, р. 952].
Наличие в законодательной базе государства возможностей для нелегального обогащения чиновников путем вымогания взяток или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников приводит к большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные.
Во вступительном слове на совещании по проб-лемам противодействия коррупции 19 мая 2008 г. Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что только в 2007 году, по официальной статистике, возбуждено десять с половиной тысяч уголовных дел в этой сфере. Но это только вершина айсберга. Этот вид преступлений носит скрытый характер, и, естественно, их трудно найти, трудно расследовать и трудно привлечь к ответственности коррупционеров [2].
Коррупция проявляется во всех сферах экономической деятельности.
К сферам деятельности, которые в наибольшей степени подвержены коррупции в России, относятся таможенные службы, медицинские организации, автоинспекции, судебные органы, налоговые органы, правоохранительные органы.
В политической сфере отрицательные последствия коррупции проявляются в подрыве престижа страны на международной арене, способствовании ее политической и экономической изоляции и пр.
Выступая 30 сентября 2008 г. на заседании Совета по противодействию коррупции, Президент России Д.А. Медведев констатировал: «Коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабные формы, масштабный характер, она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь в нашем обществе. И, как вы понимаете, речь идет даже не только о банальных взятках, независимо от их размера, но, по сути, о тяжелой болезни, которая разъедает нашу экономику и разлагает все общество.
В этой связи кардинальное снижение уровня коррупции - это, конечно, стратегическая задача, которая стоит перед страной» [10].
Опасность коррупции и необходимость бороться с ней признаются в нашей стране давно. В новой России первым антикоррупционным актом был Указ Президента России от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». 8 апреля 1997 г. был принят Указ Президента России № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Указом Президента России от 24 ноября 2003 г. был образован Совет при Президенте России по борьбе с коррупцией. Но данные усилия не могли приостановить ухудшение ситуации в стране, связанной с коррупцией.
Размах коррупции в современном мире привлек внимание и международных организаций. 16 декабря 1996 г. ООН приняла Декларацию о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях - первый специальный акт международного уровня. 15 ноября 2000 г. была принята Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. Специальный комитет получил мандат на разработку международно-правового акта против коррупции на основании резолюций ГА ООН 55/61 от 4 декабря 2000 г. и 55/260 от 31 января 2002 г.
9 декабря 2003 г. Российская Федерация подписала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции. Она была ратифицирована Россией 8 марта 2006 года (№ 40-ФЗ) с рядом оговорок.
Содержание проектов антикоррупционных законодательных актов, безусловно, подтверждает последовательную позицию России по формированию антикоррупционного законодательства с учетом ее международно-правовых обязательств. При этом уже четко осознано то обстоятельство, что национальное антикоррупционное законодательство следует понимать в более широком смысле как систему нормативных установок, включающую не только репрессивное уголовное законодательство, но и превентивные антикоррупционные нормы.
По итогам саммита лидеров «Группы восьми» в Санкт-Петербурге 16 июля 2006 г. был принят План действий по борьбе с коррупцией, в котором в целях развития международного обязательства Российской Федерации по борьбе с масштабной коррупцией в сфере государственного управления на высоком уровне еще раз были подтверждены ее обязательства.
В целом в Российской Федерации в настоящее время в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы.
31 июля 2008 г. Президентом РФ был одобрен Национальный план противодействия коррупции. В плане три раздела: меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции; меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции; меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.
25 декабря 2008 г. Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым подписан принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации пакет законов по противодействию коррупции, которые должны стать правовой основой для разработки мер, направленных на устранение причин коррупционных проявлений в обществе, а также по совершенствованию деятельности правоохранительных органов и их взаимодействию в борьбе с коррупцией.
Данными законами вводятся дополнительные обременения, ограничения и обязательства в отношении государственных и муниципальных служащих. Например, такое обременение, по начальству, как сообщать о фактах и случаях, ставших известными в процессе служебной деятельности, о различных правонарушениях в этой сфере.
Закон «О противодействии коррупции» ставит в качестве базовой задачи совершенствование структуры государственного управления, а также функций и полномочий органов государственной власти. И здесь мы исходим из того, что коррупция является следствием избыточного и нерегламентированного государственного регулирования.
Упрощается ведение судебных действий в отношении так называемых спецсубъектов, расширяется сфера контроля за достоверностью представления государственными и муниципальными служащими информации об имуществе, доходах и имущественных обязательствах, расширяется и унифицируется сфера имущественного контроля.
В этом пакете законов вносятся изменения и в Закон об оперативно-розыскной деятельности в части возможности применения оперативно-разыскных мероприятий для проверки достоверности сведений о декларируемом государственным или муниципальным служащим имуществе, доходах и имущественных правах, - здесь имеется в виду налогооблагаемое имущество, а также возможность использования оперативно-разыскных мероприятий для поиска имущества, подлежащего конфискации.
В законе впервые содержится норма в отношении права должностного лица после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет занимать должности в коммерческих организациях, с которыми это должностное лицо прежде было связано при выполнении своих функциональных обязанностей.
Государственный или муниципальный служащий обязывается представлять декларацию о доходах, имуществе и имущественных обязательствах. Аналогичную информацию обязаны предоставлять и члены его семьи, которыми согласно закону считаются супруги и несовершеннолетние дети.
В Федеральный конституционный закон о Правительстве вводится норма, обязывающая Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства и федеральных министров декларировать свое имущество, доходы, имущественные обязательства, также эта обязанность распространяется на членов семей соответствующих должностных лиц.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» (далее - закон), являясь основным в системе мер противодействия коррупции, определяет коррупцию как социально-юридическое явление, коррупционное правонарушение как отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и противодействие коррупции как скоординированную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий.
В законе коррупция определяется путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, и указания на сущностный признак коррупции -незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. Коррупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица.
Содержащееся в законе определение коррупции согласуется с определением коррупции в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 1999 год).
В законе закреплены меры по профилактике коррупции, включающие в себя:
- специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусматривающими, в том числе, и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;
- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;
- совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации;
- возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с исполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности.
Большое внимание уделено определению основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции. Эти направления включают в себя, в частности:
- совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;
- разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональной уровне;
- сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-разыскных мероприятий;
- введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;
- обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;
- развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего, между гражданами и государственными органами.
В законе установлено, что в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц.
Для исполнения решений указанных органов могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, которые представляются на рассмотрение соответственно Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в установленном порядке, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав соответствующего органа.
Таким образом, в законе заложены правовые основы для возможного формирования координирующего органа по противодействию коррупции. Но в то же время не определены ни его структура, ни порядок формирования, ни круг полномочий. Решение этих вопросов отнесено на усмотрение Президента Российской Федерации.
В законе также указано, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность по борьбе с коррупцией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений) органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.
Меры противодействия коррупции, касающиеся дисциплинарной, административной и иной ответственности физических и юридических лиц, полномочий органов государственной власти Российской Федерации, участвующих в предупреждении коррупции и борьбе с ней, статуса судей, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных комиссий, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации и служащих Банка России, порядка прохождения гражданами соответствующих видов государственной службы, контроля за сделками и финансовыми операциями государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих должности государственной или муниципальной службы в прошлом, и членов их семей, подлежат урегулированию в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе Российской Федерации, федеральных законах «О статусе судей в Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и в других законодательных актах.
Система мер противодействия коррупции, предусмотренная пакетом законов, строится на использовании прежде всего мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.
Такие меры включают, в частности:
- установление обязанности каждого из государственных и муниципальных служащих, замещающих должности, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи и наделение соответствующих должностных лиц правом запрашивать у правоохранительных и контролирующих органов информацию, подтверждающую достоверность представленных сведений;
- установление правила, в соответствии с которым граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Данное положение также распространяется на служащих Банка России;
- закрепление механизма проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера определенных категорий государственных и муниципальных служащих, в том числе с использованием оперативно-разыскных возможностей;
- введение правила, согласно которому невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представления указанных сведений может явиться основанием для его освобождения от занимаемой должности или привлечения к иным видам дисциплинарной ответственности.
В целях создания механизма ответственности юридических лиц, в том числе и иностранных, за коррупционные правонарушения устанавливается общая норма, согласно которой в случае, когда от имени или в интересах юридического лица передается взятка или осуществляется коммерческий подкуп, к юридическому лицу в порядке, предусмотренном административным и гражданским законодательством Российской Федерации, могут быть приняты такие меры ответственности, как, в частности, предупреждение и административный штраф.
В развитие этого общего требования в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предлагается внести соответствующие изменения.
Литература
1. Исследование фонда ИНДЕМ «Диагностика российской коррупции 2005» // http://www.indem.ru/rassian.asp
2. Медведев Д.А. Вступительное слово на совещании по проблемам противодействия коррупции 19 мая 2008 г. // http://www.kremlin.ru/appears/2008/05/19/1331_type63374type63378type82634_200940. shtml
3. Макиавелли Н. Государь. М., 1990.
4. Словарь русского языка: В 4-х т. М., 1986. Т. 2.
5. Политический словарь. М., 1958.
6. Grand Larousse: En 5 volumes. Paris, 1987. T. 2.
7. Делла Порта Д. Действующие лица в коррупции: политические бизнесмены в Италии // Международный журнал социальных наук. 1997. № 16.
8. Myrdal G. Asian drama: An inquiry into the roperty of nations. N.Y.: Pantheon, 1968. Vol. 2.
9. Еделев А.Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности Российской Федерации // Налоги. 2008. Специальный выпуск. Январь.
10. Медведев Д.А. Вступительное слово на заседании Совета по противодействию коррупции 30 сентября 2008 г. // http://www.kremlin.ru/appears/2008/09/30/1625_type63374type63378type82634_ 207054 .shtml
