CC BY
439
УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ
Коррупционные правонарушения: проблемные вопросы юридической квалификации
СПЕКТОРЕкатерина Ильинична, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела правовых проблем противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: e-spektor@yandex.ru
В действующем национальном и зарубежном законодательстве, как и в отечественной юридической науке, отсутствует единый стройный подход к определению понятия «коррупция» и его квалифицирующих признаков. Одновременное жонглирование законодателем понятиями «коррупционное преступление», «коррупционное правонарушение», «коррупционный проступок», «правонарушение, создающее условие для коррупции», «преступления коррупционной направленности» не вносит ясность в вопросы юридической квалификации данного девиант-ного деяния и, более того, позволяет правоприменителю расширительно толковать действительный смысл и содержание данных понятий, что является незаконным и недопустимым в части применения принципа аналогии в «наказательном праве». Отсутствие единого категориально-понятийного аппарата не только влечет невозможность установления четких пределов его правового регулирования, в результате чего все усилия по противодействию коррупции в большей степени приобретают «лоскутный», а не системный характер, но и нарушает принцип согласованности с системой действующего правового регулирования и c принципом формальной определенности закона, предполагающим точность и ясность законодательных предписаний, выступающим в качестве необходимой гарантии обеспечения верховенства права. Обосновывается необходимость правового осмысления понятия «коррупция».
Ключевые слова: коррупция, коррупционное правонарушение, преступление, проступок, коррупционная направленность, юридическая квалификация, законодательство, правоприменитель, расширительное толкование, законность.
Corruption Offenses: Problematic Issues of Legal Qualification
E. I. Spektor, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: e-spektor@yandex.ru
In this paper the author revealed the absence of uniform and clear-cut approach to the definition of the concept "corruption" and characteristic features thereof in contemporary current national and international law and science. Manipulation with such notions as corruption crime, corruption offense, misconduct, offense which creates conditions for corruption, etc. does not only bring clarity to the issues of legal qualification of the deviant act as "corruption", but allows law enforcers to interpret broadly the true meaning and content of these concepts. The author noted that the above situation is illegal and unacceptable in terms of application the principle of analogy in "penalty law". Lack of uniform conceptual apparatus makes it impossible to set clear limits of the legal regulation, whereby all efforts of combating the corruption become more "patchy" and not systemic. Also, it violates the principle of consistency with the existing system of legal regulation and the principle of formal certainty of law, presupposing the accuracy and clarity of the legal regulations in its capacity as the necessary guarantee to ensure the rule of law. Realizing an integrated and interdisciplinary concept of «corruption», the author proves the need for legal comprehension of said concept.
Keywords: corruption, misconduct, offence, legal qualification, legislation, deviant act, extensive interpretation, law enforcers, legality.
DOI: 10.12737/12226
В действующем законодательстве Российской Федерации в целом, как и непосредственно в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273-ФЗ), до сих пор не выработан единый стройный подход к определению понятия «коррупционное правонарушение» и его квалифицирующих признаков. Отсутствие единого категориально-понятийного аппарата влечет невозможность установления четких пределов его правового регулирования, в результате чего все усилия по противодействию коррупции в большей степени приобретают «лоскутный», а не системный характер. На законодательном уровне не отражены соотношение и связь данного понятия с понятиями «коррупционное преступление», «коррупционный проступок» и «правонарушение, создающее условия для коррупции». В то же время на ведомственном уровне правоприменителями введено в оборот понятие «преступления коррупционной на-правленности»1.
Основным и единственным существующим критерием дифференциации коррупционных правонарушений законодатель определяет вид ответственности, установленной за их совершение (ст. 13 Закона № 273-ФЗ), что бесспорно отвечает как канонам и принципам правовой доктрины, так и положениям международных норм. Соответственно, основываясь на видах юридической ответственности, установленных за совершение такого девиантного поступка, как коррупционное деяние, являющегося противоправным, выделяются четыре вида коррупционных правонарушений: администра-
1 См. Совместное указание Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 15 февраля 2012 № 52-11 и № 2 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» (утр. силу).
тивные проступки, преступления, гражданско-правовые деликты и дисциплинарные проступки.
«Правонарушение», являясь общим понятием, представляет собой виновное противоправное деяние (действие и (или) бездействие) лица, причиняющее вред личности, обществу и государству, за которое наступает юридическая ответственность. В зависимости от степени общественной опасности и социальной вредности правонарушения делятся на преступления и проступки2. Соответственно, с точки зрения соблюдения чистоты юридической терминологии полагаем целесообразным законодателю оперировать либо понятием «коррупционное деяние», либо «коррупционное правонарушение», определяемое как противоправное деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность. Тождественная позиция отражена в ст. 8 Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятого 15 ноября 2003 г. на XXII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ.
Вместе с тем Закон № 273-ФЗ, не предусматривающий легального определения понятия «коррупционное правонарушение» и оперирующий базовым и обобщающим понятием «коррупция»3, в п. 1 ст. 1 раскрывает его через призму простого перечисления уголовно-правовых деяний, составляющих
2 Административные, гражданско-правовые, дисциплинарные (материальные).
3 «Незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и го-
сударства в целях получения выгоды в виде имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
должностную преступность в виде: злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышения должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), получения взятки (ст. 290 УК РФ), дачи взятки (ст. 291 УК РФ), коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ), оставляя «за бортом» другие правонарушения, которые de jure коррупционными не являются, но при этом создают «условия для совершения коррупционных правонарушений» (ст. 14 Закона № 273-ФЗ). К последним можно отнести легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, представление неполных или недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, нарушение требований Кодекса этики и служебного поведения, неформальные отношения обмена услугами; подкуп избирателей, участников референдума, незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего), преступления против правосудия (вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта, незаконное освобождение от уголовной ответственности, незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей и проч.) и др.
Примечательно, но Закон № 273-ФЗ не предусматривает и легального определения термина «правонарушение, создающее условие для коррупции», одновременно устанавливая ответственность юридических лиц за его совершение (ч. 1 ст. 14 Закона № 273-ФЗ). Вместе с тем системное толкование составов административных правонарушений ст. 19.28 и 19.29 КоАП РФ4 подтверждает факт установления административной ответственности юри-
4 Незаконное вознаграждение от имени юридического лица, незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего).
дических лиц именно за совершение коррупционных правонарушений5, а не «правонарушений, создающих условия для коррупции», что соответствует пониманию подходов к криминализации коррупционных деяний юридических лиц и коррелирует определенным международным обязательствам России.
Судя по всему, логика законодателя исходит из того, что если правонарушение препятствует формированию в обществе нетерпимости и негативного отношения к коррупционному поведению (п. 3 ст. 7, п. 1 ст. 6 Закона №№ 273-ФЗ), то оно тем самым создает предпосылки для совершения непосредственно коррупционного правонарушения, обладающего всеми признаками, которые определены в п. 1 ст. 1 Закона № 273-ФЗ.
Полагаем, что заложенная законодателем возможность расширительного толкования правоприменителем действительного смысла и содержания понятия «правонарушение, создающее условие для коррупции», равно как и его квалифицирующих признаков относительно своего словесного выражения, является, во-первых, незаконной и, во-вторых, недопустимой в части применения принципа аналогии в «наказательном праве». Любое расширение состава преступления (правонарушения) и его квалификация (установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного противоправного деяния и признаками состава правонарушения, предусмотренного правовой нормой) являются исключительной прерогативой законодателя. Правоприменитель аналогичными полномочиями не обладает.
5 По мнению ряда ученых, к коррупционным правонарушениям относится и подкуп избирателей, участников референдума
(ст. 5.16 КоАП РФ), нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ).
Предусмотренная законодателем понятийная неопределенность и двусмысленность правовой конструкции не только негативно сказывается на правоприменительной практике, позволяющей формироваться на злоупотреблениях и усмотрении, неправомерных решениях судов и должностных лиц, но и идет вразрез как с принципом согласованности с системой действующего правового регулирования, так и c принципом формальной определенности закона, предполагающим точность и ясность законодательных предписаний, выступающим в качестве необходимой гарантии обеспечения верховенства права. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно формулировал критерии определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, вытекающие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми пра-воприменителями6.
Сложившаяся нормативная неоднозначность подлежит устранению. Иными словами, понятие «правонарушение, создающее условие для коррупции», не позволяющее сделать однозначный вывод о своем содержании, должно быть либо исключено из законодательства, либо надлежащим образом раскрыто и пояснено.
К числу основных квалифицирующих признаков коррупционного деяния следует отнести использование специальным субъектом своего служебного положения и полномочий вопреки интересам своей службы, организации, реализацию им управленческих функций в том числе в коммерческой или иной организации, умышленную форму вины, корыстный мотив либо иную личную
6 См., например, постановления КС РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П, от 27 мая 2008 г. № 8-П, от 21 января 2010 г. № 1-П.
заинтересованность (выгоду неимущественного характера, обусловленную побуждениями получить взаимную услугу, карьеризм, семейственность и т. п.7). Субъектом коррупционного деяния может выступать и лицо, заинтересованное в осуществлении определенных действий (бездействия) специальным субъектом.
Отсутствие надлежащего определения понятия «коррупция» и единой позиции о правонарушениях, относимых к коррупционным, также не позволяет определиться и с перечнем последних. Вместе с тем юридическая наука предпринимает попытки упорядочить составы коррупционных правонарушений, зачастую предусматривая для них соответствующие самостоятельные главы в отраслевых кодексах8. Чуть сложнее обстоят дела с определением перечня гражданско-правовых коррупционных правонарушений — гражданско-правовых деликтов, вытекающих из сделок, совершенных с нарушением антикоррупционного законодательства9.
Бесспорно, наиболее часто встречающейся является попытка определения именно перечня конкретных составов коррупционных преступлений, обоснованием которого является их криминальный харак-
7 См. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» (п. 16).
8 Например, в научных кругах обсуждается вопрос о возможности предусмотреть в КоАП РФ либо отдельную главу «Коррупционные правонарушения», либо главу «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти».
9 Статьи 575, 168—170 ГК РФ; запрет на дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей; основания для признания сделки недействительной.
тер (ст. 1 Закона № 273-Ф3, Конвенция ООН против коррупции 2003 г., Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г.)10, распространенность, особенности организации их предупреждения; дифференциация и индивидуализация мер воздействия, применяемых к виновным11.
В правоприменительной плоскости первыми, кто определил преступные деяния в качестве коррупционных, стали Генеральная прокуратура и Следственный комитет РФ и МВД России12. К числу коррупци-
10 Очевидно, что проблематика исследования категориально-понятийного аппарата «коррупционное деяние», находящегося на стыке разных отраслей законодательства, не должна ограничиваться исключительно уголовным правом и требует выхода за рамки узкого понимания коррупции как совокупности составов правонарушений, предусмотренных уголовным законодательством. В проводимых Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ исследованиях понятие «коррупция» предлагается раскрыть как «противоправное использование должностным или иным лицом своего положения в целях получения ненадлежащей выгоды для себя или третьих лиц, предоставление другим лицам такой выгоды, а также посредничество и иные формы содействия в совершении указанных деяний». Предложенное Институтом широкое определение коррупции, уходящее от карательных мер, носит универсальный характер и может быть применено в целом как к государственному, так и к частному сектору. См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012. С. 25; Двадцать руководящих принципов борьбы против коррупции, закрепленных в резолюции 24 (97), принятой Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 г.
11 См.: Лунеев В. В. Курс мировой и российской криминологии: учебник: в 2 т. М., 2011. Т. II: Особенная часть. С. 470.
12 См.: Указание Генеральной прокуратуры РФ № 387-11, МВД России № 2 от 11 сен-
онных ими отнесены деяния, соответствующие следующим признакам: а) наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечании к ст. 285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечании к ст. 201 УК РФ; б) связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей; в) обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц); г) совершение преступления только с прямым умыслом. Исключением являются преступления, хотя и не отвечающие указанным требованиям, но относящиеся к коррупционным в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией международно-правовыми актами и национальным законодательством, а также связанные с подготовкой условий для получения должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выпол-
тября 2013 г. «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» (утр. силу); приказы Следственного комитета РФ от 28 декабря 2012 г. № 88 «Об утверждении статистического отчета "Сведения о деятельности следственных органов Следственного комитета Российской Федерации по противодействию коррупции"», от 28 марта 2011 г. № 41 «Об утверждении статистического отчета "Сведения о деятельности следственных органов Следственного комитета Российской Федерации по противодействию коррупции"».
няющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного предоставления такой выгоды. Этим же указанием к коррупционным преступлениям без дополнительных условий отнесены следующие составы: ст. 1411, 184, 204, п. «а» ч. 2 ст. 2261, п. «б» ч. 2 ст. 2291, ст. 289, 290, 291, 2911 УК РФ. Примечательно, что количество коррупционных деяний в актах двух ведомств неодинаково (46 и 43).
В 2014 г. депутатами Государственной Думы РФ13 были предприняты неоднозначные и противоречивые попытки не только ввести легальные определения понятий «коррупционное преступление» и «коррупционное правонарушение», но и определить в качестве коррупционных 46 составов преступлений с соответствующим ужесточением мер наказания от 15 до 20 лет лишения свободы14. Верховный Суд РФ в постановлении Пленума от 9 июля
13 В качестве законодательной инициативы депутатами был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями».
14 Законопроект вызывал серьезные замечания, что было отражено в позиции ИЗиСП.
В частности, предлагаемое в законопроекте определение коррупционного преступления, построенное как отсылочное, лишь усложняет правоприменение; к числу новых составов коррупционных преступлений предлагалось, в частности, отнести «хищение средств бюджетов, государственных внебюджетных фондов и государственных корпораций (компаний)» (проектируемая ст. 1641 УК РФ), что вступает в конфликт и конкурирует со ст. 159, 160, 2851 и 2852 УК РФ и проч. Кроме того, установление приоритета защиты государственной собственности противоречит конституционному принципу «равенство всех форм собственности» (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и общеправовым принци-
2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» пошел по пути наименьшего сопротивления и отнес к коррупционным деяниям в основном преступления, связанные со взяточничеством и коммерческим подкупом, — ст. 290, 291, 2911, 159, 160, 204, 292, 304 УК РФ.
Попытки определения перечня коррупционных правонарушений (преступлений) неоднократно предпринимались в международных нормативных актах, что еще раз подтверждает отсутствие единого подхода к уяснению смысла и содержания понятия «коррупция». Тенденция (не всегда единообразная) к законодательной регламентации понятий «коррупционное правонарушение» и «коррупционное преступление» прослеживается и в законодательстве многих зарубежных государств. В Законе Украины от 7 апреля 2011 г. № 3206^1 «О принципах предотвращения и противодействия коррупцию» определено, что коррупционное правонарушение — умышленное деяние, содержащее признаки коррупции, совершенное лицом, указанным в ч. 1 ст. 4 данного Закона, за которое законом установлена уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность (ст. 1). Уголовный кодекс Казахстана, предусматривая легальное понятие «коррупционное преступление», перечисляет конкретные составы преступления. Законом Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. № 267-1 «О борьбе с коррупцией» определено, что правонарушениями, связанными с коррупцией (коррупционными правонарушениями), являются деяния, сопряженные с коррупцией или создающие условия для коррупции, которые влекут дисциплинарную, административную и уголовную ответственность (п. 2 ст. 2).
пам справедливости, соразмерности и пропорциональности.
В Уголовном кодексе Азербайджана не приводится дефиниция «коррупционные преступления», а понятие и виды коррупционных посягательств ограничиваются уголовно-правовыми нормами, которые содержатся в гл. 33 УК Азербайджана. В уголовном законодательстве Молдовы не имеется самостоятельного понятия «коррупционные преступления», вместе с тем в структуре Особенной части УК Молдовы выделяется отдельная глава XVI «Коррупционные преступления в частном секторе», закрепляющая основания уголовной ответственности за взяточничество, злоупотребление служебным положением и подлог бухгалтерских до-кументов15.
Однако, несмотря на все попытки научного осмысления концепции коррупционного правонарушения с последующим определением его квалифицирующих признаков, в юридической науке, законодательстве и правоприменительной практике до сих пор отсутствует единая позиция о коррупционных правонарушениях. Вместе с тем полагаем, что выделение самостоятельных со-
15 См., например: Семыкина О. И. Понятие коррупции (государства — участники СНГ) // Уголовно-правовые меры по противодействию коррупции за рубежом: сравнительно-правовое исследование: монография / отв. ред. И. С. Власов. М., 2014.
ставов коррупционных правонарушений (преступлений) для каждой сферы деятельности и объединение имеющихся составов правонарушений (преступлений) в самостоятельные «коррупционные» перечни или главы отраслевых кодексов невозможны ввиду разнородности родового объекта коррупционных правонарушений (собственность, экономическая деятельность, государственная власть, военная служба и т. п.) и, соответственно, их рассредоточения как в разных нормативных правовых актах, так и в главах отраслевых кодексов16 даже при наличии общих коррупционных критериев и признаков. В связи с предпринимаемым упорядочиванием может возникнуть опасность необоснованного расширения понятия коррупционного правонарушения. Кроме того, такое искусственное расширение опасно тем, что оно сможет заполнить статистику незначительными делами, создавая иллюзию успешной коррупционной борьбы17.
16 Критерием построения системы Особенной части любого кодекса является именно родовой объект.
17 См.: Кулыгин В. В. О возможности оптимизации антикоррупционного законодательства // Проблемы формирования и реализации антикоррупционной и антикриминальной политики. Владивосток, 2009. С. 14.
Библиографический список
Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред. Т. Я. Хаб-риева. М., 2012.
Кулыгин В. В. О возможности оптимизации антикоррупционного законодательства // Проблемы формирования и реализации антикоррупционной и антикриминальной политики. Владивосток, 2009.
Лунеев В. В. Курс мировой и российской криминологии: учебник: в 2 т. М., 2011. Т. II: Особенная часть.
Семыкина О. И. Понятие коррупции (государства — участники СНГ) // Уголовно-правовые меры по противодействию коррупции за рубежом: сравнительно-правовое исследование: монография / отв. ред. И. С. Власов. М., 2014.
