CC BY
264
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 4 (45). С. 187-191.
УДК 343
КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ КАК ОСНОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
KORRUPTSIOGENNYJ FACTORS AS THE FOUNDATION OF ANTI-CORRUPTION EXPERTISE
М. А. БУЧАКОВА, О. А. ДИЗЕР (М. А. BUCHAKOVA, O. A. DIZER)
Рассматриваются вопросы выявления коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативном правовом акте или его проекте в ходе проведения антикоррупционной экспертизы. Дается характеристика коррупциогенных факторов, рассматривается их эволюция в отечественном законодательстве. Анализируются основания, порядок и содержание антикоррупционной экспертизы. Высказаны предложения по совершенствованию положений законодательства о проведении антикоррупционной экспертизы в целях повышения её эффективности.
Ключевые слова: коррупция; коррупциогенные факторы; антикоррупционная экспертиза;
дискреция; дискреционные полномочия.
The article considers the problems of detection of corruption factors contained in the normative legal act or its project during carrying out anti-corruption expertise. The characteristic of corruption factors and discusses their evolution in domestic legislation. Analyzes the grounds, procedure and content of anticorruption expertise. The proposals on improvement of legislation on anti-corruption expertise in order to enhance its effectiveness.
Key words: corruption; corruption factors; anti-corruption expertise; discretion; discretionary powers.
Масштабный характер коррупции в России обусловил необходимость противодействия ей посредством разработки и применения системы превентивных мер правового, организационного, криминологического характера. Правовое обеспечение противодействия коррупции обусловлено несовершенством законодательства, имеющимися пробелами в нем, наличием большого количества отсылочных и бланкетных норм, нечеткостью изложения текста. Это создает сложности при уяснении его содержания. Такие правовые акты нередко дают возможность легализации коррупционных действий, и в силу этого они противоречат публично-правовым интересам.
В целях исключения коррупциогенных проявлений в процессе законотворческой деятельности, а также на стадии применения нормативных правовых актов, проводится антикоррупционная экспертиза, т. е. оценка действующих нормативных правовых актов, проектов с целью выявления в этих нормах факторов, имеющих коррупциогенный характер.
Задачей данной экспертизы является установление дефектов законодательства, которые могут привести к возможности корыстного истолкования и использования норм, создавая питательную почву для коррупционных проявлений. Так, А. Р Нематов отмечает, что нормативное закрепление коррупционных факторов и их внедрение в законодательство придает коррупционным действиям должностных лиц легитимный характер. Тем самым коррупцио-генные акты придают коррупционным действиям правовой и законный характер [1].
Согласно ч. 3 ст. 5 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г., в борьбе с коррупцией каждое государствоучастник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней, т. е. антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов [2].
© Бучакова М. А., Дизер О. А., 2015
187
М. А. Бучакова, О. А. Дизер
В Модельном законе «О противодействии коррупции», принятом 25 ноября 2008 г. постановлением № 31-20 на 31-м Пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, было дано понятие антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов как деятельности специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативных правовых актах и их проектах, разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов [3].
Законодатель в Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе) ввел определение коррупциоген-ных факторов, которые могут содержаться в норме права. Ими являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции [4].
Из определения видно, что данный вид экспертизы имеет предупредительный характер, так как направлен на профилактику противоправного коррупционного поведения.
Юридической науке известны разные виды экспертиз: правовая, криминологическая и др. Появление в последние годы на законодательном уровне нового вида экспертизы - антикоррупционной - означает стремление государства не только повысить качество законодательства, но и снизить уровни коррупционных рисков, создаваемых нормативными правовыми актами или их проектами [5].
Как отмечалось выше, выявление кор-рупциогенных факторов, содержащихся в нормативном правовом акте или его проекте, позволяет определить возможность совершения коррупционного правонарушения. В этой связи при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, их проектов важно не только установить, но и
устранить эти факторы с целью дальнейшего предупреждения противоправного поведения. Т. Я. Хабриева пишет, что антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупцио-генных факторов, сопряженное в том числе с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности [6].
После принятия Закона об антикоррупционной экспертизе подзаконных нормативных правовых актов проведение антикоррупционной экспертизы было поставлено на системную основу [7], а порядок её проведения определен Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов (далее - Методика). Совершенствование нормативной правовой базы по проведению антикоррупционной экспертизы свидетельствует о стремлении законодателя повысить эффективность проводимой экспертизы не только с уточнением выделяемых коррупциогенных факторов, но и подробным указанием их свойств.
В частности, первоначально понятие коррупционных факторов и коррупциоген-ных норм было дано в Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 [8].
Коррупционными факторами в соответствии с указанной выше Методикой были признаны три группы факторов, а именно:
а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;
б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
в) факторы системного характера.
В Методике были даны также разъяснения о каждой из приведенных выше групп.
Однако Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
188
Коррупциогенные факторы как основания проведения антикоррупционной экспертизы
правовых актов и проектов нормативных правовых актов, Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов) термин коррупционные был заменен на «коррупциогенные» [9], уточнены виды коррупциогенных фаторов, вместо трех факторов указаны только два.
Согласно действующей Методике первая группа коррупционных факторов - это нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и включающие:
а) широту дискреционных полномочий -отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав -возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);
г) чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответст-
вующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);
и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Вторую группу составляют факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, которые проявляются в следующем:
а) наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотреблении правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должно -стными лицами) - отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистической неопределенности - употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера [10].
Сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов, устанавливающих коррупциогенные факторы, показывает, что в ныне действующие документы не включены факторы системного характера.
Вместе с тем очевидно, что из перечисленных действующих факторов наиболее распространены те, которые связаны с дискреционными полномочиями государственных, муниципальных органов, должностных лиц, т. е. полномочием действовать по своему усмотрению.
189
М. А. Бучакова, О. А. Дизер
Дискреция (от лат. discretio) означает решение должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению [11]. Ю. П. Соловей отмечает: «Под административным усмотрением (дискрецией) следует понимать выбор органами и должностными лицами в пределах, установленных нормативными правовыми актами, оптимального, по их мнению, варианта решения конкретного управленческого вопроса в ситуации, когда правовые нормы не определяют исчерпывающим образом основания, условия, содержание, порядок и (или) сроки принятия такого решения» [12].
Как видим, основу административного усмотрения составляет дискреционная деятельность органов государственного и муниципального управления. При этом наличие административного усмотрения - важное качество в деятельности должностных лиц органов государственного и муниципального управления, позволяющее эффективно решать поставленные задачи, выбирая наилучший вариант решения проблемы. Вместе с тем возникает вопрос, где заканчиваются полномочия должностного лица, установленные нормативным актом, и начинается деятельность, связанная с их превышением, злоупотреблением, которые влекут коррупционные проявления.
Е. А. Чабан пишет, что управление и регулирование на основе и во исполнение закона становятся главной формулой административного усмотрения. Именно закон, а не подзаконные акты определяет его цели, пределы, характер и объем [13]. Вряд ли в полной мере можно с этим положением согласиться, так как подзаконные акты, принятые в соответствии с законом, также могут содержать дискреционные положения. Более того, многочисленные административные регламенты, принятые во исполнение закона в различных сферах жизнедеятельности общества, содержат как императивы в деятельности органов государственного и муниципального управления и их должностных лиц, так и вариантность их действий. В противном случае вряд ли можно было бы рассматривать проблематику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а не только законов.
Между тем возникает вопрос, насколько эффективна действующая Методика прове-
дения антикоррупционной экспертизы, содержит ли она все необходимые факторы, позволяющие выявить коррупциогенные проявления? В частности, понимание широты дискреционных полномочий, изложенных в Методике, при отсутствии или неопределенности сроков в нормативном акте, условий или оснований принятия решения далеко не всегда применимо.
Что касается юридико-лингвистической неопределенности нормативного правового акта, то, на наш взгляд, она неоправданно была отнесена ко второй подгруппе корруп-циогенных факторов. Соблюдение лингвистических правил, четкость и логичность изложения нормы является общим и обязательным требованием при осуществлении правотворческой деятельности. Так, О. В. Казачен-кова указывает, что эксперту необходимо оценить качество правовых норм с точки зрения их соответствия правилам юридической техники и русского языка, выявить наличие или отсутствие неустоявшихся либо обладающих двойственным значением формулировок (включая различные трактовки), категорий оценочного характера, терминов неопределенного содержания, не имеющих аналогов в действующем законодательстве, в том числе с учетом предметов ведения, могущих искажать смысл положений нормативных правовых актов [14].
Однако будет ли в данном случае такая экспертиза являться антикоррупционной, а не правовой, когда первая является лишь разновидностью второй? Правовая экспертиза может показать, насколько соблюдены юридико-технические требования при разработке нормативного правового акта, насколько учтено содержание действующего законодательства. Так, А. О. Мелешко отмечает, что с помощью правовой экспертизы можно не только установить степень соответствия праву, например, договора или правоприменительного акта, но и определить, является ли исследуемый закон правовым [15].
Вместе с тем юридико-лингвистическая неопределенность текста может быть выражением низкого профессионализма лиц, задействованных в подготовке нормативных правовых актов, когда неопределенность в тексте в действительности не является кор-рупциогенным фактором.
190
Коррупциогенные факторы как основания проведения антикоррупционной экспертизы
В этой связи представляется целесообразным обратиться к Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов 2009 г., в которой был использован системный подход, т. е. закреплены факторы, обнаружить которые можно было при комплексном анализе документа.
Полагаем, что признание широты дискреционных полномочий или диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций, установление в их отношении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований в качестве кор-рупциогенного фактора может быть установлено только исходя из комплексного анализа документа.
В Законе об антикоррупционной экспертизе в числе основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов названы: обязательность её проведения, оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованность, объективность и проверяемость результатов, компетентность лиц, проводящих экспертизу [16], однако в Методике эти принципы не получили закрепления.
Полагаем, что в Методике проведения антикоррупционной экспертизы должны быть закреплены принципы её проведения с включением в них системности, означающей как комплексность исследования текста документа, согласованность нормативных положений между собой, так и оценку правового акта с точки зрения соответствия его действующему законодательству в целом. 1 2
1. Нематов А. Р. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов как фактор противодействия коррупции в Таджикистане // Журнал российского права. -2012. - № 7. - С. 29-34.
2. Межпарламентская Ассамблея государств -участников Содружества Независимых Госу-
дарств : информационный бюллетень. - 2009.
- № 43. - С. 429-446.
3. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции : Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -
2006. - № 26. - Ст. 2780. - С. 7320-7367.
4. Собрание законодательства РФ. - 2009. -№ 29. - Ст. 3609. - С. 8454-8457.
5. Гришанков М. И. Предисловие от Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции // Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э. В. Талапина,
B. Н. Южаков ; под ред. В. Н. Южакова. - М.,
2007. - С. 5.
6. Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. - 2009. - № 10. - С. 8.
7. Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. - М., 2012. - С. 11.
8. Собрание Законодательства РФ. - 2009. -№ 10. - Ст. 1241. Документ утратил силу.
9. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 10. - Ст. 1084. - С. 26942697.
10. Там же.
11. Федан М. Ю. Судебная дискреция в контексте проблематики злоупотребления правом // Проблемы права. - Челябинск, 2011. - № 1. -
C. 53-57.
12. Соловей Ю. П. Усмотрение в административной деятельности советской милиции : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1982. - С. 12-43.
13. Чабан Е. А. Административное усмотрение: понятие и особенности // Административное право и процесс. - 2013. - № 11. - С. 64-69.
14. Казаченкова О. В. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 9. -С. 29-38.
15. Мелешко А. О. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы правовых актов : дис. ... канд. юрид. наук.
- Омск, 2015. - С. 17.
16. Собрание законодательства РФ. - 2009. -№ 29. - Ст. 3609. - С. 8454-8457.
191
