CC BY
43
УДК 338.46 211
ББК 65.43
Л.Ф. Сафронова
концептуальные подходы к разработке инструментов государственного регулирования предпринимательства лесопромышленного комплекса
Предлагаются инструменты государственного регулирования предпринимательства в лесопромышленном комплексе на основе разработки механизма государственных гарантий, обеспечивающих условия, благоприятствующие инвестиционным процессам.
Ключевые слова:
безотходные технологии, государственные гарантии, инвестиционный процесс, квотирование, лесовозная дорога, лесопромышленный комплекс, лоббирование, незаконная вырубка, нелегальный оборот леса, специализированная таможня.
Важным инструментом государственного регулирования предпринимательства в лесопромышленном комплексе служит квотирование. Оно в большой мере относится к внешнеэкономической деятельности лесопромышленного комплекса (ЛПК).
Предпринимательская деятельность в ЛПК, связанная с квотированием, опирается на принятые нормативно-правовые акты и, прежде всего, на Законы РФ: «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» № 129-ФЗ от 08.08.2001 г. с изменениями и дополнениями; «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 99-ФЗ от 04.05.2011 г.; и ряда нормативных правовых актов по квотированию.
Практика предпринимательства в этой сфере свидетельствует о нарушениях законодательства. Производятся незаконные вырубки отдельными предпринимателями и юридическими лицами, не имеющими государственной аккредитации, не обладающими лицензиями и квотами. Многие предприятия ЛПК отрицательно относятся к конкурсной и аукционной системе предоставления лицензий. Для них лучший способ - «самолинцензироваться», т.е. самовольно, вне закона заниматься тем или иным видом деятельности, получая при этом прибыль и уклоняясь от налогов.
Отсутствие четкой и разумной законодательной базы оставляет лазейки для незаконной вырубки лесов, снижает привлекательность лесной отрасли для инвесторов и усугубляет дефицит средств в лесопромышленном комплексе, затрудняя модернизацию предприятий.
Незаконному обороту древесины способствует сложившаяся разветвленная сеть мелкопартионной скупки древесины за наличные деньги. Одна из типовых схем сокрытия и легализации незаконно заготовленной древесины заключается в сле-
дующем. Первоначально составляется акт о незаконных рубках в минимальных объемах на некотором лесном участке. После оформления необходимых процессуальных документов выписывается лесорубочный билет на очистку леса от захламленности после незаконной рубки на весь участок и всю оставшуюся древесину. Дальнейшее хищение леса идет уже на законном основании. По нашему мнению, необходимо внести изменения в ряд статей Лесного кодекса, для того чтобы вести строгий учет вырубаемой древесины и определиться с нормами, где и сколько леса можно рубить.
Отсутствие унифицированных разрешительных документов на перевозку леса способствует нелегальному обороту леса. У сотрудников ГИБДД и Ространснадзо-ра нет нормативной основы для участия в контроле лесоперевозок. В таких условиях сотрудники ДПС в журналах учета проверяемых транспортных средств фиксируют лишь сведения формального характера.
Несмотря на установление отдельных мест для таможенного декларирования лесоматериалов с использованием специальной техники и привлечением специалистов, продолжает существовать множество мест их отгрузки и фактического вывоза за пределы страны, то есть экспортируемый лес фактически проходит мимо специализированной таможни. Таможенники часто сталкиваются с недостоверным декларированием древесины и изделий из нее. Это касается количества и качества груза. Путем пересортицы и перегруза деловой лес пытаются вывозить под видом топливной древесины или распиленных лесоматериалов. Таможенные терминалы недостаточно технически оснащены: вместо лазерных измерителей, фотометрии с цифровой обработкой применяется линейка.
Большую роль в государственном регулировании предпринимательства ЛПК
Среда обитания
Terra Humana
играют такие способы, как конструктивный диалог и лоббирование.
При конструктивном диалоге и взаимовыгодном экономическом сотрудничестве между предпринимателями и государством направление движения встречное - как от предпринимателей к государству в лице его органов, так и от последних - к предпринимателям. Лоббирование предполагает существование горизонтальных отношений между государством и предпринимательством, сущность которых - информирование государства об интересах предпринимателей, при этом информация поступает от предпринимателей к органам государства.
Одним из недостатков действующей системы взаимодействия между предпринимателями и властью является слишком большое влияние отдельных олигархических структур на процесс взаимодействия предпринимателей с государством, в то время как интересы всех предпринимателей, всего сообщества, прежде всего, отражают предпринимательские объединения. Объединения предпринимателей - наиболее адекватная форма, в том числе и правовая, для формирования и выражения вовне интересов предпринимателей. Примером может служить Лесопромышленная Конфедерация Северо-Запада Российской Федерации и ряд других объединений лесопромышленников и лесоэкспортеров.
Одной из особенностей российской системы управления лесами является ее высокая централизация, что существенно усложняет скорость принятия управленческих решений и эффективность последующего контроля. Основным собственником лесов является государство, на котором лежит бремя ответственности по сохранению лесных ресурсов и выработке стратегических направлений развития отрасли. Как показывает мировая практика управления лесами, централизованная система не обеспечивает необходимой экономической эффективности работы отрасли. В России лесной бизнес построен на экспорте древесины по минимальным ценам. Действующая нормативно-правовая база делает нерентабельной цивилизованную заготовку древесины и препятствует реализации возможностей, заложенных в новом Лесном кодекса. Экстенсивная модель лесопользования, оставшаяся в наследство от СССР рассчитана на другую экономику и другие реалии. Так, 72% наиболее ценной древесины заготавливается в азиатской части страны, в то время как ее покупатели находятся в евро-
1 По материалам сайтов www.audit-it.ru/arti artides/artide/17971
пейской, неграмотные рубки уничтожают ценные породы деревьев, на месте которых вырастают березы и осины1.
Экстенсивная модель безнадежно устарела, поэтому нужно перейти от ситуации «пассивного ожидания», когда лес вырастет самостоятельно, к планомерному выращиванию леса с заданными характеристиками. При внедрении интенсивной модели прибыль повысится в 2,5 раза. При этом удается сохранить все разнообразие лесной флоры и фауны и сбалансировать интересы тех, кто охраняет природу, лесопромышленников и местного населения. На подобном подходе основана система лесопользования Швеции и Финляндии, которые считаются лидерами в лесном деле. Интенсивная модель позволит сохранить ценные малонару-шенные леса, которые сохранились только в северо-западной части России.
Лесной отрасли необходим залоговый механизм, благодаря которому можно было бы сделать вложения на 10-15 лет, а потом получать доход, сопоставимый с прибылью от нефти и газа, с той разницей, что «черное золото» кончается, а лес - возобновляемый ресурс, который при правильном отношении может давать в бюджет порядка 100 млрд долл. ежегодно [5].
России нужна новая лесная политика и новый механизм лесопользования и ле-соуправления на базе внедрения рентных отношений. По мнению ученых-лесоводов, механизм рентных платежей в лесном секторе предполагает: установление цен на древесину на корню исключительно на базе договоров купли-продажи через рентную плату, аренду, аукционы, с ориентацией на мировые цены; государственное управление финансовыми потоками с целью справедливого распределения лесного дохода между государством и бизнесом [1].
В системе государственного регулирования предпринимательства лесопромышленного комплекса особое место занимают арендные отношения. Одна из поправок, внесенных в Лесной кодекс, отменяет с 2009 г. договор купли-продажи лесных насаждений и делает основной формой работы аренду лесного участка. Минимальный срок аренды лесов составляет 10 лет (не считая передачи лесов в аренду в целях, не связанных с использованием лесных ресурсов - для этих случаев минимальный срок составляет 1 год). Более половины общего объема лесозаготовок производят лесопользователи, арендующие лес у государства по краткосрочным договорам, что не способ-
s/finance/a106/194l77.htmi, http:/www.kapital-rus.ru/
ствует эффективному лесовосстановлению, охране лесов от пожаров, организации лесопользования, дорожному строительству.
Введение рентных платежей в лесопользование позволит создать стимулы для комплексного рационального использования древесины через внедрение безотходных технологий и сделает неэффективным потребление и вывоз древесины в круглом виде. В соответствии с Лесным кодексом лесопользователь должен вначале купить на аукционе лесной участок, заключить договор аренды, а затем заказать проект его освоения. Реальной поддержка лесного бизнеса была бы в том случае, если бы лесные участки передавались в долгосрочное пользование по конкурсу на основе готовых проектов их освоения. А в этих проектах, наряду с границами, характеристикой древесных запасов и нормой пользования, оценивалась бы доходность насаждений (как обоснование ежегодной платы за ресурсы). Неотъемлемой частью проектов должны быть план строительства лесовозных дорог с разделением на инвестиционную и компенсационную части, а также схема участия собственника в финансировании дорожного строительства.
Сохранение государственной собственности на лесные угодья автоматически ставит перед государством задачу развития инфраструктуры лесного комплекса - без этого невозможно привлечение ни арендаторов, ни инвесторов. Труднодоступность леса - одна из причин того, что по объемам заготавливаемой древесины Россия уступает США, Канаде и Бразилии, обеспечивая только 6% от мирового объема лесозаготовки. Лесовозных магистралей в России почти в десять раз меньше, чем в Америке, и в среднем только 11% из них имеют твердое покрытие [2].
Между тем, строительство лесных дорог считается далеко не первоочередной задачей. Потребность в лесовозных дорогах, принципиальная схема сети лесовозных дорог, зоны зимней и летней заготовки, очередность строительства, потребность в инвестиционных и компенсационных капиталовложениях, размер ежегодных амортизационных отчислений на строительство лесовозных магистралей и веток, ответственность собственника и лесопользователя и соответственная корректировка платы за древесину на корню, бюджетные дотации на строительство лесовозных дорог должны определяться проектом освоения лесного участка как составной частью договора долгосрочной аренды. Строительство дорог не только поможет лесной отрасли, но и создаст немалое количество рабочих мест.
Привлечению средств в лесную отрасль способствовало бы принятие законов, которые стимулировали инвесторов [3].
В дополнение к общим механизмам, закрепленным в законодательстве, для эффективного освоения лесов на условиях долгосрочной аренды, предлагается для всех пользователей установить единый норматив стоимости. Если в соответствии с проектом освоения участка затраты превышают этот норматив, то пользователю оказывается бюджетная поддержка - либо путем снижения арендной платы, либо в виде прямых дотаций.
Развитие ЛПК в России немыслимо без государственного регулирования. Важнейшая область, требующая такого регулирования в первую очередь, - транспортная инфраструктура. На лесовозные дороги при расчете строительства по 3 тыс. км в год потребуется 18 млрд руб. В федеральном бюджете на 2011 г. было запланировано 2,5 млрд руб. [4, с. 11].
Ослабление роли государства в инвестиционной сфере негативно сказывается на инвестиционном климате в ЛПК. Это проявляется как в подрыве доверия к инвестиционному процессу со стороны частных инвесторов, так и в разрушении механизма «запуска» инвестиций. Каждый рубль недофинансирования со стороны государства приводит к бегству из инвестиционной сферы нескольких рублей средств потенциальных негосударственных инвесторов. Невнимание государства к проблемам инвестиций проявляется как в срыве государственных инвестиционных программ, так и в провале бюджета развития.
Большинство предприятий ЛПК не готово к приему инвестиций на принятых во всем мире условиях - когда инвестор требует эффективного освоения средств, финансовой «прозрачности» предприятия, передачи прав по распоряжению имуществом в рамках, адекватных объему выделенных средств, и т.д. Немалая часть руководителей предприятий по-прежнему желает привлечь финансовые ресурсы со стороны и не нести за это экономической ответственности.
Причина вялости инвестиций - в недостаточном законодательном подкреплении и неясности перспектив в свете принятия новых законодательных актов. Принятие сбалансированного комплекса первоочередных мер было бы достаточно для запуска инвестиций в лесопромышленный комплекс. Реализация таких мер должна вестись по трем основным направлениям.
Первым направлением должна стать активизация роли государства в обеспе-
Среда обитания
Terra Humana
чении инвестиционного процесса. Это не означает примитивного увеличения доли государственных расходов на инвестиции, хотя объемы таких расходов надо увеличивать. Прежде всего, имеется в виду развитие механизма государственных гарантий, а также повышение координирующей роли государства в создании организационных и институциональных предпосылок инвестирования. Использование экспортных пошлин на вывоз круглого леса для финансирования инвестиций в переработку нацелено на стимулирование перехода лесозаготовителей от экспорта круглого леса к внедрению переработки и к производству продукции с высокой добавленной стоимостью. На основании постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 419 реализуется механизм приоритетных инвестиционных проектов: утверждено 70 инвестиционных проектов общим объемом финансирования 413,9 млрд руб. и предполагаемым объемом переработки сырья около 64,7 млн куб.м в год. В соответствии с этим, компаниям, проекты которых зарегистрированы в качестве приоритетных инвестиционных проектов, согласно Постановлению Правительства РФ № 419, предоставляется право беспошлинного экспорта круглого леса в определенном объеме на срок ввода в эксплуатацию перерабатывающих мощностей. Сэкономленные экспортером леса средства идут на финансирование строительства перерабатывающих мощностей. При этом инвестор обязан регулярно представлять в федеральные и региональные органы власти отчет о ходе реализации инвестиционного проекта. Если перерабатывающие мощности не построены, гарантия активизируется и таможня получает средства, эквивалентные неоплаченной пошлине. Простой подсчет показывает, что крупный лесозаготовитель с объемом экспорта 500 тыс. куб. м за три года сможет профинансировать приобретение нового оборудования на сумму свыше 100 млн долл., что даст ему возможность построить крупный завод по переработке древесины. Важно, что «потерь» государства от введения данной меры не понесет, так как резкое снижение экспорта (без принятия стимулирующих мер) само по себе приведет к падению поступлений от экспортной пошлины до минимума. Данная мера, по нашему мнению, также будет способствовать развитию переработки и позволит сохранить лесозаготовку.
В настоящее время переориентация на внутренний рынок нереализуемого на экспорт пиловочника и баланса, а также продукции переработки невозможна из-за высоких железнодорожных тарифов. В
связи с этим предлагается установление исключительного (сниженного) железнодорожного тарифа на перевозку древесины на уровне, позволяющем поставлять пиловочник и баланс на перерабатывающие предприятия в другие регионы страны. Практика установления исключительных тарифов в стране существует, по ним, в частности, осуществляется перевозка зерна, угля, глинозема и т.д. Установление исключительных железнодорожных тарифов для лесозаготовителей, начавших реализацию проектов по переработке древесины помимо сохранения уже существующей лесозаготовки, позволит улучшить ситуацию с обеспечением лесопродукцией существующих переработчиков в других регионах.
В результате реализации государственной целевой программы по переводу газовых и мазутных котельных и объектов малой энергетики на древесное топливо энергетики получают более дешевый и экологически чистый вид сырья. Лесоперера-ботчики получают возможность утилизации больших объемов древесных отходов. Повышается инвестиционная привлекательность проектов по переработке. Решаются экологические проблемы по утилизации твердых древесных отходов.
Использование временного режима толлинга, помимо преимуществ сохранения существующей лесозаготовки, позволит пред-приятиям-лесозаготовителям получить необходимый опыт по работе на основных рынках продаж лесопромышленной продукции, а государству получить дополнительные налоги от обложения произведенной продукции глубокой переработки.
Вторым направлением деятельности должно стать непосредственно создание организационных и институциональных предпосылок в сферах банковской и инвестиционной деятельности. Для того, чтобы ускорить инвестиционный процесс, в первую очередь в новое строительство лесоперерабатывающих предприятий, предлагается в дополнение к общим механизмам, закрепленным в законодательстве, принять комплекс мер, в число которых входит долгосрочное финансирование государственными банками инвестиционных проектов по деревообработке под низкий процент. Данная мера нацелена на повышение привлекательности частных инвестиций в переработку. Она обусловлена низкой инвестиционной доходностью и высокой капиталоемкостью проектов по комплексной переработке древесины. В соответствии с ней, государственные банки предоставляют под низкий процент долгосрочные (не менее 15 лет) кредиты предприятиям, начавшим
реализацию широкомасштабных (свыше 6 млрд руб.) инвестиционных проектов по деревообработке, вошедших в списки приоритетных. При выдаче кредита банки получают опцион на последующую конвертацию части долга в акционерный капитал (по аналогии с фондами венчурного капитала). В случае успеха проекта государственный банк получает долю в эффективном предприятии, в противном случае - остается кредитором и получает назад сумму долга и проценты. Основными результатами введения данной меры будет развитие проектов по переработке, которые иначе могут быть не реализованы. Это также даст возможность сохранить лесозаготовку и избежать негативных последствий ее сокращения.
Третье направление заключается в адекватном законодательном закреплении условий, благоприятствующих инвестициям.
Немаловажным фактором активизации поступлений инвестиций в лесопромышленный комплекс имеет рейтинг инвестиционной привлекательности предприятий ЛПК.
К числу других неотложных вопросов государственного регулирования предпринимательства лесопромышленного комплекса на основе инноваций надо отнести:
1. Учет и клейменее представителями государственной лесной службы заготовленной древесины непосредственно на лесосеках - верхних складах.
2. Внедрение внутренних кодексов корпоративного управления с помощью солидного специализированного рейтингового агентства и проведение специального аудита в этой области с помощью независимых консалтинговых фирм.
3. Решение проблемы отсутствия в стране достоверных статистических данных и маркетинговых исследований по товарным рынкам и рынкам потребителей лесной продукции, их существующей емкости и перспективах развития. Отраслевые НИИ смогли бы найти здесь хорошую нишу для своей коммерческой деятельности, т.к. потребность в исследованиях такого рода у потенциальных инвесторов, в том числе зарубежных, очень велика.
список литературы:
4. Инновационные действия государства в софинансировании строительства лесовозных дорог; улучшении условий для закупки оборудования по лизингу; поощрении интеграции лесогатовительных предприятий с крупными перерабатывающими комбинатами. Введение льготного кредитования межсезонных запасов древесины и более прозрачное перераспределение лесосырьевых ресурсов, исключающее передачу участков леса фирмам-однодневкам.
5. Между лесопромышленными компаниями, которые вкладывают весомые инвестиции в развитие ЛПК и несут социально-экологические нагрузки, и государством целесообразно заключать долгосрочные стратегические соглашения. Государству необходимо также стимулировать потребление продукции ЛПК на внутреннем рынке, например, через развитие ипотечного кредитования населения в секторе деревянного домостроения.
6. Для компенсации потерь предприятий ЛПК следует снижать налоговую нагрузку, сделать действенной антимонопольную политику. Динамика цен на лесоматериалы и тарифы во многом определяется реальной платежеспособностью покупателей. Между тем, цены на транспортные услуги и энергоресурсы растут в зависимости от поведения монополистов. Это снижает накопления предприятий ЛПК, которые можно использовать для инвестиций.
Минимизация экономической роли государства в современных российских условиях недопустима. Во-первых, государство само является крупнейшим собственником и предпринимателем, обеспечивающим широкомасштабное производство благ. Во-вторых, оно выступает в роли крупнейшего потребителя. В-третьих, оно регулирует деятельность частных хозяйственных единиц с помощью законодательства.
Таким образом, в современных условиях совершенствование государственного регулирования леспопромышленного комплекса будет способствовать развитию предпринимательства и повышению экономической мощи страны.
[1] Блам Ю.Ш. Лесной комплекс России в контексте мирового лесного рынка // Экономика России и Сибири: прошлое, настоящее, будущее. Материалы научной конференции, посвященные 50-летнему юбилею Института экономики и организации промышленного производства СО РАН. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2008. - С. 100-114.
[2] Кузнецов А.В., Шегельман И.Р., Скрыпник В.И., Пладов А.В. Вывозка леса автопоездами. Техника, Технология. Организация. - СПб.: ПРОФИКС, 2008. - 304 с.
[3] Починков С.В. Экономические основы устойчивого лесопользования. - СПб.: ПРОФИКС, 2007. - 112 с.
[4] Починков С.В. Возможно ли развитие российского ЛПК // Лесная газета. - 2009, № 10-11.
[5] Hetemaki L. Creative destruction in Finland s forest sector // Finish Forest Research institute. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.metla.fi/news/creative-destruction.htm
Среда обитания
