CC BY
197
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
37. Марченко, Б. М. Понятие и виды административной деятельности Государственной пограничной службы Украины // Право и общество. - 2009. - № 4. - С. 44-48.
38. Инструкция по организации оперативно-служебной деятельности отдела пограничной службы Государственной пограничной службы Украины. Ч. I (отдел пограничной службы) : приказ Администрации Государственной пограничной службы Украины от 29 сентября 2009 г. № 1040 // Хмельницкий: Изд-во Нац. академии Гос. пограничной службы Украины им. Б. Хмельницкого, 2010. - 176 с.
39. Сторожук, В. Ф. Отдел пограничной службы - основное подразделение органа охраны государственной границы / В. Ф. Сторожук, О. Г. Трембовецький : сб. науч. тр. № 50/1 / Государственная пограничная служба Украины, НАДПСУ. - Хмельницкий: НАДПСУ, 2010. - С. 31-33.
40. Инструкция по организации оперативно-служебной деятельности отдела пограничной службы Государственной пограничной службы Украины. Ч. II (смена пограничных нарядов, пограничный наряд, участковый инспектор пограничной службы) : приказ Администрации Государственной пограничной службы Украины от 29 сентября 2009 г. № 1040 // Хмельницкий: Изд-во Нац. академии Гос. погран. службы Украины, 2010. - 75 с.
УДК 342.9 Е. А. Малышев*
Концептуальные основы правового регулирования в сфере внешней трудовой миграции в Российской Федерации: административно-правовой аспект
В статье рассмотрена сущность внешней трудовой миграции, сформулированы дефиниции понятий «внешняя трудовая миграция» и «трудящийся-мигрант», предложены и обоснованы периоды становления и развития государственного регулирования данной сферы общественных отношений в Российской Федерации.
Ключевые слова: миграция населения, внешняя трудовая миграция, трудящийся-мигрант, государственное регулирование.
Е. А. Malyshev*. Conceptual basis of law regulation in the sphere of external labor migration in the Russian Federation: legal and administrative aspects. The article focuses on the essence of labor migration, formulates a definition of concepts «external labor migration» and «migrant worker», and offers a reasonable period of formation and development of the state regulation of this sphere of public relations in the Russian Federation.
Keywords: migration, external labor migration, migrant worker, state regulation.
Государственное регулирование внешней трудовой миграции в Российской Федерации предполагает обращение к ключевым, в известной степени методологическим вопросам: уточнению категориального аппарата внешней трудовой миграции как сложного социально-правового феномена, осмыслению основных этапов становления и развития системы правового регулирования в этой сфере общественных отношений. Учёные - социологи, демографы, экономисты [6, 9, 15] используют термин «международная трудовая миграция», в то время как юристы [2, 3, 5, 10] для определения данного социально-правового явления употребляют термин «внешняя трудовая миграция». Применительно к проблематике нашего исследования термины «международная трудовая миграция» и «внешняя трудовая миграция» мы будем рассматривать как синонимы.
Отметим, что в научной литературе понятие «внешняя трудовая миграция» не утвердилось. Т.
Н. Юдина констатирует, что наибольшее влияние на развитие общества оказывает миграция рабочей силы. Она получила название трудовой миграции. Автор выделяет внутреннюю трудовую миграцию - в пределах одного государства и международную - с пересечением государственной границы [15, с. 86].
Наиболее полное определение понятия «международная трудовая миграция» даёт С. Е. Метелев, исходя из основополагающего признака - найма мигранта на работу. Международная трудовая миграция - это миграция, связанная с пересечением мигрантом государственной границы с целью его устройства на работу и получения дохода на основе найма в стране въезда на определенный срок (от одного дня до нескольких лет). Международная трудовая миграция является важнейшей составляющей международной миграции населения и характеризуется такими чертами, как добровольность, временность/возвратность и экономическая мотивация [6, с. 17].
* Малышев, Евгений Александрович, докторант кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел. 744-70-68. E-mail: e_malishev31@rambler.ru.
* Malyshev, Eugeniy Alexandrovich, Doctoral Student of the Administrative Law University of St. Petersburg the Russian Interior Ministry, candidate of legal sciences, assistant professor. Address: Russia, St.-Petersburg, Pilyutov str., 1.
© Малышев Е.А., 2013
Для раскрытия её сущности рассмотрим особенности и проследим взаимосвязь трудовой миграции и внешней трудовой миграции, а также классификацию внешней трудовой миграции, указав виды трудящихся-мигрантов.
Понятие «трудовая миграция» применяется в подзаконных правовых актах, оно используется в принятой в 2012 г. Концепции государственной миграционной политики РФ [4] (далее - Концепция), где «трудовая миграция» понимается как временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг). Итак, в данном определении выделяется цель такой миграции - это трудоустройство и выполнение работ (оказание услуг), а также её временный характер.
Несмотря на то, что внутренняя трудовая миграция как самостоятельный миграционный поток возможна [3, с. 16], говорить о том, что он сформирован, сегодня нельзя, т.к. количественно это -незначительное социально-правовое явление. Миграция российских граждан внутри страны чаще всего вызвана желанием проживать в более благоприятном для жизни и занятия трудовой деятельностью регионе страны, где развита социальная инфраструктура и выше заработная плата. Такая миграция имеет конечной целью постоянное проживание и связана с переменой места жительства гражданина Российской Федерации внутри страны, при этом отсутствует признак возвратности. Она производна от потока внутренней миграции и не предусматривает выезда из Российской Федерации [5, с. 25].
Таким образом, внутреннюю трудовую миграцию российских граждан можно рассматривать как вид внутренней миграции в Российской Федерации.
Данный вывод находит своё подтверждение при рассмотрении основных направлений государственной миграционной политики в области содействия развитию внутренней миграции российских граждан: «.. .информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность; развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности, в том числе распространение вахтового метода ведения работ, гибких форм занятости и гибкого графика работы.» (ст. 24 п. в) Концепции).
Анализ определений трудовой миграции позволяет нам сделать вывод о том, что категория «трудовая миграция» более широка и включает в себя внутреннюю миграцию и внешнюю трудовую миграцию, т.е. различные и самостоятельные миграционные потоки.
Итак, внешняя трудовая миграция имеет свои отличия от других потоков миграции населения и требует государственного регулирования со стороны органов исполнительной власти.
Для правильного понимания административно-правового механизма, регулирующего внешнюю трудовую миграцию в Российской Федерации, необходимо провести анализ общепризнанных принципов и норм международного права, национального законодательства как основ внешней трудовой миграции. В этой связи отметим ряд международных документов, которые адресованы субъектам внешней трудовой миграции - трудящимся-мигрантам, осуществляющим трудовую деятельность на территории иностранного государства. Во-первых, Всеобщая декларация о правах человека (1948 г.), во-вторых, Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), в-третьих, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), в-четвертых, Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (1985 г.).
Внутреннее миграционное законодательство Российской Федерации также регулирует данную сферу общественных отношений. К общим нормативным актам, регулирующим статус трудящихся-мигрантов, относится Конституция РФ, которая закрепила механизмы реализации и зашиты прав и свобод человека и гражданина. Применительно к проблематике исследования к числу таких прав относятся:
1) право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции РФ);
2) право на свободу занятости, в т.ч. и поиска работы за рубежом (ст. 37 Конституции РФ).
Данные нормы конкретизируются в законах «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 и «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г № 114-ФЗ.
К нормативным актам, регулирующим трудовую иммиграцию иностранных граждан и лиц без гражданства, относится федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ и «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ.
Правила лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за границей (трудовой эмиграцией), содержатся в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ.
Действующая система нормативных актов, регулирующая отношения между субъектами процесса внешней трудовой миграции в Российской Федерации, в целом соответствуют международным стандартам.
Между тем в данной сфере существуют правовые пробелы. Назрела необходимость создания адекватного понятийного аппарата, т.к. в российском законодательстве отсутствуют термины «внешняя трудовая миграция» и «трудящийся-мигрант», вместо которых используются термины «трудовая деятельность иностранных работников», «привлечение и использование иностранной рабочей силы» и «иностранный работник».
Отметим, что термин «внешняя трудовая миграция» используется в нормативных актах Российской Федерации, устанавливающих компетенцию государственных органов, уполномоченных разрабатывать и реализовывать меры в области внешней трудовой миграции, а также в актах программного характера.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Прежде всего, в утвержденном в 2012 г. Постановлении Правительства РФ «О вопросах Федеральной миграционной службы» [7] в п. 2.8, где перечисляются основные задачи Федеральной миграционной службы в указанной сфере - осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере «внешней трудовой миграции», привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации. Из этого следует, что содержание «внешней трудовой миграции» характеризуется: во-первых, привлечением иностранных работников в Российскую Федерацию; во-вторых, трудоустройством российских граждан за пределами страны.
Термин «внешняя трудовая миграция» также используется в Указе Президента РФ от 1994 г. «О Федеральной миграционной программе» [11]. В Указе говорится, что «.регулирование процессов миграции на территории Российской Федерации, включая въезд и выезд, позволяет выделить пять основных миграционных потоков: вынужденная миграция; внешняя миграция; внешняя трудовая миграция; незаконная миграция; внутренняя (социально-экономическая) миграция». Следовательно, «внешняя трудовая миграция» в структуре миграции является самостоятельным миграционным потоком.
В Федеральной миграционной программе на 1998-2000 гг. [8] «внешняя трудовая миграция» определяется как добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на её территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
Таким образом, «внешняя трудовая миграция» как самостоятельный миграционный поток имеет в своём «течении» два направления, которые определяют её содержание: а) выезд людей, постоянно проживающих в Российской Федерации, за границу в целях трудоустройства на определенный срок; б) приток в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы.
Анализ вышеуказанных нормативных актов позволяет «внешнюю трудовую миграцию» условно разделить на два основных направления:
1) добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности - трудовую эмиграцию;
2) добровольное перемещение на законном основании иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности - трудовую иммиграцию.
Заслуживает внимания мнение И. И. Тюниной, выделяющей в структуре внешней трудовой миграции добровольное возвращение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории иностранного государства, на родину с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности - трудовую реэмиграцию [10, с. 26], что соответствует основным направлениям Концепции государственной миграционной политики: «.содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и возвращению эмигрантов.» (п. а) ст. 24 Концепции). Важным шагом в этом направлении является утвержденный в 2012 г. Указ Президента РФ «О реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» [12]. Данный Указ внёс изменения в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом [13], изложив её в новой редакции.
Рассмотрим Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р, в которой выделяется поток внешней трудовой миграции, при этом под процессами внешней трудовой миграции рассматриваются два направления: 1) в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан; 2) в виде выезда российских граждан за границу с целью работы по найму.
Такая формулировка внешней трудовой миграции, по нашему мнению, является недостаточно полной и требует уточнения, т.к. во втором направлении (трудовой эмиграции российских граждан за границу) не учитываются иностранные граждане, проживающие в Российской Федерации постоянно по виду на жительство.
Таким образом, внешняя трудовая миграция, как миграционный поток - это обособленное социально-правовое явление в миграционном процессе. Её сущность прослеживается в следующем:
- она сочетает реализацию лицом таких основных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, как право на свободный труд и право свободного выбора места пребывания (жительства);
- по причинам она является добровольной;
- по типу она является внешней, связана с пересечением трудящимся-мигрантом государственной границы;
- по виду она является возвратной;
- она носит срочный (временный) характер, т.к. время пребывания трудящегося-мигранта в стране трудоустройства ограничено сроком трудового договора, либо сроком гражданско-правового договора;
- она осуществляется в целях трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг) в стране, которая не является страной гражданской принадлежности трудящегося-мигранта. В её основе находятся экономические мотивы и причины.
Наиболее точным определением, отражающим суть данного социально-правового явления и требующим законодательного закрепления, будет следующее: «Внешняя трудовая миграция понимается
как добровольный, временный выезд на законном основании лиц, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также въезд лиц, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на её территорию в целях трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг)».
Для полного рассмотрения понятия «внешняя трудовая миграция» необходимо определить круг субъектов, на которых распространяется действие правовых актов в этой области.
Прежде всего обратим внимание на то, что в международных актах различного уровня используются понятия «мигрант», «трудящийся-мигрант», «работник-мигрант» и др. При этом в нормативных актах Российской Федерации отсутствует определение понятий «трудящийся-мигрант» и «иностранная рабочая сила». Например, в Законе РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» используется понятие «иностранная рабочая сила» (ст. 17), но, к сожалению, закон не раскрывает содержание данного понятия. А в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия» используется термин «трудящийся-мигрант» применительно к иностранным работникам, осуществляющим трудовую деятельность в Российской Федерации (п. б) ст. 2 Указа), однако Указ не раскрывает это понятие.
В Федеральной миграционной программе на 1998-2000 гг. [8] говорится, что субъектами внешней трудовой миграции (трудящимися-мигрантами) являются лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются. В данном определении указывается на то, что трудящийся-мигрант осуществляет оплачиваемую трудовую деятельность и не является гражданином страны трудоустройства.
Следует отметить, что приведенное определение понятия «трудящийся-мигрант» повторяет аналогичный термин, используемый в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 г.) (далее - Конвенция ООН 1990 г.), до настоящего времени не ратифицированной Российской Федерацией. Термин «трудящийся-мигрант», согласно п. 1 ст. 2
ч. I Конвенции ООН 1990 г., означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого оно не является. Следовательно, в указанном определении основную роль выполняют два критерия: во-первых - занятие оплачиваемой деятельностью; во-вторых - отсутствие гражданства того государства, в котором лицо находится.
Дополнительно можно выделить ещё две характеристики трудящихся-мигрантов, отражаемые в Конвенции ООН 1990 г.: 1) статус «трудящегося-мигранта» распространяется не только на работающих или работавших ранее лиц, но и на лиц, только собирающихся приступить к работе; 2) к «трудящимся-мигрантам» относятся и лица, имеющие неурегулированный статус и осуществляющие оплачиваемую трудовую деятельность, т.к. в определении нет уточнения, что к данной категории лиц могут быть отнесены только лица, законно осуществляющие трудовую деятельность [1].
Рассмотрим определение понятия «трудящийся-мигрант», содержащееся в Соглашении, вступившем в силу с 1 января 2012 г. «О правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей» [14], где в ст. 1 «трудящийся-мигрант» определяется, как лицо, являющееся гражданином государства одной из Сторон, законно находящееся и на законном основании осуществляющее трудовую деятельность на территории государства другой Стороны, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает. Указанное Соглашение распространяется только на граждан Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, во-первых, законно находящихся и, во-вторых, на законном основании осуществляющих трудовую деятельность на территории государства другой Стороны, гражданами которого они не являются и в котором постоянно не проживают.
Проведенный анализ определения понятия «трудящийся-мигрант» позволяет уточнить его дефиницию. Итак, «трудящийся-мигрант» - это лицо, которое временно на законном основании занималось, занимается или будет заниматься оплачиваемой деятельностью вне постоянного места жительства в государстве, гражданином которого оно не является.
Несомненно, научное исследование не может ограничиться только систематическим изложением и комментированием позитивного права. Развитие и изменение законодательства, регулирующего сферу внешней трудовой миграции, определялось и определяется прежде всего объективными процессами - развитием самого общества, изменениями в экономике страны, социально-политической системе, в международном положении государства.
Административно-правовая направленность проблематики исследования требует исторического подхода. При этом среди специальных средств, применяемых в его рамках, особое место занимает способ периодизации рассматриваемого процесса. Он позволяет с учётом основных факторов, которые воздействуют на исследуемое явление, выделить наиболее существенные особенности данного процесса в течение того или иного отрезка времени и определить основные тенденции его изменений.
Стадиями процедуры периодизации являются: 1) выбор и обоснование характеристик (параметров) исторического процесса деятельности государства в области регулирования внешней трудовой миграции; 2) анализ информационного массива, отражающего данный процесс, при помощи отобранных характеристик; 3) выделение периодов (и, если это необходимо, этапов) деятельности государства в области регулирования внешней трудовой миграции.
Рассмотрение периодов становления и развития государственного регулирования внешней трудовой миграции в стране способствует систематизации знания о тех процессах и явлениях, с которыми связано нынешнее состояние правового регулирования в данной сфере.
А. Н. Жеребцов приводит следующую классификацию развития миграционных процессов в России, основанную на таком критерии, как регулируемая и инициируемая государством
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
целенаправленная политика переселения населения для решения государственных и общественных задач. В этой связи он выделяет три основных этапа: дореволюционный этап (до 1917 г.); советский этап (с 1917 г. по 1991 г.); постсоветский этап (с 1991 г. по настоящее время) [2, с. 31].
С учётом того, что каждый период государственного регулирования внешней трудовой миграции в РФ характеризуется набором правовых элементов, закрепленных в нормах права и истории Российского государства, естественно выделить следующие периоды государственного регулирования внешней трудовой миграции в РФ: первый - дореволюционный (XVIII в. - 1917 г.); второй - советский (1917 - 1991 гг.); третий - современный (с 1991 г. по настоящее время).
Рассмотрим особенности правового регулирования внешней трудовой миграции современного периода, который включает четыре этапа: 1) 1991 - 2002 гг.; 2) 2002 - 2006 гг.; 3) 2006 - 2010 гг.; 4) с 2010 г. по настоящее время.
Первый этап - с 1991 г. до 2002 г. характеризуется тем, что в стране начинают активно развиваться процессы внешней трудовой миграции в виде выезда российских граждан за границу с целью работы по найму, привлечения и использования в РФ труда иностранных граждан. Правовое регулирование внешней трудовой миграции осуществлялось законами, принятыми как в период существования СССР, так и в РФ: «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 г. № 5152-Х; «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-Х; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ; «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ.
Второй этап - с 2002 г. до 2006 г. - начинается с принятием Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, комплексно регулирующего правовой статус иностранных граждан в РФ. С 1 июля 2002 г. начал действовать Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором появилась отдельная гл. 18 «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации», устанавливающая административную ответственность в т.ч. и за административные правонарушения в сфере внешней трудовой миграции.
Однако практика привлечения иностранной рабочей силы в РФ свидетельствовала о том, что этот процесс слабо контролировался государственными структурами и приобрёл стихийный характер. По оценкам специалистов Федеральной миграционной службы, в только в 2004 г. в России находилось не менее 3,5 млн. незаконных мигрантов.
Третий этап - с 2006 г. до 2010 г. - характеризуется, во-первых, либерализацией правового регулирования внешней трудовой миграции в РФ, во-вторых, усилением административной ответственности за правонарушения в указанной сфере общественный отношений. Его начало мы связываем с принятием федеральных законов «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ; «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации”» от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ; «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования управления в сфере миграции» от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ; «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)» от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ.
Четвертый этап - с 2010 г. по настоящее время - связан с началом формирования селективной миграционной политики РФ и принятием Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Правовое регулирование внешней трудовой миграции становится более либеральным по отношению к высококвалифицированным иностранным специалистам, а также к иностранным гражданам, осуществляющим трудовую деятельность у физических лиц по патенту.
Концепцией государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. определяются цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики страны.
В заключение необходимо сделать следующие выводы:
1) «внешняя трудовая миграция» понимается как добровольный, временный выезд на законном основании лиц, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также въезд лиц, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на её территорию в целях трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг);
2) «трудящийся-мигрант» - это лицо, которое временно на законном основании занималось, занимается или будет заниматься оплачиваемой деятельностью вне постоянного места жительства в государстве, гражданином которого оно не является;
3) приведенная периодизация отражает исторически непрерывный процесс становления и развития государственного регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации, способствует систематизации наличного знания о тех процессах и явлениях, с которыми связано нынешнее состояние правового регулирования в данной сфере.
Список литературы
1. Гладков, Н., Гефтер, Ю. Различие понятий «иностранный работник» и «трудящийся-мигрант» // Кадровик. Трудовое право для кадровика. - 2008. - № 1.
2. Жеребцов, А. Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации.
- Краснодар: Кубанькино, 2007. - 360 с.
3. Жильцова, Ю. В. Правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов : дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002. - 156 с.
4. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ).
5. Куц, А. Н. Правовое регулирование статуса субъектов внешней трудовой миграции населения : дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2004. - 183 с.
6. Метелев, С. Е. Международная трудовая миграция и развитие российской экономики : автореф. дис. ... докт. экон. наук. - М., 2006. - 338 с.
7. Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 30. - Ст. 4276.
8. Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 47. - Ст. 5406.
9. Рыбаковский, Л. Л., Рязанцев, С. В. Международная миграция в Российской Федерации. -М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2005. - 53 с.
10. Тюнина, И. И. Конституционно-правовой статус трудящихся-мигрантов в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2007. - 243 с.
11. Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 18. - Ст. 2065.
12. Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 38. - Ст. 5074.
13. Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № - 26. - Ст. 2820.
14. Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 186-ФЗ «О ратификации Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 29. - Ст. 4277.
15. Юдина, Т. Н. Миграция: словарь основных терминов : учеб. пособие. - М.: Издательство РГСУ; Академический проект, 2007. - 480 с.
УДК 342.5
Ю.Г. Скрипкина*
Становление и развитие государственных и местных начал в охране общественного порядка в России
В статье рассматриваются основные этапы становления и развития взаимодействия государственной и местной власти в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в Российской Империи, СССР и современной России.
Ключевые слова: местная (муниципальная) полиция, муниципальные полицейские формирования, органы охраны общественного порядка, органы государственной власти.
J.G. Skripkina*. The formation and development of state and local principles in the protection of public order in Russia. The paper examines the main stages in the development of cooperation between state and local authorities in the field of public order and public safety in the Russian Empire, the Soviet Union and contemporary Russia.
Keywords: local (municipal) police, municipal police forces, the authorities of public order, public authorities.
В юридической литературе высказана точка зрения о том, что охрана общественного порядка муниципальными органами является исключительно зарубежным явлением, не присущим российской государственности, исторически отличающейся централизованным характером [22; 25]. Однако,
* Скрипкина Юлия Григорьевна, преподаватель кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: yuliya. skripkina@bk.ru.
* Skripkina, Julia G., teacher of Constitutional and International Law at St. Petersburg University of the Ministry of Interior of Russia, Doctor of Law. Russia, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: yuliya.skripkina@bk.ru.
© Скрипкина Ю.Г., 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
