CC BY-ND
65
4
ЗНиСО pm №12 (261)
УДК 614.36 338.054.23
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ОСНОВЕ ОЦЕНКИ ОПАСНОСТИ ОБЪЕКТА С ПОЗИЦИЙ
РИСКА ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА ЗДОРОВЬЮ НАСЕЛЕНИЯ H.B. Зайцева1, И.В. Май1, Д.А. Кирьянов1, А.С. Сбоев2, Е.Е. Андреева3 1ФБУН «Федеральный научный центр медико-профилактических технологий управления рисками здоровью населения», г. Пермь ^Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека по Пермскому краю, г. Пермь 3Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по г. Москве, г. Москва
Предложены подходы к совершенствованию модели контрольно-надзорной деятельности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия на базе классификации объектов надзора по уровню риска причинения вреда здоровью человека. Риск, формируемый субъектом надзора, определяется вероятностью нарушения санитарного законодательства при осуществлении конкретного вида деятельности в Российской Федерации, тяжестью последствий для здоровья, которые наступают в соответствии с установленными закономерностями, и численностью населения под воздействием.
Ключевые слова: риск причинения вреда, санитарно-эпидемиологический надзор, классификация субъектов надзора.
N.V. Zaitseva, I.V. May, D.A. Kiryanov, A.S. Sboev, E.E. Andreeva □ CONCEPTUAL AND METHODOLOGICAL ASPECTS OF IMPROVING THE EFFECTIVENESS OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES BASED ON HAZARD AND RISK ASSESSMENT AND ESTIMATION OF HARM TO HEALTH OF THE POPULATION □ Federal Scientific Center for Medical and Preventive Health Risk Thechnologies, Perm; Federal Service in Consumer Rights Protection and Human Welfare in Perm region, Perm; Federal Service in Consumer Rights Protection and Human Welfare in Moscow, Moscow.
Approaches to improve the model of control and surveillance activities in the field of health and disease based on the classification of objects of supervision by the level of risk of harm to human health. Risk, formed the subject of supervision, determined by the probability of violation of sanitary legislation in the implementation of a specific activity in the Russian Federation, the severity of health effects which occur in accordance with established laws, and population exposed.
Key words: Risk of infliction of harm, sanitary and epidemiological surveillance, classification of subjects of supervision.
Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», ряд изменений, внесенных и планируемых к внесению в Федеральные законы Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусматривают среди прочего внедрение в систему государственного надзора методологии оценки и управления рисками причинения вреда, связанного с конкретными видами хозяйственной деятельности.
Пути совершенствования контрольно-надзорной деятельности в стране соответствуют современным мировым тенденциям и подходам [1—4, 6, 8, 9] и обоснованы глубоким анализом текущей ситуации [5, 7]. Так, результаты контрольно-надзорных мероприятий в Российской Федерации
показали, что в ходе 2,5—3,0 млн ежегодно проводимых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, выявляется лишь в 15— 16 % случаев. У более 80 % подконтрольных субъектов выявленные нарушения такой угрозы не формируют. При этом на проведение проверок из бюджетов всех уровней только в 2012 г. было выделено более 69 млрд рублей — прямые затраты, к которым относятся заработная плата работников контрольно-надзорных органов, командировочные расходы при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, материально-техническое обеспечение и др. Дополнительно около 1,3 млрд рублей расходуется на финансирование участия экспертных организаций и экспертов в проведении проверок [5, 6].
В соответствии с заданными на государственном уровне векторами развития Федеральная служба в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека ставит задачу повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности на базе методологии оценки риска причинения вреда здоровью с ориентацией:
— на обеспечение пропорциональности интенсивности контрольно-надзорной деятельности риску причинения вреда;
4ШШ №12 (2161) ЗНиСО
5
— на концентрацию усилий надзора на объектах, представляющих наибольшую опасность для здоровья человека (населения, работающих, потребителей) с сокращением числа проверок на объектах низкого риска;
— на рациональное и наиболее эффективное использование средств, выделенных на осуществление надзора за исполнением государственной функции;
— на улучшение качества среды обитания, условий труда и безопасности потребительской продукции за счет предупреждения нарушений санитарного законодательства объектами, представляющими наибольший риск для здоровья;
— на стимулирование объектов надзора к соблюдению требований законодательства через возможность обоснованного снижения периодичности плановых проверок;
— на повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия.
Для решения поставленной задачи предложены методические подходы к классификации объектов надзора по критериям потенциального риска причинения вреда здоровью. Классификация объектов надзора в свою очередь является основанием для определения периодичности плановых проверок и формирования плана проверок на год с учетом затрат на проведение надзорных мероприятий на объектах разных классов.
Принципами классификации объектов являются: учет обоснованного уровня риска для здоровья человека, прозрачность и максимальная объективизация оценок, использование общедоступной статистической информации об объектах и субъектах воздействия, включая данные государственной и отраслевой статистической отчетности и федерального информационного фонда социально-гигиенического мониторинга.
При классификации субъектов ключевым является положение о том, что риск причинения вреда здоровью возникает в условиях нарушения объектом надзора законодательных требований в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Именно нарушение законодательства определяет вероятность нарушения здоровья населения, работающих, потребителей, находящихся под воздействием объекта надзора.
Для первичного отнесения объектов надзора к определенному классу опасности по критериям потенциального риска причинения вреда здоровью выполняется системный, в том числе экспертный, анализ многолетней статистической информации по Российской Федерации в целом и отдельным ее субъектам.
Потенциальный риск причинения вреда здоровью в результате определенного вида деятельности определяется по формуле 1:
где (1)
И = £(Рк ■ и • Мк),
рк — вероятность нарушения санитарного законодательства по к-й статье ФЗ;
ык — показатель, характеризующий вред здоровью при нарушении к-й статьи;
Мк — показатель, характеризующий численность контингента, находящегося под воздей-
ствием конкретного вида деятельности субъекта надзора (масштаб воздействия).
Вероятность нарушения санитарного законодательства (рк) характеризуется частотой нарушения каждой (к-й) статьи санитарного законодательства по видам деятельности, подлежащим надзору, и определяется на основе статистики результатов проверок в целом по Российской Федерации не менее чем за трехлетний период по формуле (2):
тк
Рк = , где п
(2)
тк — число выявленных нарушений санитарного законодательства по к-й статье по каждому виду деятельности;
п — общее число проверок по виду деятельности.
Показатель, характеризующий вред здоровью человека, связанный с нарушением санитарного законодательства по видам деятельности (ик) определяется на основе анализа выявленных причинно-следственных связей между частотой нарушений санитарного законодательства и распространенностью нарушений здоровья в виде смертности и первичной заболеваемости населения с учетом тяжести нарушений здоровья по формуле (3):
ик = ^а1к ■ , где (3)
1
акк — параметр отражающий связь уровня г-го показателя смертности и первичной заболеваемости населения по причинам с нарушением санитарного законодательства по к-й статье (слоуп-фактор);
gi — тяжесть г-го нарушения здоровья, измеряемая от 0 до 1.
Для определения слоуп-фактора используются данные форм статистической отчетности (формы С51 «Распределение умерших по полу, возрастным группам и причинам смерти»; форма № 12 «Сведения о числе заболеваний, зарегистрированных у пациентов, проживающих в районе обслуживания медицинской организации», форма № 1 «Сведения об инфекционных и паразитарных заболеваниях», форма № 29-09 «Сведения о вспышках инфекционных заболеваний») по субъектам Российской Федерации за 3 года и экспертные оценки факторов опасностей и связанных с ними нарушений здоровья.
Показатель, характеризующий численность контингента, находящегося под воздействием определенного вида деятельности хозяйствующего субъекта (масштаб воздействия), определяется с использованием фактических величин, характеризующих объект надзора (например: численность работающих на предприятии, число койко-мест в стационарах лечебных учреждений, объемы производимой продукции, объемы забора и очистки воды для питьевого водоснабжения и т. п.) и удельных коэффициентов, позволяющих перевести статистические показатели в численность контингента под воздействием (например: длительность пребывания в стационаре лечебного учреждения, удельное потребление продуктов питания, удельное во-допотребление и т. п.).
к
6
ЗНиСО pm №12 (261)
Таблица. Классификация субъектов надзора по степени потенциального риска причинения вреда здоровью
Класс потенциальной опасности субъекта надзора и вида деятельности (объекта надзора) Характеристика потенциального риска причинения вреда здоровью Риск причинения вреда здоровью Периодичность плановых проверок
I класс опасности Чрезвычайно высокий Более 10-1 Постоянный контроль (1 раз в квартал)
II класс опасности Высокий 10-1—10-3 Не чаще 1 раза в год
III класс опасности Средний 10-3—10-5 Не чаще 1 раза в 3 года
IV класс опасности Низкий Менее 10-5 Не чаще 1 раза в 5 лет
Рассчитанные величины риска для объекта надзора позволяют отнести его к одному из четырех классов по степени опасности: 1) чрезвычайно высокая степень потенциальной опасности (I класс опасности); 2) высокая степень потенциальной опасности (II класс опасности); 3) средняя степень потенциальной опасности (III класс опасности); 4) низкая степень потенциальной опасности (IV класс опасности) (табл.).
Предлагаемая классификация получена на основе анализа распределения значений риска причинения вреда здоровью по всей совокупности объектов надзора Российской Федерации, учтенных в системе государственного отраслевого статистического учета за 2011—2013 гг. Установлено, что это распределение соответствует закону распределения Пуассона. Величины риска причинения вреда здоровью, соответствующие границам диапазонов шкалы классификации, получены как значения квартилей распределения (первый квартиль — 25-й персентиль, второй квартиль — медиана или 50-й персентиль, третий квартиль — 75-й персентиль).
Виды деятельности в рамках одного субъекта могут относиться к разным классам по риску причинения вреда. Как следствие, классификация видов деятельности в рамках одного хозяйствующего субъекта является основанием для формирования содержания и объема надзорных мероприятий. Периодичность проверок определяется наиболее опасным видом деятельности субъекта. Отнесение субъекта надзора к определенному классу опасности является основанием для установления первичной периодичности плановых надзорных мероприятий.
Максимально допустимая частота плановых надзорных мероприятий для субъектов каждого класса определяется нормативно-правовыми актами Российской Федерации. Содержание надзорных мероприятий для объектов разного класса опасности и риска причинения вреда здоровью определяется Административными регламентами и иными нормативными документами органа, уполномоченного в сфере надзора за соблюдением законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия человека.
Основания для изменения класса опасности субъекта надзора является изменение масштаба его воздействия в результате расширения, перепрофилирования, реконструкции и т. п. Кроме того, периодичность проведения плановых проверок субъектов надзора относительно классификации может быть изменена, если в результате проверок на объекте надзора за последние три года относительная частота нарушений санитар-
ного законодательства меньше среднероссийского показателя, рассчитанного за тот же период. При этом период между плановыми проверками может увеличивается на один год относительно существующего. Увеличение периода между плановыми проверками может выполняться не более 2 раз, т. е. максимальный период может отличаться от нормативного не более чем на 2 года.
Апробация предлагаемых подходов на примере Пермского края показала, что в частности в сфере деятельности по сбору и очистке, распределению и сбросу воды из более чем 1 200 субъектов надзора чрезвычайно высокий потенциальный риск для здоровья (на уровне выше 1 х 10-1) формирует только одно юридическое лицо — ООО «Новогор-Прикамье», которое осуществляет централизованное водоснабжение населения общей численностью более 500 тыс. человек и сброс сточных вод в объеме более 100 млн м3. Субъект относится к первому классу по всем трем рассмотренным видам деятельности, что определяет соответствующий режим надзора. От 1 (распределение воды) до 27 % (сброс воды) объектов классифицируются как объекты высокого потенциального риска для здоровья населения; от 24,9 до 40 ,0% объектов относятся к третьему классу (объекты среднего риска для здоровья); от 30 до 70 % объектов классифицируются как объекты четвертого класса (низкого риска для здоровья).
Классификация разных видов деятельности одного хозяйствующего субъекта показала, что для такого объекта пищевой промышленности, как крупный мясокомбинат, показатель риска причинения вреда потребителям составляет 8,6 • 10-2,что позволят отнести объект ко второму классу (высокая опасность). Риск причинения вреда населению, постоянно проживающему вблизи предприятия, составляет 1,3 • 10-4, риски для работающих равны 2,2 • 10-5. По этим видам поднадзорной деятельности объект относится к третьему классу, что позволяет дифференцировать содержание контрольно-надзорных мероприятий на объекте в ходе плановых проверок.
Предлагаемые методические подходы к организации контрольно-надзорной деятельности являются универсальными, гибкими и полностью отвечают задачам концентрации усилий Федеральной службы в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на объектах высокого риска причинения вреда здоровью со снятием избыточных административных барьеров для объектов низкого риска.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аксенова О.И. и др. Оценка риска как инструмент обеспечения безопасности окружающей среды и здоровья
4ШШ №12 (2161) ЗНиСО
7
населения / О.И. Аксенова, О.С. Литвинова //Здоровье населения и среда обитания. 2014. № 9 (258). С. 8—10. Зайцева Н.В. и др. Методические подходы к оценке результативности и экономической эффективности риск-ориентированной контрольно-надзорной деятельности Роспотребнадзора /Зайцева Н.В., Май И.В., Шур П.З., Кирьянов Д.А. //Анализ риска здоровью. 2014. № 1. С. 4—13.
Игнатова Е.Н. и др. Место производственного контроля в системе управления профессиональными рисками / Е.Н. Игнатова, Е.Е. Андреева, Н.И. Симонова, И.В. Ни-зяева //Здоровье населения и среда обитания. 2014. № 9 (258). С. 27—31.
Квасов И.А. Новый объектно-ориентированный подход к принятию решений //Научные труды Вольного экономического общества России. 2013. Т. 170. С. 293—310. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад, 2013. М.: МАКС Пресс, 2014. 272 с.
Концепция повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014—2018 годы. Проект / Электронный ресурс ar.gov.ru/.../450_
УДК 330.341.12
koncepciya_revised_as_of_8_26_2013_(2).doc-d [дата обращения 10.10.2014].
7. Онищенко Г.Г. и др. О мерах по реализации Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» / Онищенко Г.Г., Симкалова Л.М., Тебиев С.А. //Здравоохранение Российской Федерации. 2013. № 6. С. 5—8.
8. Hampton P. Reducing administrative burdens: effective inspection and enforcement /Электронный ресурс www.hm-treasurear.gov.ru/hampton [дата обращения 12.10.2014].
9. Leeves G.D. et al. Economic and environmental impacts of pollution control in a system of environment and economic interdependence / Leeves. D., Herbert R.D. // Chaos, Solitons & Fractals. 2002. T. 13. № 4. C. 693—700.
Контактная информация:
Май Ирина Владиславовна, тел.: 8 (342) 237-25-47, е-mail: May@fcrisk.ru
Contact information: Mai Irina,
рhone: 8 (342) 237-25-47, e-mail: May@fcrisk.ru
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА ПОТЕРЬ ОТ СМЕРТНОСТИ, ЗАБОЛЕВАЕМОСТИ И ИНВАЛИДИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
О.И. Голева
ФБУН «Федеральный научный центр медико-профилактических технологий управления рисками для здоровья населения», г. Пермь ФГБОУ ВПО «Пермский государственный национальный исследовательский университет», г. Пермь
Затронуты вопросы экономической оценки потерь от смертности, заболеваемости и инва-лидизации населения в Российской Федерации. Рассмотрена нормативная база по исследуемому вопросу (Методология расчета экономических потерь от смертности, заболеваемости и инвалидизации населения) и способы расширения применения предлагаемой методологии. Ключевые слова: экономическая оценка потерь от заболеваемости населения, оценка риска для жизни и здоровья населения.
O.I. Goleva □ ECONNOMIC ASSESMENT LOSS FROM POPULATION'S MORTALITY, MORBIDITY AND DISABILITY: PROBLEMS AND PROSPECTS □ Federal Scientific Center for Medical and Preventive Health Risk Management Technologies, Perm; Perm State University, Perm.
Touched on an issue of the economic assessment loss from population's mortality, morbidity and disability in the Russian Federation. Address matters related to the regulatory framework on the issue under study (methodology for calculating the economic cost of population's mortality, morbidity and disability), and ways to enhance the application of the offered methodology.
Key words: econnomic assesment loss from population's morbidity, economic assessment ofpopulation health risk.
Управленческий инструментарий в сфере здравоохранения и обеспечения благополучия человека не может быть полным без экономической оценки потерь от смертности, заболеваемости и инвали-дизации населения. При оценке эффективности (проведенного) или целесообразности осуществления (планируемого) мероприятия, осуществлении выбора мероприятий, направленных на снижение риска для здоровья и их планировании возникает необходимость в инструментарии, который может быть применим для сопоставления затрат и эффектов. При наличии определенных затрат на реализацию мероприятий, корректная оценка их эффективности невозможна при использовании разнородных показателей затрат и эффектов.
Так, мероприятия, направленные на снижение риска для здоровья населения воздействуют на здоровье человека и качество жизни населения
в целом. В первую очередь эффект от рассматриваемых мероприятий оценивается через показатели заболеваемости, смертности (реже показатели качества жизни), т. е. через прямой эффект. В то же время возникает и косвенный эффект — вследствие налоговых поступлений, дополнительных инвестиций, увеличения производства общественного продукта, инициированных реализацией мероприятия. Таким образом, только применяя экономическую оценку потерь (риска) возможно рациональное планирование мероприятий (в т. ч. профилактических) по снижению риска для здоровья населения, что является особенно актуальным в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на всех уровнях бюджетной системы РФ.
Как правило, сложность оценки потерь от смертности, заболеваемости и инвалидизации на-
