CC BY
235
Исайкина А.Н.
Концепция социальной политики президента Клинтона и основные этапы
ее реализации (1993-2000 гг.)
Уильям Джефферсон (Билл) Клинтон, 42-й президент США, вступив в должность в 1993 году после длительного контроля республиканцев над Белым домом, поставил перед своим кабинетом цель значительно изменить социальную политику государства1. Это было обусловлено тем, что за предыдущее десятилетие произошло сокращение финансирования многих социальных программ и появились огромные внутренние и внешние займы (из-за громадного госдолга США превратились из мирового кредитора в мирового должника) вследствие того, что налоги были существенно снижены, в том числе и для самой богатой прослойки американского общества, а военные расходы резко выросли.
В избирательной кампании 1992 года Клинтон уделял немалое внимание социальной сфере, поэтому одним из наиболее популярных лозунгов этого периода стал следующий: «Покончим с вспомоществованием в известном нам виде»2. Также он неоднократно говорил о том, что «лучшая социальная программа — это хорошая работа», подчеркивая тем самым, что создание рабочих мест и связанные с этим программы повышения квалификации и уровня образования, необходимые для трудоустройства, станут важными задачами его администрации3. Таким образом, Клинтон обещал решить ряд наиболее важных и сложных социальных проблем США, чего не удалось сделать предыдущим администрациям.
В первом обращении к конгрессменам в качестве главы государства Клинтон озвучил свой план дальнейшего развития страны, состоящий из четырех пунктов, два из которых касались социальной политики: инвестирование федеральных средств в создание рабочих мест и проявление заинтересованности в повышении благосостояния людей; а также учитывание интересов семьи при принятии важных решений4. Это было неудивительно, поскольку демократы традиционно считаются более компетентными в
1 Clinton W.J. President’s Radio Address. February 03, 1993 // Public Papers of the Presidents of the United States. Clinton, William J. Book 01, Presidential Documents - January 20 to July 31, 1993. Washington, 1993. P. 87.
2 Clinton B. The New Covenant: Responsibility and Rebuilding the American Community. Remarks to Students at Georgetown University. Democratic Leadership Council. October 23, 1991 // URL: www.dlc.org.
3 Clinton B. Acceptance Speech to the DNC. NY, July 16, 1992 // URL: www.4president.org.
4 Clinton W.J. Address Before a Joint Session of Congress on Administration Goals. February 17, 1993 // Public Papers of the Presidents of the United States. Clinton, William J. Book 01, Presidential Documents - January 20 to July 31, 1993. Washington, 1993. P. 113.
вопросах внутренней и социальной политики, и это необходимо было доказать Клинтону для того, чтобы удержаться у власти.
Задачей данного исследования является анализ основных этапов реализации социальной политики Клинтона. Под ней в отечественной историографии традиционно понимается деятельность государства и других общественных институтов, направленная на прогрессивное развитие социальной сферы, улучшение условий и качества жизни людей и обеспечение благосостояния населения в таких сферах, как здравоохранение, вспомоществование и пенсионное обеспечение5. Однако в американской историографии понятие социальной политики гораздо более многогранно и также включает в себя образование, налоговую политику и борьбу с преступностью6. В этой статье социальная политика рассматривается в более широком смысле: здесь будут проанализированы такие ее аспекты, как образование, социальное вспомоществование и сокращение налогов, а также будет проведено сравнение изначальной концепции социальной политики Клинтона и ее реализации в течение двух сроков его президентства.
На первом этапе (1993-1994 гг.) Клинтон определил конкретные меры, необходимые для благоприятного развития социальной сферы США, которые включали в себя: сокращение налогов для среднего класса и их повышение для наиболее богатой прослойки общества, проведение реформ здравоохранения и социального обеспечения, совершенствование системы образования и снижение уровня преступности7. Клинтон стремился реализовать как можно больше из намеченного им плана до промежуточных выборов, то есть в первые два года своего нахождения у власти. И это выглядело вполне осуществимо, поскольку президент оказался в условиях «единого» правления (демократы контролировали и законодательную, и исполнительную ветви власти). Клинтон привлек к работе видных деятелей различных сфер общественной и государственной жизни. Так, Дэвид Элвуд, занимавший высокий пост в Гарвардском институте государственного управления имени Джона Кеннеди, стал основным советником по вопросам реформирования системы социального
5 Кассирова Е.П. США. Кризис социальной политики (государство и социальное обеспечение). М., 1978. С. 12; Коняхина А.Г. Социальная политика администрации Билла Клинтона, 1992-1996 гг. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. Краснодар, 2001. С. 20.
6 The Social Divide. Political Parties and the Future of Activist Government / ed. M. Weir. New York, 1998. Pp. 16-18.
7 Clinton W.J. President’s Radio Address. February 03, 1993 // Public Papers of the Presidents of the United States. Clinton, William J. Book 01, Presidential Documents — January 20 to July 31, 1993. Washington, 1993. Pp. 87-89; Greenhouse S. Clinton's Economic Plan: Impact on Individuals; Middle Class and Wealthy To Bear Brunt of New Taxes // New York Times. February 18, 1993. URL: www.nytimes.com.
обеспечения; Роберт Райч, однокурсник будущей четы Клинтонов на юридическом факультете Йеля, работавший в администрации Дж. Картера и в Гарвардском институте государственного управления имени Джона Кеннеди, занял пост министра труда; Ричард Райли, губернатор Южной Каролины, прославившийся увеличением финансирования образования во вверенном ему штате, был назначен министром образования; Донна Шалейла, бывшая до этого главой Фонда по защите детей, стала министром здравоохранения и социальных услуг. Активно в разработке и реализации социальной политики участвовал и вице-президент Альберт Гор, ставший одним из главных советников Клинтона по вопросам образования и новых технологий.
Однако с самого начала президенту пришлось столкнуться с оппозицией со стороны не только республиканцев, но и демократов-конгрессменов. Это объяснялось тем, что он представлял отдельное крыло своей партии — «новых демократов», которые высказывали нетрадиционные для однопартийцев идеи и стремились объединить в своем подходе лучшие черты и республиканской, и демократической партий. Подобную тактику стали называть «третий путь»; она была одновременно привлекательна и для консерваторов, и для либералов, и, чтобы не отпугнуть ни тех, ни других, во время избирательной кампании президент детально не излагал, как именно будут достигаться заявленные им цели. Когда стало ясно, что Клинтон не только ставил такие совсем не свойственные демократам задачи, как снижение налогов для основной массы населения и сокращение дефицита федерального бюджета, но даже был готов пойти на урезание некоторых социальных программ, его подход оказался не до конца приемлемым ни для одной из партий. Стремясь привлечь на свою сторону несогласных, президент прибегал к крайним мерам: нередко менял свою точку зрения, отступал от намеченных планов и мог поддержать инициативу и республиканцев, и демократов одновременно. Некоторые исследователи считают, что Клинтон в течение своего первого срока в основном тратил время и силы на межпартийное и внутрипартийное противостояние, а не на выполнение своих обещаний8, и период его президентства стал одним из наиболее сложных в современной американской истории с точки зрения взаимодействия главы государства с конгрессом по вопросам социальной политики9. И это небезосновательно, о чем свидетельствует ряд фактов.
«Детище» Клинтона, реформа здравоохранения, потерпела неудачу, и, чтобы не потерять доверие избирателей полностью, президенту пришлось пойти на ряд
8 Mitchell A. Despite His Reversals, Clinton Stays Centered // New York Times. July 28, 1996. URL: www.nytimes.com; The Social Divide. P. 61.
9 Лебедева Л.Ф. США: государство и социальное обеспечение. Механизм регулирования. М., 2000.
уступок конгрессменам. В частности, стало очевидно, что одновременно добиться обеих поставленных «новыми демократами» приоритетных целей — сбалансировать бюджет и сократить налоги для среднего класса — непосильная для американской экономики задача. Поэтому Клинтон и его советники решили отказаться от второй меры, ограничившись некоторыми налоговыми сокращениями для самых бедных американцев, а для зажиточных налоговые ставки и вовсе подскочили до невиданного прежде уровня — 39%. Эти меры были отражены в законе «Об общих бюджетных согласованиях» 1993 года, который прошел конгресс без единого республиканского голоса (целая группа демократов также отказалась поддерживать законопроект, и в обеих палатах он принимался минимальным большинством, а в сенате при равном количестве голосов «за» и «против» решающим стал голос вице-президента Альберта Гора).
Однако ряд других социальных инициатив президент смог превратить в принятые законы и программы; в частности, положительные изменения произошли в области образования. 31 марта 1994 года была принята программа «Цели 2000» (Goals 2000), известная под названием «Закон об образовании в Америке», которая финансировалась на штатном и федеральном уровнях. Целью программы президента было создание к 2000 году условий для получения американцами достойного образования, чтобы они были конкурентоспособны в эпоху глобальной экономики. Количество выпускников средней школы должно было достигнуть 90%; американские студенты должны были стать первыми в мире в области математики и точных наук; квалификацию учителей необходимо было повысить, чтобы они соответствовали требованиям времени. Школы должны были быть свободны от насилия, наркотиков и алкоголя. В помощь этой программе был принят Закон о возможностях трудоустройства после школы. На финансирование этих мер на 1994 финансовый год было выделено 105 млн долл., также был создан Национальный совет по стандартам и улучшению образования. Специалисты в сфере образования и политики говорили, что «”Цели 2000” — такая же важная программа, как запуск спутника земли»10.
Также в 1994 году был принят Закон об улучшении американских школ (Improving American Schools Act — IASA), получивший поддержку обеих партий. Он стал важным шагом на пути достижения независимости качества образования от материального положения: дети из небогатых семей должны были иметь возможность
10 Austin T. Goals 2000 — The Clinton Administration Education Program. History of American Education Web Project, University of Notre Dame. Retrieved on August 5, 2006 // URL:
http://www.nd.edu/~rbarger/www7/goals200.html.
получать образование такого же уровня, как и дети из обеспеченных семей11; было увеличено финансирование обучения двуязычных детей и детей иммигрантов; была повышена ответственность школ за качество обучения перед соответствующими органами штатов.
Клинтону удалось реализовать и часть своих замыслов о приоритете интересов семьи: пожертвовав преобразованием системы социального обеспечения ради
проведения реформы здравоохранения, он, чтобы сгладить недовольство многих однопартийцев, в 1993 году инициировал принятие закона об отпусках по семейным и медицинским обстоятельствам (это был первый закон, подписанный Клинтоном), предоставляющий до 12 недель неоплачиваемого отпуска по уходу за больными членами семьи и позволяющий сохранить место работы. Значение этого закона для президента трудно переоценить: подписав его, он сказал: «Этот закон укрепит наши семьи... сегодня мы все можем быть счастливы, думая о будущем людей»12.
Оценивая первый этап реализации социальной политики Клинтона, стоит признать, что он оказался скорее неудачным, поскольку при наличии благоприятной политической обстановки важнейшие замыслы президента остались нереализованными. Однако не стоит забывать о том, что определенные успехи были достигнуты в области образования, чем президент подготавливал почву для проведения через конгресс своих дальнейших инициатив.
В конце 1994 года Америка вступила в эпоху так называемого «разделенного правления», когда на промежуточных выборах республиканцам удалось получить большинство в обеих палатах конгресса. Это сделало еще более сложным претворение в жизнь замыслов президента: если с демократами, по крайней мере с большей их частью, Клинтону все же удавалось договориться, то республиканцы оставались четко в оппозиции исполнительной власти. Глава государства по-прежнему выносил свои предложения в области социальной политики на обсуждение, но многим из них не удавалось пройти даже комитеты конгресса; поэтому характерной чертой периода 1994-1996 годов стало принятие президентом ряда республиканских, а следовательно,
11 New York State Education Department. Federal Education Policy and the States, 1945-2009. January, 2006 // URL: www.nysed.gov.
12 Clinton W.J. Remarks on Signing the Family and Medical Leave Act of 1993. February 5, 1993 // Public Papers of the Presidents of the United States. Clinton, William J. Book 01, Presidential Documents - January 20 to July 31, 1993. Washington, 1993. P. 97.
более правых, чем хотелось бы ему, законопроектов. Этот период даже называют «концом «третьего пути» в известном нам виде»13.
В 199б году был принят закон «О персональной ответственности и возможностях трудоустройства», изменивший подход к системе социального обеспечения. Согласно нему, получать пособия в течение всей жизни стало невозможно, так же, как и не искать вариантов трудоустройства. Этот закон был республиканской инициативой, и в нем нашли отражения не все требования президента, однако он счел необходимым пойти на компромисс со своими политическими противниками в преддверии президентских выборов 199б года и впоследствии не раз приписывал себе основную заслугу в резком сокращении числа получателей пособий и увеличении числа трудоустроившихся. Однако Дэвид Элвуд, главный советник Клинтона в процессе разработки реформы, признавал, что проведенная реформа «была замечательной во многих отношениях, но мы не достигли всего, чего хотели»14. Поняв, что по окончательному варианту реформы бедные не получат помощи в нужном им объеме, Элвуд оставил свой пост в команде президента, не дожидаясь принятия закона. Этот факт четко свидетельствовал о разногласиях в команде президента; длительное время против закона был настроен и сенатор-демократ Д. Мойнихен, долгие годы занимавшийся вопросами социального вспомоществования и ставший одним из основных творцов Закона о поддержке семьи 1988 года, который называют в какой-то степени прообразом реформы 199б года. Клинтону стоило немалых усилий уговорить сенатора голосовать за окончательный законопроект, Мойнихен согласился только после обещания президента доработать отдельные пункты реформы уже после ее принятия.
Таким образом, во время первого президентского срока Клинтона неудачи в социальной политике превалировали над успехами. Президент пытался решить две противоречивые задачи: сокращение бюджетного дефицита и расширение социальных программ. Нередко, что было вовсе не свойственно демократам, он выбирал в качестве главной цели первое, объясняя невозможность добиться второго нехваткой средств. Однако с 1997 года подобная стратегия изменилась, поскольку экономическое развитие страны в середине 1990-х годов позволило Бюджетному управлению конгресса (БУК) пересмотреть свои дефицитные прогнозы с января по май 1997 года и «найти»
13 Beland D., Vergniolle F., Waddan A. Third Way Social Policy: Clinton’s Legacy? II Policy and Politics. Vol. 30. No. 1. 2002. P. 23. Идея «Ending third way as we know it» построена по аналогии с известным лозунгом кампании Клинтона 1992 года «Ending welfare as we know it».
14 Ferry J. Interview: David Elwood II The Guardian. February 11, 2009. URL: www.guardian.co.uk.
дополнительные 225 млрд долл. за 5 лет15, которые Клинтон сразу же предложил направить в социальную сферу; благоприятные экономические условия привели к принятию Закона о сбалансированном бюджете 1997 года.
С 1997 года начинается новый этап социальной политики президента. Когда наметилась скорая ликвидация дефицита, которую Клинтон провозгласил одной из основных целей еще в начале своего первого срока, он почувствовал гораздо большую свободу в направлении значительных финансовых ресурсов на реализацию социальных программ. Более того, президент не просто выделял больше средств на заявленные ранее направления социальной политики, а предлагал все новые социальные инициативы, требующие финансирования. Концепция социальной политики, предложенная исполнительной властью в данный период, включала в себя небольшие налоговые сокращения для среднего класса (для получения налоговой скидки нужно было соблюдать одно из трех условий: либо получать образование, либо иметь детей, либо создавать частные пенсионные счета), увеличение эффективности программ Медикэр и Медикейд (что позволило бы добиться некоторой экономии) и расширение денежных фондов этих программ, а также вложение значительных средств в сферу образования, защиты детства и направление их на оказание помощи наиболее нуждающимся категориям населения.
Бюджет Клинтона на 1997 год не был провозглашен республиканцами «мертворожденным», как это было два предыдущих года. Об этом свидетельствует то, что республиканцы работали с цифрами президента (1687 трлн долл. расходов, 1567 трлн долл. доходов), а не предлагали альтернативных бюджетов. Он предполагал экономию по программам «Медикейд» и «Медикэр» за счет более гибкой политики и предоставления участникам программ возможности выбора среди разнообразия частных планов оказания услуг. Однако при этом другие программы социального обеспечения не урезались, расходы на них увеличивались ощутимо — на 18 млрд долл16.
Бюджет предполагал и изменения в системе налогообложения: предоставлялась налоговая скидка в размере 1500 долл. за двухгодичное обучение детей после школы для семей с доходами ниже 80 тыс. долларов и дополнительная скидка в размере 10 тыс. долл. на обучение. Налоговая скидка в размере 500 долл. на ребенка для семей с доходом ниже 75 тыс. долл. должна была лишить казну почти 50 млрд долл. в течение 5 лет. Эти льготы должны были просуществовать до 2000 года, и, если дефицит бюджета
15 LeLoup L., Long C., Giordano J. President Clinton's Fiscal 1998 Budget: Political and Constitutional Paths to Balance // Public Budgeting and Finance. Spring 1998. P. 7.
16 Budget of the United States Government. Fiscal Year 1998. Washington, 1997. P. 3.
оказывался как минимум на 20 млрд долл. больше прогнозов БУК, налоги повышались; если дефицит оказывался ниже этой отметки, льготы сохранялись, а освободившиеся средства использовались в качестве дискреционных расходов17.
Тем не менее, в совокупности все вышеперечисленные меры президента должны были увеличить доходы государства на 98 млрд долл. в течение пяти лет18 (для сравнения, Р. Доул во время кампании 1996 года предлагал одних только налоговых сокращений, то есть снижения доходов, на 550 млрд долл.).
Разногласия между законодательной и исполнительной властями сводились к тому, что конгресс хотел большего сокращения дискреционных расходов, программ Медикэр, Медикейд и вместе с тем налогов. Поэтому президенту вновь пришлось пойти на некоторые компромиссы, оказавшиеся существенно меньшими, чем его уступки в 1993 году: полностью отказываться от намеченных программ он был не намерен и в отдельных случаях соглашался лишь на незначительное сокращение финансирования. Во время процесса ассигнований 1997 года по основным статьям социальных расходов окончательная сумма в большинстве случаев отличалась от исходной незначительно.
Практической реализацией плана исполнительной власти стал Закон о сбалансированном бюджете, подписанный в мае 1997 года и предполагавший окончательную ликвидацию дефицита бюджета к 2002 году. Этот закон был реализован посредством двух крупных биллей согласования: расходов и налоговых сокращений. Предполагалось существенно поднять расходные статьи: в частности, более 56 млрд долл., что было на 10% больше по сравнению с бюджетом предыдущего года, было ассигновано на образование19.
Что касается социального обеспечения малоимущих, то, согласно исследованию группы экономических советников президента, значительные сокращения числа получателей социальной помощи происходили с 1993 по 1996 годы и этот процесс ускорился после принятия закона «О персональной ответственности и возможностях трудоустройства» — этот успех на 40% был обусловлен экономическим подъемом, на 30% — реформами на местном уровне и еще на 30% — прочими
17 Дискреционные расходы — расходы американского бюджета, которые не закреплены законодательно и утверждаются конгрессом ежегодно через билли ассигнования. Таких биллей принимается 12, в том числе по военным расходам, расходам в сфере образования, торговли, сельского хозяйства, трудоустройства; они составляют от 30 до 40% бюджета страны.
18 Budget of the United States Government. Fiscal Year 1998. Washington, 1997. P. 17.
19Ibid. P. 75, 85, 105.
условиями, такими как налоговая скидка для семей с невысоким уровнем дохода20. Тем не менее, активная деятельность правительства в этом направлении продолжалась: на медицинские страховки для бедных и безработных предполагалось выделить дополнительные 13 млрд долл. После неудачной попытки ввести в США всеобщее медицинское страхование президент стремился увеличить число застрахованных путем введения отдельных целевых программ для самых уязвимых категорий населения. Так, была создана отдельная программа медицинских страховок для детей (CHIP), облегчающая предоставление средств детям из малообеспеченных семей; на нее штатам в течение 5 лет было выделено 24 млрд долл.21. Получателям пособий была оказана помощь в приобретении жилья, для них было увеличено финансирование транспортных услуг.
Две основные социальные программы не претерпели глубоких изменений, однако на программе «Медикэр» было решено сэкономить примерно на уровне требований президента — 112 млрд долл. за пятилетний срок; экономия от программы Медикейд должна была составить 7 млрд долл.22.
В сфере образования была создана новая программа «Хоуп» (HOPE), функционирующая с 1998 года и предоставляющая скидку на обучение после школы в течение двух лет. Средняя сумма скидки составляла 1200 долл., максимальная — 1800 долл., а на Среднем Западе студенты могли рассчитывать на сумму до 3б00 долл. Программа была создана по образцу программы с таким же названием, действовавшей с 1993 года в штате Джорджия. Существенным отличием федеральной инициативы было то, что успеваемость студента не была основным критерием, необходимым для получения скидки, тогда как в программе на местном уровне могли участвовать только учащиеся с хорошими оценками.
Второй частью процесса согласования бюджета стали налоговые сокращения, коснувшиеся в основном представителей среднего класса. Закон об облегчении налогового бремени (Taxpayer's Relief Act) был принят в 1997 году и подразумевал сокращение максимальной ставки налогообложения с 28 до 20%, а 15-процентной ставки — до 10%. Вводилась налоговая скидка в размере 400 долл. на каждого ребенка младше 17 лет, которая увеличилась до 500 долл. в 1999 году, но при этом она не распространялась на семьи с высоким уровнем дохода. Для резидентов страны с ежегодным доходом в 500 тыс. долл. на семью и 250 тыс. долл. при ее отсутствии
20 Economic Report of the President. Transmitted to Congress February 1998. Washington, 1998. P. 2б7
21 Budget of the United States Government. Fiscal Year 1999. Washington, 1998. P. 215.
22 Budgetary Implications of the Balanced Budget Act of 1997. URL: www.cbo.gov.
снимался налог на прибыль от продажи недвижимости. Налог на недвижимость взимался начиная с годового дохода в 600 тыс. долл., налог на фермерское хозяйство и малый бизнес — с 1,3 млн долл. ежегодного дохода. Предоставлялись налоговые скидки на пенсионные счета. В целом в течение 5 лет предполагалось сокращение налогов на 95 млрд долл. вместо изначально предложенных Клинтоном 20 млрд долл., из них 35 млрд долл. — на высшее образование23.
Законопроект об облегчении налогового бремени прошел палату представителей с 389 голосами «за» (225 республиканцев и 164 демократа) и 42 голосами «против» (1 республиканец, 41 демократ)24; сенат — с 92 голосами «за» (55 республиканцев, 37 демократов) и 8 голосами «против» (все демократы)25.
Законопроект о сбалансированном бюджете получил 270 голосов «за» в палате представителей (219 республиканцев и 51 демократ) и 162 «против» (7 республиканцев и 154 демократа); все сенаторы проголосовали единогласно в поддержку законопроекта26. После подписания обоих законов 5 августа 1997 года рейтинг популярности Клинтона поднялся до самого высокого с начала его президентства уровня, преодолев отметку в 60%27. Однако интересен следующий факт: 61% населения поддерживал законы 1997 года, но при этом большая его часть склонна была приписывать успешный законопроект скорее конгрессу, нежели президенту28. Это не совсем отражало реальное положение вещей, поскольку закон был принят именно на предложенных Клинтоном условиях. После голосования Административно-бюджетное управление (АБУ) прогнозировало 17-миллиардный профицит к 2002 году, а анализ БУК показал дефицит в 69 млрд долл.29, а в налоговом 1998 году дефицит по прогнозу БУК должен был увеличиться на 21 млрд долл.30.
Однако эти прогнозы оказались более пессимистичными, чем реальность: финансовый 1998 год принес США профицит в размере 69 млрд долл. — первый с 1969 года31. Эти данные позволили президенту более свободно направлять средства в приоритетные для него отрасли внутренней политики.
23 Public Law 105-34-Aug. 5, 1997. Taxpayer Relief Act of 1997. URL: www.gpo.gov.
24 Roll Call Vote 245. URL: www.house.gov.
25 Roll Call Vote 160. URL: www.senate.gov.
26 Roll call Vote 241. URL: www.clerk.house.gov.
27 Presidential Approval Ratings — Bill Clinton. URL: www.gallup.com.
28 Time/CNN poll conducted July 30-31, 1997. URL: www.allpolitics.com. September 23, 1997.
29 An Analysis of President's Budgetary Proposals for Fiscal Year 1998 // Congressiona Budget Office. March 1997.
30 An Economic and Budget Outlook Update// CBO. September 1997. P. 24.
31 Yearly US Budget, Deficit or Surplus. URL: www.cbo.gov.
Оценивая новую экономическую ситуацию, которая не могла не повлиять на социальную политику администрации, Клинтон говорил о том, что главная цель сбалансирования бюджета — «инвестирование в людей»: в здравоохранение,
образование, новые технологии32, чтобы каждый ребенок мог пользоваться интернетом к 12-летнему возрасту и получать образование как минимум в течение 14 лет, вследствие чего двухгодичное обучение в колледже должно стать таким же всеобщим, как и в школе. Последнее было осуществлено уже в следующем финансовом году.
Области социальной политики, заявленные как приоритетные в 1997 году, получали все большее финансирование с каждым последующим годом профицитного федерального бюджета. Большой финансовый пакет в первый бездефицитный год вновь был направлен в сферу образования: не облагались налогом первые 10 тыс. долл., потраченные на учебу в колледже, где обучалось 67% выпускников средних школ, что превысило показатели 1992 года на 10%. Постепенно увеличивалось число школьных учителей; было удвоено число учеников, участвующих в дополнительных школьных программах. Для обучения после школы была введена налоговая скидка на первые 5 тыс. долл., а после 2002 года — на 10 тыс. долл. потраченных средств. Финансирование важной для Клинтона программы «Хэд старт»33 увеличилось на 374 млн долл., что приблизило администрацию к цели вовлечь к 2002 году в программу миллион детей. Были расширены возможности внеклассных занятий для школьников и предоставлены налоговые льготы образовательным учреждениям и компаниям, вкладывающим деньги в охрану детства. В том же 1997 году была введена Программа общественных учебных центров XXI века (21 Century Community Learning Centers), позволившая 1,3 млн детей посещать внекласнные занятия и участвовать в летних программах34. Активно развивалась система так называемых чартерных школ (они появились в 1991 году и получают правительственную поддержку с 1995 года) — учебных заведений, которым разрешалось иметь свои собственные образовательные программы, отличающиеся от государственных стандартов; их финансирование увеличилось с 6 млн долл. в 1995 году до 80 млн долл. в 1998 году35. В разработке данных мер участвовал и министр образования Р. Райли, признававший необходимость
32 Economic Report of the President. Transmitted to Congress February 1998. Washington, 1998. P. 16.
33 Программа Head Start была запущена в 1965 году для предоставления дошкольного образования, медицинской помощи и питания детям из бедных семей в возрасте от трех до пяти лет. Изначально представляла собой шестинедельную летнюю программу, в начале 1980-х гг. стала круглогодичной. В основном была нацелена на помощь детям из неполных семей, независимо от того, имел ли родитель работу или нет.
34 Economic Report of the President. Transmitted to Congress February 1998. Washington, 1998. P. 382.
35 Ibid. P. 99.
развития этой сферы для прогресса страны: «Образование — это мотор, движущий нашу экономику»36.
В 1998 году программа «Гранты Пелл», которые предоставляют финансовую помощь студентам колледжей с 1965 года, были увеличены с 3 (эта цифра была установлена еще в 1978 году) до 3,125 тыс. долл. на одного человека, а фонд программы — с 7,3 млрд долл. до 7,7 млрд; в 1999 году он увеличился еще на 248 млн долл37. На программу «Цели 2000» в 1998 году было выделено более 500 млн долл. — это почти на 400 млн долл. больше, чем в первый год ее функционирования. В 2000 году конгресс не утвердил очередной билль ассигнования на программу, и она фактически перестала существовать, но получала финансовую поддержку до официального аннулирования в декабре 2001 года. Ее результатом стало то, что дети стали лучше готовы к школе с точки зрения и их здоровья, и знаний. Также улучшились показатели учащихся средней школы по математике и чтению. Тем не менее прогресса в области подготовки учителей не произошло: число школьных преподавателей с научными степенями по профилирующему предмету за период действия программы слегка уменьшилось. Ситуация с насилием в школах и употреблением наркотиков школьниками осталась примерно на прежнем уровне, однако немного сократилось количество продаж алкоголя и наркотиков на территории школы. Число выпускников средней школы достигло 90% примерно в половине штатов, чуть менее чем в 10 из них были зафиксированы значительные улучшения в данной области38.
В 1999 году был принят Закон о взаимодействии в сфере образования (Education Flexibility Partnership Act), по которому штаты получили больше возможностей в использовании средств на образование в обмен на стремление добиться высокой успеваемости своих студентов. В 1999 году скидку по программе «Хоуп» получили 5 млн студентов. Также работодатели, предлагающие образовательные программы для работников, не имеющих базовых навыков, получали 10-процентную налоговую скидку39.
Инвестиции в технологии в сфере образования выросли c 23 млн долл. в 1993 до 769 млн долл. в 2000 году; в 1994 году 35% школ имели доступ в интернет, в 2000
36 Applebome P. Better Schools, Uncertain Returns // New York Times, March 16, 1997. URL: www.nytimes.com.
37 Budget of the United States Government. Fiscal Year 1999. Washington, 1998. P. 105.
38 The National Educational Goals Report. Building a Nation of Learners. Washington, 1999. URL: www.govinfo.library.unt.edu.
39 Economic Report of the President. Transmitted to Congress February 1999. Washington, 1999. P. 107.
году — 94%40. Основные программы образования и повышения квалификации получили в 1999 году на 81% больше средств, чем в 1993 году41.
Значительная часть профицита была направлена на обеспечение достаточно высокими пенсиями представителей послевоенного поколения «беби-бума». Согласно результатам исследования экономических советников президента, к 2030 году число американских пенсионеров должно было удвоиться42. Чтобы избежать коллапса пенсионной системы или вынужденной бедности пенсионеров, Клинтон предлагал инвестировать огромные средства в систему социального страхования. 60-62% бюджетных излишков43 за последующие 15 лет должно было быть направлено на финансирование целевого фонда социального страхования44, что составило примерно
2,3 трлн долл.; 16% профицита (примерно 550 млрд долл.) — на продление на 10 лет деятельности целевого фонда «Медикэр». Выделялись налоговые льготы в размере 1000 долл. лицам, ухаживающим за больными и престарелыми родственниками; саму программу «Медикэр» предлагалось распространить на лиц в возрасте от 55 до 65 лет. Небольшая часть профицита должна была пойти в частный сектор для поддержания целевых фондов системы в рабочем состоянии до 2055 года. На средства 11-12% профицита планировалось создание частных универсальных накопительных пенсионных счетов — Universal Savings Accounts (USA): их держателям
предоставлялись дополнительные налоговые скидки. Сторонником данной инициативы выступал Роберт Райч, написавший в своих мемуарах: «Я знал, что к социальному страхованию и Медикэр следует вернуться... мы не можем дальше урезать то немногое, что осталось от этих программ»45.
В 1998 году администрация вложила 20 млрд долл. в детское социальное обеспечение, чтобы улучшить его за ближайшие 5 лет: на материальную помощь могло рассчитывать большее число детей из недостаточно обеспеченных семей с работающими родителями. Это было сделано несмотря на то, что с 1993 по 1997 годы число детей, получающих пособия от государства, сократилось на 23%, во многом благодаря успешному развитию экономики и отдельным реформам системы
40 Budget of the United States Government. Fiscal Year 2000. Washington, 1999. P. 67.
41 Ibid. P. 53.
42 Economic Report of the President. Transmitted to Congress February 1999. Washington, 1999. P. 37.
43 Ibid. P. 4.
44 Целевые фонды — счета государственной казны, из которых выделяются средства на программы «Медикэр», «Медикейд» и социального страхования. Средства на эти счета поступают за счет подоходного налога с граждан, налога на льготы по программе социального страхования и процентов от акций целевого фонда.
45 Reich R. Locked in the Cabinet. Washington, 1998. P. 345.
социального обеспечения в штатах, которые получили такое право от Клинтона еще до принятия закона «О персональной ответственности и возможностях трудоустройства» 199б года. За этот же период количество средств, собранных для оказания помощи детям, в основном алиментов, выросло вдвое и достигло 12 млрд долл.46
В конце сентября 1999 года Клинтон наложил вето на последнее предложение республиканцев по снижению налогов, так как посчитал его «слишком большим и раздутым»47. Оно сократило бы налоги для среднего класса почти на 800 млрд долл. и, следовательно, повлекло бы за собой значительное уменьшение ассигнований на образование, здравоохранение, в частности целевые фонды, и защиту окружающей среды. Таким образом, хотя ряд исследователей считали, что президент готов был пойти на менее ощутимые для бюджета налоговые сокращения, Клинтон дал понять, что значительная часть излишков средств будет направлена на погашение государственного долга48.
15 декабря 2000 года было заключено пакетное соглашение президента с конгрессом по бюджету, что стало последней законодательной победой Клинтона. По этому соглашению более миллиарда долларов было выделено на ремонт и модернизацию не соответствующих нормам школ; произошло самое большое увеличение финансирования программы «Хэд старт» за всю ее историю (фонд программы был увеличен еще на 13% по сравнению с предыдущим годом и на 90% по сравнению с 1993 годом49) и программы «Gear up» по информированию школьников с ограниченными возможностями о способах продолжения учебы после окончания школы. Изначально созданная для помощи 750 тыс. учеников средней школы из бедных семей, по бюджету 2001 года программа предоставляла такую возможность 1,4 млн школьников50.
1,3 млрд долл., что на 200 млн долл. больше, чем в предыдущем году, было ассигновано штатам в 2000 году для найма к 2005 году дополнительных ста тысяч учителей младших классов; в 2001 году эта цифра возросла до 1,75 млрд долл.; 600 млн долл. было направлено на развитие обучающих центров51. Расходы на основные образовательные программы увеличились в последний год президентства Клинтона на
46 Clinton Administration Moving Forward On The Promise Of Welfare Reform II U.S. Department of Health and Human Services. August 22, 1997.
47 Клинтон Б. Моя жизнь. М., 2005. С. 975.
48 Pianin E., Babington C. Clinton Vetoes GOP Tax Cut Bill II Washington Post, September 24, 1999. URL: www.washingtonpost.org.
49 Budget of the United States Government. Fiscal Year 2000. Washington, 1999. P. 227.
50 Budget of the United States Government. Fiscal Year 2001. Washington, 2000. P. 78.
51 Ibid. P. 54.
16% по сравнению с 2000 годом, а с начала вступления его на высшую должность — на 112%52. Президент высоко оценивал собственные достижения в области образования, отмечая, что ему, несмотря на сопротивление со стороны ряда конгрессменов, «почти удалось установить новые национальные стандарты образования»53.
Социальное обеспечение также финансировалось по приоритетному принципу. Расходы на защиту детства выросли в 2000 году почти на четверть по сравнению с 1999 годом54. В три раза больше средств по сравнению с моментом, когда Клинтон пришел к власти, выделялось для помощи потерявшим работу для того, чтобы они смогли найти ее как можно быстрее55.
В целом эпоха профицита, длившаяся с 1998 года до конца президентства Клинтона, оказалась одной из наиболее успешных с точки зрения социального развития страны. Для этого периода характерны самые низкие показатели безработицы с 1957 года, а для женщин — с 1953 года — 3,9%, зафиксированные в течение трех последних месяцев 2000 года56; самый низкий уровень получателей социальных пособий; самый низкий уровень преступности за 25 лет, бедности — за 20 лет. За 8 лет нахождения Клинтона у власти было создано 22 млн рабочих мест (хотя в своих мемуарах президент дает нечеткую информацию, называя также цифры в 18 и 20 млн)57. Февраль 2000 года стал 107-м месяцем непрерывного экономического подъема, самого долгого в американской истории58.
Социальная политика Клинтона неоднозначно оценивается в историографии. Ряд американских исследователей сходятся во мнении, что достижения первого срока его президентства (принятие закона об отпусках по семейным и медицинским обстоятельствам, закона Брэди, усложнявшего процедуру приобретения оружия, расширение финансирования образовательных программ) меркнут на фоне двух крупных провалов: несдержанных обещаний понизить налоги для среднего класса и провести масштабную реформу здравоохранения, что усугублялось неспособностью президента найти общий язык с членами собственной партии59. Тем не менее, учитывая его принадлежность к «новым демократам» и их весьма нетрадиционный подход к расстановке приоритетов между экономической и социальной сферами, не совсем
52 Ibid. P.50.
53 Altman J. Bill Clinton: Education System is “Crazy”// The Hill, September 27, 2011. URL: www.thehill.com.
54 Budget of the United States Government. Fiscal Year 2001. Washington, 2000. P. 77.
55 Ibid. P. 59.
56 Labor Force statistics. Unemployment rate // Bureau of Labor Statistics. URL: www.data.bls.org.
57 Клинтон Б. Моя жизнь. С. 998.
58 Bryant N. How History Will Judge Bill Clinton. BBC News. January 15, 2001. Retrieved March 24, 2011.
59 The Social Divide. P. 78; The Clinton Presidency. First Appraisals / ed. by C. Campbell. New Jersey, 1999. P. 284.
удачную социальную политику Клинтона 1993-1996 гг. можно оправдать наличием дефицита бюджета и, соответственно, невозможностью вкладывать значительные средства в социальные программы. Однако во время второго срока президент полностью реабилитировал себя, сбалансировав федеральный бюджет за 4 года до обещанной даты, после чего он смог до конца выполнить большинство своих обещаний, данных еще в 1992 году60. Не только исследователи, но и современники той эпохи оценивают последние три года нахождения Клинтона в президентском кресле как крайне успешные с точки зрения социальной политики61.
Что касается отечественных исследователей, то часть них полагает, что в период президентства Клинтона демократическая партия претерпела идейную эволюцию, заключающуюся в ее сдвиге к центру и отказе от либеральных подходов к роли государства в социальной политике62. Специалисты признают, как уже отмечалось, что взаимодействие администрации Клинтона с конгрессом стало одним из наиболее сложных межпартийных противостояний по вопросам социального обеспечения63, и именно этим обусловлен ряд законодательных провалов президента в этой области. А.Г. Коняхина, исследовавшая социальную политику первого срока Клинтона, пришла к выводу, что не все обещания были претворены в жизнь: программы вспомоществования не удешевились, достаточное число людей оставалось за чертой бедности; она оценивает первые четыре года Клинтона у власти как, если не провальные, то весьма не успешные с точки зрения социальной политики64. Также есть мнение, что в условиях разделенного правления республиканцам удалось усилить консервативную направленность социальной политики, что повлекло за собой снижение ассигнований на образовательные программы65. Последний тезис является достаточно спорным, поскольку после сбалансирования бюджета средства, направляемые в сферу образования, росли с каждым годом.
Таким образом, социальную политику Б. Клинтона можно условно разделить на три этапа. Президент всегда лично разрабатывал или участвовал в разработке большинства законопроектов и определял финансирование социальных программ. На
60 The Social Divide. P. 172.
61 Stephanopoulos G. All Too Human. A Political Education. New York, 1999. P. 442.
62 Антонова Л.А. Расстановка политических сил после промежуточных выборов 1998 г. // США и Канада: экономика, политика, культура. 1999. № 3-4. С. 38; Рогов С.М. Накануне выборов // США и Канада: экономика, политика, культура. 2000. № 10. С. 8.
63 Лебедева Л.Ф. США: государство и социальное обеспечение. Механизм регулирования. М., 2000. С. 5.
64 Коняхина А.Г. Социальная политика администрации Билла Клинтона, 1992-1996 гг. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. Краснодар, 2001. С. 200.
65 Спиридонова Т.В. Борьба в конгрессе США по вопросам внутренней политики администрации У.Дж. Клинтона: проблема разделенного правления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. Владимир, 2011. С. 189.
первом этапе (1993-1994 гг.) Клинтон, имея в конгрессе большинство однопартийцев, стремился как можно скорее выполнить максимальное количество предвыборных обещаний. Подобная спешка привела к ряду крупных законодательных провалов, в частности, не удалось провести реформу здравоохранения; поэтому этот период можно назвать скорее неудачным с точки зрения социального развития страны. Второй период, начавшийся после промежуточных выборов 1994 года и длившийся до переизбрания Клинтона в 1996 году, осложнялся потерей демократами контроля над конгрессом, и за два года президент не только не продвинулся в реализации намеченного плана социальной политики, но и вынужденно принимал некоторые предложения республиканцев, в которых его устраивало далеко не все. Главным из таких примеров стало преобразование системы социального вспомоществования в 1996 году. Во многом из-за этого наметились явные разногласия президента с его командой: некоторые из тех, кто был специально им приглашен для работы над определенным направлением социальной политики, оказались категорически несогласными с окончательным вариантом законопроекта и не желали с этим мириться.
На последнем этапе концепция социальной политики претерпела некоторые изменения в связи со сбалансированием бюджета в 1998 году. Благоприятная экономическая конъюнктура дала президенту возможность более жестко отстаивать те статьи социальных расходов, которые не получили одобрения во время его первого президентского срока: предоставление налоговых скидок людям из малообеспеченных семей, имеющим несовершеннолетних детей или получающим образование по окончании школы; снижение налогов для большей части представителей среднего класса. Сокращения налогов и основных медицинских программ — «Медикэр» и «Медикейд» — проводились на уровне гораздо ниже запрашиваемого республиканцами, причем затраты на эти программы сокращались в основном за счет повышения эффективности системы, а не уменьшения числа их участников. Ассигнования на образование росли быстрыми темпами, особенно во время второго президентского срока; образовательные программы были расширены, а плата за обучение в колледже сокращена. Тем самым меры Клинтона изменили лицо американской системы образования66. В целом к концу его президентства все предвыборные обещания в сфере социальной политики были выполнены, что дает основания положительно оценивать деятельность 42-го президента США в этой области.
66 Federal Education Policy and the States, 1945-2009. The Clinton Years // New York State Archives. URL: www.nysed.gov.
Список литературы:
1. Антонова Л.А. Расстановка политических сил после промежуточных выборов 1998 г. // США и Канада: экономика, политика, культура. 1999. № 3-4.
2. Кассирова Е.П. США. кризис социальной политики (государство и социальное обеспечение). М., 1978.
3. Клинтон Б. Моя жизнь. М., 2005.
4. Коняхина А.Г. Социальная политика администрации Билла Клинтона, 1992-1996 гг. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. Краснодар, 2001.
5. Лебедева Л.Ф. США: государство и социальное обеспечение. Механизм
регулирования. М., 2000.
6. Рогов С.М. Накануне выборов // США и Канада: экономика, политика, культура. 2000. № 10.
7. Спиридонова Т.В. Борьба в конгрессе США по вопросам внутренней политики администрации У.Дж. Клинтона: проблема разделенного правления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. Владимир, 2011.
8. Altman J. Bill Clinton: Education System is “Crazy” // The Hill. September 27, 2011. URL: www.thehill.com.
9. An Analysis of President's Budgetary Proposals for Fiscal Year 1998 // Congressional Budget Office. March 1997.
10. Applebome P. Better Schools, Uncertain Returns // New York Times, March 16, 1997. URL: www.nytimes.com.
11. Austin T. Goals 2000 — The Clinton Administration Education Program. History of American Education Web Project, University of Notre Dame. Retrieved on August 5, 2006. URL: http://www.nd.edu/~rbarger/www7/goals200.html.
12. Beland D., Vergniolle F., Waddan A. Third Way Social Policy: Clinton’s Legacy? // Policy and Politics. Vol. 30. No. 1. 2002. P. 23.
13. Bryant N. How History Will Judge Bill Clinton. BBC News. January 15, 2001. Retrieved March 24, 2011.
14. Budget of the United States Government. Fiscal Year 1998. Washington, 1997.
15. Budget of the United States Government. Fiscal Year 1999. Washington, 1998.
16. Budget of the United States Government. Fiscal Year 2000. Washington, 1999.
17. Budget of the United States Government. Fiscal Year 2001. Washington, 2000.
18. Budgetary Implications of the Balanced Budget Act of 1997. URL: www.cbo.gov.
19. COPS History (1994 - the Present). URL: www.cops.usdoj.gov.
20. Clinton Administration Moving Forward On The Promise Of Welfare Reform // U.S. Department of Health and Human Services. August 22, 1997.
21. Clinton B. Acceptance Speech to the DNC. NY, July 16, 1992. URL:
www.4president.org.
22. Clinton W.J. Address Before a Joint Session of Congress on Administration Goals. February 17, 1993 // Public Papers of the Presidents of the United States. Clinton, William J. Book 01, Presidential Documents — January 20 to July 31, 1993. Washington, 1993.
23. Clinton H. Living History. New York, 2003.
24. An Economic and Budget Outlook Update // Congressiona Budget Office. September
1997.
25. Economic Report of the President. Transmitted to the Congress February 1997.
26. Economic Report of the President. Transmitted to Congress February 1998. Washington,
1998.
27. Economic Report of the President. Transmitted to Congress February 1999. Washington,
1999.
28. Federal Education Policy and the States, 1945-2009. The Clinton Years // New York State Archives. URL: www.nysed.gov.
29. Ferry J. Interview: David Elwood // The Guardian. February 11, 2009. URL: www.guardian.co.uk.
30. Greenhouse S. Clinton's Economic Plan: Impact on Individuals; Middle Class and Wealthy To Bear Brunt of New Taxes // New York Time., February 18, 1993. URL: www.nytimes.com.
31. Harris J. Clinton Signs Law For Line-Item Veto // Washington Post. April 10, 1996.
32. Interest Rate Statistics. US Department of the Treasury. URL: www.treasury.gov.
33. Labor Force statistics. Unemployment rate. Bureau of Labor Statistics. URL: www.data.bls.org.
34. LeLoup L., Long C., Giordano J. President Clinton's Fiscal 1998 Budget: Political and Constitutional Paths to Balance // Public Budgeting and Finance. Spring 1998.
35. Mitchell A. Despite His Reversals, Clinton Stays Centered // New York Times. July 28, 1996. URL: www.nytimes.com.
36. The National Educational Goals Report. Building a Nation of Learners. Washington, 1999. URL: www.govinfo.library.unt.edu.
37. New York State Education Department. Federal Education Policy and the States, 1945-2009. January, 2006. URL: www.nysed.gov.
38. Pianin E., Babington C. Clinton Vetoes GOP Tax Cut Bill // Washington Post. September 24, 1999. URL: www.washingtonpost.org.
39. Presidential Approval Ratings — Bill Clinton. URL: www.gallup.com.
40. Public Law 105-34-Aug. 5, 1997. Taxpayer Relief Act of 1997. URL: www.gpo.gov.
41. Reich R. Locked in the Cabinet. Washington, 1998.
42. Roll Call Vote 245, Roll call Vote 241. URL: www.clerk.house.gov.
43. Roll Call Vote 160. URL: www.senate.gov.
44. Stephanopoulos G. All Too Human. A Political Education. New York, 1999.
45. The Clinton Presidency. First Appraisals / ed. C. Campbell. New Jersey, 1999.
46. The Supreme Court: a Closer Look; How Clinton Has Used Line Item Veto // New York Times. June 26, 1998. URL: www.nytimes.com.
47. The Social Divide. Political Parties and the Future of Activist Government / ed. M. Weir. New York, 1998.
48. Time / CNN poll conducted July 30-31, 1997. URL: www.allpolitics.com.
49. Yearly US Budget, Deficit or Surplus. URL: www.cbo.gov.
