CC BY
114
4.6. КОНТРОЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Умарова М.А., соискатель РААН, преподаватель кафедры гражданского права и процесса ЧГУ Контакты автора: tamila/761076@mail.ru
Аннотация. В статье анализируется контрольная деятельность судов, присущие ей формы и особенности в системе государственной власти Российской Федерации в аспекте её регламентации в действующем законодательстве.
Ключевые слова: судебный контроль, конституция РФ, законодательство, государство, принципы
CONTROL OF THE JUDICIARY IN THE RUSSIAN LEGAL SYSTEM: SOME PROBLEMMA REGULATORY
Umarova M. A, competitor RAAN, the teacher kafedry civil law and process CGU
Annotation: The article examines the control of the courts, its inherent forms and features in the government of the Russian Federation in the aspect of its regulation in the current legislation
Keywords: judicial review, russian constitution, legislation, state, principles
Любой вид публично-правовой деятельности в системе государственного управления подлежит обязательной регламентации не только в его основных параметрах по компетенции, полномочиям субъектов, но и по пределам осуществления такой деятельности, её правовым последствиям и даже санкциям в случае несоответствия правовым критериями её осуществления.
Контрольная деятельность органов судебной власти, безусловно, предполагает четкое регулирование не только полномочий судов в этой сфере, но и процедур её осуществления, правовых последствий принятия решений по существу поставленных вопросов.
Судебный контроль призван устранять нарушения законности, восстанавливать нарушенные интересы, права и свободы субъектов общественных отношений, нивелировать негативные последствия от неправомерной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивать конституционно установленный механизм организации и функционирования государственной власти.
Как следует из нормативно-правового содержания данного института, институт судебного контроля имеет комплексный межотраслевой характер, его основы закреплены в нормах самой Конституции Российской Федерации, федеральных законах и ряде норм международно-правового характера.
Данная деятельность органов судебной власти основывается, прежде всего, на части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что правовые акты, принимаемые в Российской Федера-
ции, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Как верно отмечено Л.В. Акоповым, фундаментальной основой и предпосылкой контрольнонадзорной функции судебной власти, безусловно, являются положения Конституции РФ, гарантирующие каждому судебную защиту его прав и свобод, а также возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (части 1 и 2 статьи 46, глава 7 «Судебная власть» Конституции Российской Федерации )1.
Согласно статье 120 Конституции Российской Федерации суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В этой связи следует согласиться с точкой зрения Ю.Г. Арзамасова, полагающего, что анализ данных норм говорит о том, что законодатель наделил суд главными контрольными полномочиями, в том числе и за нормативными актами2.
Важнейшая роль суда среди других средств правовой защиты личности получила закрепление во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., согласно которой «каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его прав, предоставленных ему Конституцией или законом» (статья 8).
Также значимую роль в законодательном решении проблемы судебной защиты прав человека сыграла принятая 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР Декларация прав и свобод человека. В статье 22 Декларации говорится: «Каждый имеет право на судебное обжалование незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций».
Анализ действующего законодательства и практики его применения судами в контексте содержания статьи 46 Конституции РФ, следует признать, что объектами судебного контроля могут выступать:
1) федеральные законы и законы субъектов федерации, другие нормативные акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в случаях нарушения ими прав и свобод граждан в конкретных ситуациях. Однако при этом следует учитывать различие компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных и других судов (о чем речь пойдет ниже), ибо от этого зависит обращение гражданина в тот или иной суд. (В этом случае, как справедливо отмечает Н.В. Витрук, гражданин не свободен в выборе способа судебной защиты своего права или свободы, оспаривая содержание закона.3);
2) правоприменительные акты органов государственной власти любого уровня, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающих конкретные права и свободы граждан;
1 Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и конституционно-правовые основы. Ростов н/Д..: ООО «Ростиздат», 2002. С. 220. См. также: Алешкова И.А., Исаков И.Н. Судебная защита права на свободу передвижения // Российский судья. 2005. № 11.
2 Арзамасов Ю.Г. Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами // Российский судья. 2005. № 1.
3 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред В.В. Лазарева. М.: Издательство «Спарк», 1997. С. 220.
3) фактические неправомерные действия органов государственной власти любого уровня, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, совершаемые без соответствующего их оформления в виде документов, правоприменительных актов (прослушивание телефонов, задержание граждан, выселение из жилого помещения и т.п.);
4) бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц вопреки требованиям закона или законно вынесенным актам его применения (невыдача документа, зарплаты, пособия, пенсии и т.п.).
Содержание статьи 46 Конституции РФ предполагает, что возможно обжалование решений и действий правоохранительных органов и их должностных лиц (прокуроров, следователей, начальников следственных отделов, уголовно-исполнительных учреждений, служб безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и т.д.). Сами сотрудники указанных органов могут обращаться в суд для защиты всех своих прав и свобод без исключения.
Основные положения, устанавливающие принципы, компетенцию и полномочия судебной власти по осуществлению контрольной деятельности судов, были конкретизированы в Законе Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., в последующем также принят ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02 мая 2006года, в которых урегулированы основания и порядок обжалования нормативных актов, действий (бездействия) и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц.
Указанные нормативные правовые акты закрепляют, что каждый вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. К таким действиям относятся коллегиальные и единоличные действия, бездействие, принятые решения, в том числе предоставление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых были нарушены права и свободы гражданина или созданы препятствия в осуществлении гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложены обязанности или он незаконно привлечен к ответственности.
В данном случае речь идет об актах, касающихся конкретных людей, но не о законах или иных общеобязательных актах, каковыми являются нормативные акты, указанные в статье 125 Конституции РФ, которые могут быть оспорены лишь в Конституционном Суде РФ.
При этом следует отметить, то ни Конституция РФ, ни иное законодательство не дают конкретного перечня действий (решений) органов и должностных лиц, которые могут быть обжалованы, поскольку исходят из того, что в суд можно обжаловать любые действия и решения. В этой связи в связи с наметившейся тенденцией передачи государственных и публичных полномочий и оказания государственных и публичных услуг негосударственным органам и организациям есть основания отнести к сфере контрольной деятельности судов и судебного контроля акты, действий (бездейст-
вия) таких органов, организации и их должностных лиц осуществляющих отдельные государственные и публично-властные полномочия.
Кроме того, что действующее нормативное регулирование не предусмотрело заранее очерченных критериев обращения в суд, и если гражданин считает, что упомянутые выше органы, объединения либо должностные лица поступили неправомерно, он вправе обратиться в суд. Так, в суд может быть обжалован отказ в постановке на учет по улучшению жилищных условий, снятии с такого учета, отказ в государственной регистрации кооператива, в регистрации транспортных средств, в зачислении детей в дошкольное или школьное учреждение, в принятии в высшее учебное заведение, в выдаче документа о реабилитации как жертвы политических репрессий и т.д.
Любой гражданин вправе обжаловать как действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решения) информацию либо то и другое одновременно. К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действия (принятия решений).
Как известно, под органами государственной власти понимаются любые органы власти, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик, другими законодательными актами. К органам государственной власти в соответствии с Конституцией РФ относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) и Правительство РФ. Государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статьи 10, 11 Конституции РФ).
В отечественной государственно-правовой системе исполнительную власть представляют Правительство Российской Федерации, правительства субъектов Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти.
Законодательно в отечественной правовой системе к органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законом №131-ФЗ от 06 октября 2003года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
В соответствии с ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»5 под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан для реализации общих целей, указанных в его уставе.
Названные нормативно-правовые акты, как и сам Гражданский процессуальный кодекс Российской Фе-
4 Собрание законодательства РФ, 06.10.2003. № 40, Ст. 3822.
5 Собрание законодательства РФ, 22.05.1995, № 21, ст. 1930.
дерации не раскрывают содержание понятия «должностные лица», однако представляется, что оно должно пониматься аналогично тому, как оно раскрыто в примечаниях к статье 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях и к статье 285 УК РФ: лицо, «постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».
Таким образом, должностное лицо наделено определенными полномочиями и функциями. Не является должностным лицом лицо, обладающее распорядительными полномочиями лишь в отношении лиц, находящихся от него в служебной зависимости: например, начальник цеха, администратор магазина и т.д. Не является должностным лицом также и лицо, которое, хотя и является сотрудником государственных органов (организаций), не выполняет никаких организационно-распорядительных или административнохозяйственных функций: например, секретарь, технический персонал.
В предлагаемых ситуациях под государственными служащими понимаются граждане России, исполняющие в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Нормы, действующие в отношении государственных служащих, распространяются также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.
Муниципальным служащим признается гражданин РФ, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с Федеральными законами и законами субъектов Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Представляется, что жалоба может быть подана гражданином, чьи права нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
При рассмотрении жалобы суду нужно проанализировать не только суть просьбы или ходатайства, но и доводы, мотивы, оценить обоснованность ссылок на те или иные нормы, поэтому письменная форма просто необходима.
Согласно статье 3 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» не могут быть объектом судебного обжалования в порядке гражданского судопроизводства: 1) действия (решения), проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; 2) действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (например, по спорам, которые разрешаются в порядке арбитражного, уголовного судопроизводства. Исключение касается также жалоб на ре-
шения и действия, связанные со спорами, возникающими из гражданских, жилищных, трудовых, семейных правоотношений, а также правоотношений с участием военнослужащих. Они подлежат рассмотрению по нормам законодательства о гражданском судопроизводстве. И всякое заинтересованное лицо, у которого возникли эти правоотношения, может в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса.
Так, в уголовном судопроизводстве тоже есть нормы о порядке разрешения жалоб на решения и действия различных должностных лиц, которые рассматриваются в порядке, отличном от установленного упомянутым законом. Такие правила содержатся в главе 16 УПК РФ, и решают они, в частности, вопросы обжалования в суд ареста или продления срока содержания под стражей органом дознания, следователем и прокурором).
Специфика рассмотрения жалоб в конкретных видах судопроизводства не должны ограничивать само право гражданина обжаловать в суд решения и действия (бездействия), нарушающие его права и свободы.
Как известно, согласно Конституции РФ право на судебную защиту не может быть ограничено. Допустимые ограничения конституционных прав в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ могут быть введены законодателем только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Право на судебную защиту не может вступить в противоречие с данными целями и, следовательно, не подлежит ограничению.
Анализ показывает, что практически во всех законах Российской Федерации закреплено право граждан на судебную защиту в форме предъявления искового заявления либо жалобы. Так, граждане в соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» могут подать заявление в суды общей юрисдикции, если считают, что какой-либо ведомственный нормативный акт не соответствует законодательству. Из этого следует, что конституционное право граждан на судебную защиту становится возможностью для защиты всех других видов прав человека и гражданина (личных, политических, экономических, социальных, культурных).
Так, к примеру, законодательно закреплена возможность осуществления судебного контроля на предварительных стадиях дознания и предварительного следствия и при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, рассмотрении дел об административных правонарушениях и при исполнении судебных актов. В тоже время есть основания констатировать отсутствие теоретической концепции конституционно установленных целей и задач суда при осуществлении контроля, принципов, на основе которых должно осуществляться такое судопроизводство, во многом отличных от общепризнанных принципов равенства сторон и состязательности процесса, учитывающих особенности публично-правовых отношений и статус их субъектов.
Представляется, что в широком смысле целью контрольной деятельности судебной власти и судебного контроля является обеспечение эффективности государственного и муниципального управления во всех
сферах его осуществления, законности в области функционирования всех институтов политической системы.
При этом особое значение для государства имеют сферы социально-политического и экономического развития, нормотворческой деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, иных институциональных элементов политической системы общества, обеспечение соответствия издаваемых правовых актов Конституции Российской Федерации и режима законности и правопорядка в государстве и обществе в целом с тенденциями выстраивания стабильной системы контрольной деятельности судов на основе принципа всеобщности, недопустимости ограничения права на судебную защиту.
Список литературы:
1. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и конституционно-правовые основы. Ростов н/Д..: ООО «Ростиздат», 2002. С. 220. См. также: Алешкова И.А., Исаков И.Н. Судебная защита права на свободу передвижения // Российский судья. 2005. № 11.
2. Арзамасов Ю.Г. Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами // Российский судья. 2005. № 1.
3.Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред В.В. Лазарева. М.: Издательство «Спарк», 1997. С. 220.
4. Собрание законодательства РФ, 06.10.2003. № 40, Ст. 3822.
5. Собрание законодательства РФ, 22.05.1995, № 21, ст. 1930.
Reference list:
1. Akopov L.V.control in government: teo-reticheskie and con-stitutionally-legal bases. Rostov н/Д.: Open Company "Ростиздат", 2002. With. 220. See also: Aleshkova I.A., Isakov I.N.judicial protection of the right to freedom peredvizhe-nija//the Russian judge. 2005. № 11.
2. Arzamasov JU.G.control of judicial authority for vedomst-vennymi statutory acts//the Russian judge. 2005. № 1.
3. The Scientifically-practical comment to the Constitution of Russia-skoj of Federation / Under ред V.V.Lazareva. М: publishing house "Spark", 1997. With. 220.
4. Meeting of the legislation of the Russian Federation, 10/6/2003. № 40, Item 3822.
5. Meeting of the legislation of the Russian Federation, 5/22/1995, № 21, item 1930
