Контрактные отношения в российском высшем образовании Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

_______________ВЕСТНИК ТОМСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА_________________________

№ 301 Август 2007

ЭКОНОМИКА

УДК 330.1; 333.8; 330: 01.; 330.341.1

Н.В. Веретенникова

КОНТРАКТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАНИИ

Рассматриваются основные проблемы развития контрактных отношений между государством и вузами; определяются особенности их реализации в российской экономике.

Кризис российского высшего образования порожден объективно существующими противоречиями между глобальными социально-экономическими изменениями в мировом сообществе и способностью высшей школы их решать. К данным проблемам можно отнести и сокращение государственного финансирования при более жестком контроле со стороны государства над расходованием выделяемых им средств. Уменьшение финансирования приводит к утрате лидирующих позиций университетов в научных исследованиях, а центр прикладных научных разработок все более перемещается в крупные фирмы. Усиливается конкуренция между университетами и частным сектором, здесь наблюдается «утечка мозгов», «охота» за молодыми талантливыми специалистами, которые уходят в процветающие фирмы из-за более высокого уровня оплаты труда. Обостряется конкуренция внутри самой системы высшего образования: появление новых образовательных организаций, нетрадиционных провайдеров высшего образования (например, виртуальных университетов), которые активно осваивают новые области знаний. Серьезной ключевой проблемой является давление рынка: делается акцент на практическую применимость полученных знаний, образование и подготовку на протяжении всей жизни. Давление на вузы со стороны рынка и государства приводит к тому, что институты высшего образования перестают быть особыми социальными институтами, на них все более распространяются правила игры, которые существуют для фирм.

Эти изменения предопределили необходимость реформирования системы высшего образования, где происходит процесс формирования общего человеческого капитала (знаний и навыков, полученных в процессе формального образования). Реформирование высшей школы России на рубеже ХХ-ХХ1 вв. прошло ряд этапов. Первый охватывает 1992-1996 гг. и связан с принятием Закона Российской Федерации «Об образовании» и Государственных образовательных стандартов. В его рамках были сделаны попытки устранения государственной монополии на высшее образование и превращения высшей школы из государственного учреждения в социальный институт. Одновременно ставилась задача деунификации образования, его глубокой и всесторонней демократизации. На втором этапе (1997-1999 гг.) были внесены и начали действовать поправки в Закон «Об образовании», был принят Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В связи с принятием Национальной доктрины образования можно говорить, что с 2000 г. наступил третий этап реформирования. За эти годы удалось обеспечить конституционные

права граждан на получение высшего образования на конкурсной основе, сохранить сеть государственных вузов, контингент студентов, коллективы профессорско-преподавательского состава, развить сеть государственных и негосударственных вузов. В то же время не один из этапов реформирования высшего образования не достиг тех результатов, на которые рассчитывали общество и государство. Как нам кажется, одним из направлений реформирования высшего образования является развитие контрактных отношений между обществом (в лице государства) и вузами. Именно этой проблеме и посвящена данная статья.

Прежде всего, необходимо определить место вуза в экономической системе. Положение вуза определяется его функциями:

- социализации, т.е. перманентной передаче будущим поколениям норм и ценностей общества;

- подготовки и переподготовки к профессиональной деятельности;

- формирования элиты общества.

В Университетской хартии, принятой в 1988 г., подчеркивались принципы функционирования университетов: автономность, связь исследований и образования, независимость от политических и идеологических догм, отказ от нетерпимости и ориентация на диалог. Высшее образовательное учреждение является некоммерческой организацией и отличается как от фирмы, так и от государственного учреждения.

Во-первых, в отличие от фирм, вуз максимизирует не прибыль, а качество своих образовательных услуг (точнее, свое место в рейтинге), это проявляется в стремлении привлечь самых талантливых студентов.

Во-вторых, для него характерна неопределённость («неспецифированность») прав собственности. Вуз представляет собой совокупность коллективных субъектов (агентов), каждый из которых в той или иной степени определяет поведение всего вуза. Степень влияния каждого из них определяется его положением в сети социального взаимодействия. Неопределённость прав собственности предопределяет организационную структуру вуза как более сложное образование, в отличие от государственной структуры.

В-третьих, вузы функционируют на рынках доверительных товаров: потребители образовательных услуг не знают то, что они приобретают. Это обусловливает необходимость постоянного мониторинга и оценки деятельности вуза со стороны третьих лиц. В развитых странах институциональная организация образовательной системы предполагает наличие зависимых и неза-

висимых агентов по оценке качества услуг вуза (определение рейтинга вуза и т.д.). Существование и деятельность данных агентов определяют поведение как потребителей образовательных услуг, получающих сигналы в виде рейтингов вузов и других оценочных индексов, так и поведение поставщиков, финансирование и дополнительные бонусы которых (исходящие от государства) также во многом обусловливаются положением в данном рейтинге.

Вуз является открытой системой, т.е. организацией, структура, функционирование и логика развития которой зависят от состояния и динамики внешней среды. С другой стороны, необходимо учитывать роль государства, которое регулирует экономическое взаимодействие в образовательной среде и вне ее, вводя всё новые формальные правила.

Контракт в экономической литературе понимается как соглашение об обмене правомочиями и их защите, являющееся результатом осознанного и свободного выбора индивидов в заданных институциональных рамках. Контрактные отношения между государством и вузами в научной литературе описываются, во-первых, как широко трактуемая джентльменская договоренность о ролях и задачах государства и вузов. Во-вторых, присутствует весьма узкое понимание договора как чисто формального, зафиксированного письменно экономического соглашения, которое определяет отношения между двумя сторонами с точки зрения задач, процедур и результатов. Эти соглашения часто носят количественный характер, в них жестко оговариваются такие показатели, как численность выпускников, сданных экзаменов и полученных зачетных единиц, т.е. особое внимание уделяется эффективности. При этом качественные аспекты высшего образования в договорах зачастую упущены. Наиболее соответствует современным реалиям третий подход: он предполагает контрактные отношения понимать шире, чем обычно, с тем, чтобы учесть как количественные, так и качественные моменты. В таком случае договор может стать не только инструментом обеспечения эффективности, но и всесторонним механизмом регулирования, контролирующим все аспекты взаимных интересов государства и вузов.

Преимущества контрактных отношений заключаются в их гибкости, ликвидации неопределенности, возможности для сторон узнать друг друга и построить отношения взаимного доверия, а также обсудить и выявить «реальные» проблемы. Если обе стороны осознают преимущества договорных отношений, их желание вступить в таковые «способствует их добровольному участию в переговорах» по различным вопросам.

В то же время в соответствии с теорией принципал (государство)/агент (вуз) можно выделить ряд проблем при заключении контракта:

1. Различное представление о миссии и функциях вузов в экономической системе. В соответствии с традиционной точкой зрения, миссия университетов заключается, в первую очередь, в сохранении традиционного знания и служении обществу. На наш взгляд, это свидетельствует об инструментальном отношении к человеку. Между тем основным субъектом в образовательной сфере является индивидуальный потребитель, его потребности и интересы, и

именно под него должна подстраиваться образовательная система. Поэтому вузы необходимо рассматривать как «свободный рынок идей». Университет -основа свободного общества, где гласно и свободно формируют и обсуждают новые идеи. Любое ограничение этой свободы ведет к тому, что вуз теряет свою ценность для страны.

2. Одной из основных проблем является сохранение и развитие статуса институциональной и «индивидуальной» академической независимости вуза, предполагающей высокий уровень взаимного доверия между принципалом (государством) и его агентами (вузами). Договор может быть заключен только между независимыми сторонами, и его заключение не предполагает, что принципал должен обладать законодательным превосходством над агентом. Анализ контрактных отношений между государством и вузами показывает, что контракт становится средством контроля со стороны принципала. Для эффективного развития вузов контракт должен быть, прежде всего, механизмом достижения единства интересов и инструментом налаживания диалога между вузами и министерством. Их интересы могут различаться, например, в области финансирования: вузы стремятся к повышению ассигнований, государство заинтересовано в обратном.

3. Следующее противоречие можно сформулировать так: научные исследования или (и) образовательные услуги. Основные разногласия определяются степенью приоритетности той или другой функции университетов, конвергенции научных исследований и образовательных программ. Цели науки - поиск нового знания и опровержение или ограничение известных теоретических моделей. Цели образования специалиста - воспроизводство и освоение эффективных схем мышления и моделей в ходе специально сконструированной и организованной деятельности.

4. Проблема уклонения агента (принципала) от исполнения своих обязательств, а принципал (агент) практически никак не может этому помешать («моральный риск» или «скрытое действие»).

5. Проблема, обозначаемая как «неблагоприятный выбор» (или «скрытая информация»), заключается в отсутствии достаточной информации, чтобы оценить наличие у агента навыков, требуемых для выполнения договорных обязательств. Например, недостоверность и односторонний характер сведений об исследовательских функциях вуза и их связи с преподаванием, обучением, качеством образования. Проблема, связанная с информированностью об агенте (вузе), усугубляется тем, что принципал (государство) имеет не одного агента, а нескольких, располагая при этом весьма ограниченными возможностями сбора информации об их поведении. В результате между министерствами и вузами образуются промежуточные агенты и возникает проблема делегирования полномочий. Существует риск, что агенты промежуточного уровня будут вести себя некорректно, т.е. действовать как агенты агентов, а не принципала.

6. Проблема сочетания качественных и количественных показателей в контракте. Отрицательным последствием недостаточного внимания к показателям как элементам контракта является то, что формируется примитивная система взаимоотношений: «цена/сти-

мул». В научной литературе такая реакция обозначается как проблема предотвращения риска. Стремление к качеству связано для вузов с риском, т.к. чисто количественный подход к результатам обеспечивает более скромный, но гарантированный доход. Если весь риск, связанный с уровнем финансирования, ложится исключительно на агента, то вузы будут неохотно участвовать в такой деятельности. Решением здесь может стать система, в которой принципал и агент поровну делят риск, связанный с участием в системе, ставящей финансирование в зависимость от результатов деятельности. Это рассуждение вновь подчеркивает важность прочных и развитых отношений между принципалом и агентом. В случае, когда стороны делят риск пополам, взаимное доверие особенно важно с точки зрения не только принципала, но и агента.

В существующих образовательных технологиях качество образования часто оценивается по показателям, которые проще всего измерить и сосчитать. В то же время эти показатели не отражают качество образования как общекультурной ценности, имеющей особую миссию, особые задачи, особые приоритеты. Измерение качества сложной системы требует системного подхода. Материальная и информационная база, квалификация кадрового состава, объем финансирования и т.п. - важные для обеспечения качества образования показатели. К показателям качества образования необходимо также отнести существование обратной связи с потребителями образовательных услуг: со студентами и работодателями - потребителями молодых специалистов. В то же время высокое качество образования должно определяться не только через лояльность потребителя, но и через лояльность преподавателей. Низкая удовлетворенность персонала может быть интерпретирована как негативная оценка качества. Будучи в непосредственной близости к образовательному процессу, имея творческий склад ума и высокий интеллект, а также применяя научный подход, преподаватели могут предложить ценные и неординарные идеи. Процесс по определению удовлетворенности (лояльности) преподавателей может включать регулярные опросы (гласные и анонимные), всеобщие собрания. В анкетах можно предложить ранжировать представленные в списке проблемы, назвать дополнительные, указать возможные пути решения, высказать пожелания по различным аспектам: материальному, организационному, техническому, психологическому, научному и т.д.

7. Проблема сочетания государственного и частного инвестирования высшего образования. Российское образование раньше характеризовалось как отрасль, потребляющая блага и ресурсы, выделяемые государством и домохозяйствами на основе перераспределения их доходов в процессе потребления. В новых условиях оно рассматривается как сфера производства и инвестирования со стороны заинтересованных в ее продукте субъектов, приносящая доход в форме более высокого дохода (для домохозяйств), повышения прибыли (для бизнеса), ускорения темпов роста и решения актуальных социальных проблем общества (для государства).

К источникам финансирования образования можно отнести: федеральное и региональное финансирование, плату за обучение, частные пожертвования, гранты и другие ис-

точники. Как отмечается в аналитических материалах Всемирного банка, «...соотношение между государственными и частными расходами на образование в развитых странах неодинаково. Так, среди стран с низким уровнем дохода доля частного сектора в общих расходах на образование лежит в пределах от 20% (Шри-Ланка) до 60% (Уганда и Вьетнам), а среди стран с высоким доходом - от 5% (Австрия) до 50% (Швейцария)» [1]. По расчетам Я. Кузьминова, в 2001 г. затраты госбюджета на вузы составили

1,5 млрд долл., 1 млрд долл. вузы заработали самостоятельно, а 1,3-1,5 млрд долл. прошли по теневым каналам высшего образования [2. С. 11].

В современной экономической литературе обосновывается два основных сравнительных преимущества частного финансирования образования по сравнению с государственным.

Во-первых, оно более экономически обосновано и просчитано как инвестиционное решение, принимаемое на уровне домохозяйства, учитывает сложившуюся конъюнктуру рынка труда, ориентировано на получение выгод от приобретенной профессии. Дж. Бьюкенен, акцентируя внимание на источники финансирования образования, отмечал: «Государство представляет собой арену конкуренции различных политических и экономических коалиций за влияние на принятие решений и доступ к распределению ресурсов. С этой точки зрения, выраженной наиболее полно в теории общественного выбора, высокий уровень государственного регулирования экономических отношений в образовании приводит к нерациональным, с точки зрения общества, решениям, усилению роли бюрократии и к неэффективному расходованию ресурсов» [3. С. 106]. Увеличение доли частного инвестирования в высшее образование способствует сглаживанию проблем неэффективного использования финансовых активов и структурных перекосов развития данной сферы, неизбежно возникающих в условиях бюджетного финансирования.

Во-вторых, частное инвестирование в образование обеспечивает увеличение заинтересованности студентов в самом процессе обучения, рост требовательности к предлагаемым образовательным программам. Механизм государственного контроля над качеством образования и эффективностью использования ресурсов дополняется контролем непосредственного потребителя. Частное инвестирование высшего образования создает конкурентную среду деятельности образовательных учреждений. Формируется основа для обновления всей системы образования (его содержания, методов обучения, набора предлагаемых специальностей).

Сокращение собственно государственного финансирования высшего образования в российской экономике и развертывание механизмов соинвестирования в него со стороны домохозяйств, бизнеса и государства должны сопровождаться развитием новых избирательных, целенаправленных механизмов финансирования. С одной стороны, должна произойти переориентация с распределения бюджетного финансирования между учебными заведениями на выделение финансовых ресурсов непосредственно студентам, а также переход от использования методов прямого финансирования к косвенному (государственные субсидии и кредиты, налоговые льготы). С другой стороны, должны быть

сформированы финансовые инструменты накопления частных ресурсов, направляемых в образование (частное кредитование и образовательное страхование). Это означает заключение нового социального контракта о распределении затрат на образование между населением, бизнесом и государством. Контрактная система предполагает переход от обезличенного к совместному инвестированию. Повышается ответственность государства, населения и бизнеса за объемы, качество и структурное соответствие производимого человеческого капитала имеющимся потребностям современной экономики, тенденциям развития рынка труда и социально-экономического развития общества. Каждая из сторон должна взять на себя часть рисков инвестирования в образование и ответственность за эффективность использования экономических ресурсов в системе образования.

Необходимо отметить, что российские вузы в настоящее время большую роль отводят увеличению платы за обучение как основному источнику негосударственных доходов. Существующая двойная система

платного и бесплатного обучения может быть реализована в краткосрочной перспективе. С постепенным увеличением стоимости обучения растет диспропорция между студентами, обучающимися бесплатно, и платными студентами. При увеличении платы за обучение без адекватной системы финансовой помощи студентам эти противоречия будут обостряться.

Таким образом, контрактные отношения являются механизмом, который позволит снизить административное давление на систему высшего образования со стороны государства, формировать вузам стратегию своего развития, имея некоторый гарантированный доход. В то же время ликвидировать асимметричность информации между вузами и государством невозможно. Возможен оппортунизм со стороны одного из партнеров. Исключительно важно поставить их в такие условия, чтобы характер обсуждения контракта обеспечивал выбор таких стратегий, которые со временем превратились бы в незыблемые социальные нормы. Первоочередная задача - составить договор таким образом, чтобы ни у одной из сторон не возникало искушения нарушить его условия.

ЛИТЕРАТУРА

1. Информационные данные Всемирного банка. Режим доступа: www.worldbank.org.ru/wbimo/dep/mirros/chapter7.html

2. Кузьминов Я. Образование и реформа // Отечественные записки. 2002. № 2. С. 11.

3. Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики // Вопросы экономики. 1994. № 6. С. 104-113.

Статья поступила в редакцию журнала 4 декабря 2006 г., принята к печати 11 декабря 2006 г.