CC BY
236
ВЕСТНИК ЮГОРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
2014 г. Выпуск 3 (34). С. 53-59
УДК 631.4
КОНСТИТУЦИЯ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
А. В. Малько
Среди отраслевых видов правовой политики все заметнее становится политика конституционная. Одной из первых работ в этом направлении можно считать «Курс конституционной политики» (1816-1820) Б. Констана.
Что касается сегодняшнего дня, то в период реформирования «реформ», восстановления вертикали исполнительной власти и полноценных функций государства, интеграции России с Республикой Беларусь конституционная политика по степени своей злободневности все больше и больше выдвигается на первый план среди всех иных разновидностей правовой политики. Ей посвящено уже несколько специальных работ [1].
В частности, Н. В. Витрук вполне обоснованно отмечает, что «современная отечественная наука обогатилась такими категориями, как конституционность, конституционный порядок, конституционализация, конституционный контроль, конституционное правосудие, конституционно-правовое сознание и мировоззрение, конституционно-правовая политика, конституционная культура». И далее призывает: «Необходимо их осмысление и использование во всех отраслях юридической науки» [2-9].
Действительно, категория конституционно-правовой политики в конституционном праве России практически не исследована, не изучена ее природа, не дано соотношения с иными значимыми категориями и понятиями названной науки.
На наш взгляд, конституционно-правовая политика - есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны.
Конституционно-правовая политика во многом состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, совершенствовании и реализации Конституции и конституционного законодательства. Конституционно-правовая политика представляет собой систему приоритетов в конституционно-правовой сфере, основывается на общепризнанных нормах международного права. Она ориентирует общество на оптимизацию ее конституционно-правового регулирования.
Конституционно-правовая политика призвана организовать процесс конституционного строительства России, так как он не может протекать в стихийном ключе и в конституционно-правовой сфере тоже нужны своя стратегия, логика и система действий.
Конституционно-правовая политика как особое направление правовой политики имеет свое содержание и особенности. В рамках данной политики вырабатываются, закрепляются на высшем законодательном уровне и проводятся в жизнь наиболее принципиальные положения, имеющие значение отправных начал для всех иных отраслей государственной политики. Тем самым конституционно-правовая политика формирует своеобразную общую программу (стратегию) правового развития общества, деятельности государственных и общественных институтов в сфере правового регулирования [10].
«Научно-обоснованная конституционно-правовая политика заключается в последовательной реализации всех конституционных установлений в их системной связи, а в необходимых случаях - в их охране и защите» [11].
Она имеет особый статус, играет весьма важную роль в жизни общества. Ценность ее ныне резко возрастает еще и потому, что назревает необходимость конституционноправовой модернизации России, требуются существенные изменения в содержании и основных направлениях данного вида политики.
53
А. В. Малько
В своем интервью заместителю главного редактора «Журнала российского права» Т. Колгушкиной Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин отмечает: «Каким образом строить, например, конституционную политику? Я имею в виду с точки зрения классического понимания политики права. В этом плане можно говорить о конституционной политике - это почти не разработанное направление. Можно бесконечно писать о том, как соотносятся понятия, статьи законов. Но вопрос в другом: в соотношении системности - в том, куда все это движется и как должно двигаться, и что предложить практикующим политикам, чтобы они наиболее оптимально использовали Конституцию для того, чтобы государство и общество сохранялись правовыми, а человек был защищен» [12].
Недостаточная разработанность концепции конституционно-правовой политики во многом связана с недостаточной разработанностью как теории конституционного права, так и теории правовой политики, которая находится в стадии становления. Пока же отсутствуют четкие научно обоснованные ориентиры, значительные научные наработки в данной сфере, конституционно-правовая политика формируется и осуществляется с помощью «метода проб и ошибок».
Вполне можно согласиться в этой связи с мнением, высказанным в юридической литературе, что «конституционная политика в России осуществляется «методом тыка», что ведет к опасности «энтропии конституционной политики, влекущей спонтанное конституционное развитие... Достаточно вспомнить про «эксперименты», осуществленные нашим законодателем с порядком формирования Совета Федерации (часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации), когда «формирование» интерпретировалось в свете конституционных принципов как выборность народом членов Совета Федерации Федерального Собрания, а затем был осуществлен переход на систему фактического их назначения представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ. Хаотичное, ненаучное развитие конституционного права - результат дефектной конституционной политики. Свою долю ответственности за это должен нести и Конституционный Суд РФ. Конституционная политика должна опираться на объективную природу конституционных принципов» [8].
О том, что в современной России явно не хватает последовательности в формировании и осуществлении конституционно-правовой политики свидетельствует и процесс необоснованно стремительного внесения поправок в Конституцию Российской Федерации 1993 года, связанных с увеличением срока конституционных полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации до 6 и 5 лет соответственно. По справедливому мнению Ю. Н. Старилова, «данные конституционные поправки вызваны к жизни. лишь политическими соображениями. ». «Все произошло в период с 5 ноября по 30 декабря 2008 года. Еще год назад, - отмечает он далее, - трудно было бы даже представить такую стремительность в проведении очень существенных изменений конституционно-правовых норм. Ведь на протяжении всех 15 лет действия Конституции РФ практически единогласно отрицались какие-либо ее изменения» [13].
Между тем подобные вопросы требовали детального обсуждения, ведь «всякое увеличение срока исполнения полномочий какого бы то ни было должностного лица в стране (даже самого высшего) характеризует всегда процесс усиления политической власти и увеличение срока обладания ею» [13]. В этой ситуации, несомненно, «нужно было бы предоставить возможность проведения «широкой» общественной дискуссии по данному вопросу» [13], «нужно было дать людям осмыслить предлагаемые поправки до их принятия» [13].
Отсутствие четкой научно обоснованной, системной и последовательной конституционно-правовой политики приводит к негативным результатам. Конституционные институты и нормы принимаются в этом случае без определенной системы, в «безгарантийноманиловском» режиме, в расчете на идеальные ситуации. В литературе верно оценивается в этой связи проблема конституционной ответственности. По справедливому мнению Т. М. Пряхиной, «действующий Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» рассчитан на высочайшую правовую культуру, он ориентиро-
54
Конституция и конституционно-правовая политика в современной России
ван на не характерную для нашего государства сознательность субъектов правоотношений, которые добровольно, ни минуты не колеблясь, станут исполнять вердикт Высшего Суда. Подобные воззрения, по крайней мере, наивны и далеки от реальности. Указание на то, что неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влечет за собой ответственность, установленную федеральным законом, носит общий, отсылочный характер. До тех пор, пока неблагоприятные последствия нарушения конституционных норм не будут четко прописаны в законе, Конституция будет беззащитна перед покушениями на нее» [14].
Конституционно-правовая политика «выходит» и на проблему становления и упорядочения органов конституционного контроля. К сожалению, в нынешних условиях эти органы пока не составляют единой упорядоченной совокупности. Так, конституционные (и уставной в Свердловской области) суды субъектов РФ не встроены пока в единую систему правосудия России [15].
Данный вид политики связан и с предупреждением пробелов в конституционном законодательстве, со своевременным устранением и восполнением появляющихся юридических прорех и пустот.
Специфика конституционно-правовой политики заключается в том, что это такой вид правовой политики, который ближе всех «располагается» к политике вообще. Ведь конституция представляет собой важнейший политико-юридический документ, в котором политика и право должны быть представлены в органически целостном виде, «сбалансированы во внутренне согласованное единство» [16].
Политическая направленность Конституции - одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе, особое социальное значение в обществе. Поэтому Конституция создается государством для достижения преимущественно определенных политических целей и должна обладать необходимыми для этого качествами [17].
О приоритете конституционно-правовой политики говорит и тот факт, что именно в рамках ее устанавливается нормативная модель идеального образа действительности и ориентируется деятельность социальных субъектов на ее достижение. В этой связи правильно отмечает В. О. Лучин, что «программно-целевые положения Конституции (конституционные провозглашения) дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений» [17]. Конституционно-правовая политика должна вырабатывать юридические алгоритмы решения конституционных проблем, коллизий, кризисов, призвана упреждать подобные отрицательные ситуации, предлагать механизмы, «работающие» на опережение, связанные с четким юридическим планированием.
Конституционно-правовая политика призвана уделять постоянное внимание и действующему конституционному законодательству, и в первую очередь Конституции. Ее отношение к основному закону должно быть предельно критично, как собственно, и ко всем иных конституционным актам. Что же касается конкретно Конституции Российской Федерации 1993 года, то ее недостатки необходимо детально анализировать и делать соответствующие выводы.
В силу своей изначальной противоречивости Конституция РФ 1993 года на протяжении всего периода действия вызывала и вызывает к себе и соответствующее противоречивое отношение, обуславливала и обуславливает подчас прямо противоположные оценки, предполагала и предполагает самые разные пути ее совершенствования.
С одной стороны, нужно признать, что Конституция РФ 1993 года внесла определенную стабильность в лихие общественные отношения девяностых годов, утвердив ряд демократических норм, принципов и механизмов. В частности, в ней неплохо в целом установлены права и свободы человека и гражданина (глава 2), что соответствует международным стандартам.
Однако, с другой стороны, данный институт прав и свобод личности не имеет полноценной системы гарантий. Так, в Основном Законе в недостаточно малой степени закреплены
55
А. В. Малько
главные обеспечивающие средства прав и свобод - юридические обязанности, что оказывает негативное влияние на наше общество. Произошел перекос в правосознании людей - демократию они стали воспринимать только как права и свободы (то есть как возможности), забывая о том, что демократия - это, прежде всего, обязанности (необходимость) определенного поведения, в рамках которых собственно и возможна свобода и народовластие. Подобных обязанностей практически нет в отношении социально-экономических и иных прав и свобод. Вместе с тем, как известно, подлинное правовое регулирование состоит не только из субъективных прав, но и из юридических обязанностей. Одно без другого не бывает. Иначе это не правовое регулирование, а нечто иное. Пока речь можно вести лишь о декларациях, которые нужно перевести в плоскость правового регулирования.
В системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина важнейшее место должны занимать меры юридической ответственности в отношении органов публичной власти и должностных лиц. Речь идет о «клетке для власти», с помощью которой статус чиновников должен трансформироваться из «привилегированного» в действительно «обслуживающий» гражданское общество и личность. Необходимо установить реальную ответственность как для высших органов государственной власти и соответствующих должностных лиц (начиная с полноценных импичмента для президента, вотума недоверия правительству и т. д.), так и для всего остального «служивого люда».
И хотя Конституция РФ 1993 года изначально позиционировалась как «переходная», это не снимает вопрос о требовательной оценке к ее качеству и соответствию времени. На наш взгляд, в современных условиях (в том числе и в силу вышесказанного) Конституция уже сама затягивает переходный период развития российского общества, тормозит процесс формирования в нем правовой государственности, не позволяет создать систему обеспечения провозглашенных прав и свобод.
Отсюда напрашивается вывод о необходимости подготовки проекта новой Конституции РФ - Конституции преимущественно для гражданского общества, а не для власти, к тому же освобожденной от вышеназванных и иных недостатков.
Предлагают, в частности, при принятии новой Конституции РФ включить в нее статью «Взаимодействие государства и гражданского общества», регулирующую основные формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества. Необходимость внесения в Конституцию РФ специальной статьи обсуждалась еще на Конституционном совещании в 1993 году. Сегодня это предложение тем более актуально, что в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно подчеркнута необходимость повышения роли общественных институтов в жизни страны (общественных объединений, в том числе профсоюзов), поддержки новых форм общественной активности [18].
Конечно, замена Конституции - не сиюминутная задача. Однако ученые, как наиболее активные представители гражданского общества, должны озаботиться этой проблемой и не ждать команд от чиновников по поводу написания проекта нового Основного Закона. Предлагать концепцию конституционно-правового развития страны - долг юридической науки.
В рамках конституционно-правовой политики справедливо ставится проблема необходимости проведения в современной России конституционной реформы. В частности, по мнению Ю. И. Скуратова, «на повестку дня выносится вопрос именно о конституционной реформе. Это не означает, что уже сейчас, в таком же срочном порядке, как реализуются «президентские» поправки, нужно менять Конституцию. Прежде всего, речь идет о концептуальной проработке этого вопроса, создании концепции конституционной реформы, аккумулировании всех предложений по совершенствованию конституционного законодательства. Для более детальной проработки этого вопроса на завершающем этапе может быть создан орган типа «конституционного совещания», который использовался для подготовки Конституции 1993 года. В любом случае лучше управлять процессом конституционных реформ, а не лихорадочно готовить соответствующие документы в условиях конституционного кризиса» [19].
56
Конституция и конституционно-правовая политика в современной России
Вместе с тем ряд юристов призывают хранить верность Конституции 1993 года (в основном, правда, те, кто, собственно, приложил к ней, образно говоря, «свою руку»). Роль ученых заключается не в выражении клятв в верности Конституции, а в ее объективном научном анализе, со всеми ее достоинствами и недостатками. Уход от рассмотрения «болевых точек» Конституции считаю неоправданным.
Думаю, что здесь вполне уместно сравнение данной ситуации с медицинской. Врач, обследуя пациента, должен объективно выявлять имеющиеся у него болезни, предотвращать появление новых, а не призывать его к заклинаниям, настаивать на том, что он здоров, вопреки объективным данным. Так и ученые-юристы призваны давать непредвзятый научный анализ принятым законным, в том числе и основным, выявлять их сильные и слабые стороны, ставить «диагноз» тем имеющимся у них «недугам», которыми они страдают, предлагать пути и средства «выздоровления».
Авторы ельцинского проекта Конституции РФ 1993 года, на словах радея о народовластии, правовом государстве и гражданского общества в России, не рискнули вынести свой проект на всенародное обсуждение, а пошли «по более демократическому пути»: обратились за помощью к так называемым «авторитетным демократиям» - в Комиссию Совета Европы «За демократию через право», более известную под названием Венецианской комиссии, которая была создана в 1991 году [20].
Западные эксперты, виртуозно владея двойными стандартами (что еще раз наглядно проявилось в южноосетинских и ливанских событиях), естественно, ничего недемократичного в данном проекте не обнаружили.
Само по себе обращение к Западу говорит о многом. В частности, прежде всего, о том, для кого, в конечном счете, принималась данная Конституция. Скорее всего - для Совета Европы (так же как в последующем выносился мораторий на применение смертной казни и т. п.). Там проект проверили на соответствие «общечеловеческим» (западным) интересам. Игнорирование же всенародного обсуждения свидетельствует о недоверии власти к своим гражданам, к народу, проживающему в нашей стране и мнение которого нужно было знать в такую переломную эпоху. Интересы российского общества явно не были учтены, не было даже желания этого делать.
Далеко не случайно в этой связи, как пишет Н. В. Витрук, «Венецианская комиссия с удовлетворением отметила (подчеркнуто мною - А. М.), что в Конституции РФ вошли положения о международном праве и международных договорах РФ как составной части правовой системы, что «является вызовом и главным нововведением», позволяющим международному праву оказывать прямое воздействие на внутреннее законодательство» [20]. Вот для чего эксперты Совета Европы и старались.
Не в том ли кроется разгадка активных призывов к верности именно этой Конституции, что Н.В. Витрук, как он сам подчеркивает, «автор этих строк представил для экспертизы президентский проект Конституции Российской Федерации» [20] на очередном пленарном заседании Венецианской комиссии, состоявшемся в мае 1993 года в Варшаве. Может быть, поэтому и появляются столь категоричные высказывания, что «в содержании Конституции РФ нет пробелов и нет противоречий» [20], нет, и все.
Непонятно почему на странице 17 слова - «недостатки», «пробелы» и «противоречия» Конституции РФ 1993 года Н. В. Витрук берет в кавычки, делая вид, что их нет на самом деле. Это не очень согласуется с тем, о чем пишет Н. В. Витрук чуть позже на странице 49. Он, в частности, отмечает, что эксперты Венецианской комиссии «высказали предложения по улучшению содержания некоторых статей, ставили проблемные и обсуждали дискуссионные вопросы. Большинство из них заслуживает внимания и может быть учтено в последующем правовом регулировании, в самой практике осуществления прав и свобод человека и гражданина в России». Или же на странице 53 подмечает, что «все экспертные критические замечания рациональны в своей основе и заслуживали внимания (об основаниях и процедуре импичмента Президента и др.). Например, вопрос о разногласиях между Президентом и Государственной Думой так до конца и не урегулирован, в силу этого не исключена опасность
57
А. В. Малько
того, что баланс властей может сместиться в сторону неограниченного президентского правления, что, собственно, и произошло затем в реальности.
Таким образом, наука должна заниматься не «конституционным убаюкиванием», а реальными конструктивными делами.
Здесь как раз и может сказать свое веское слово конституционно-правовая политика, которая ориентирована на совершенствование механизма конституционно-правового регулирования, а значит и на совершенствование самой Конституции и иного конституционного законодательства. Она требует постоянной, последовательной и системной работы в данном направлении. Это может проявляться в разработке проектов новой Конституции РФ, в открытом и детальном обсуждении будущих конституционных поправок и т. д.
Конституционно-правовая политика выступает особой разновидностью правовой политики, проект концепции которой разрабатывается сейчас в юридической науке [21]. Думаю, что опубликованный проект может служить определенной основой и для формирования проекта Концепции российской конституционно-правовой политики. В целом, ученые-юристы в долгу перед обществом за явный недостаток концептуальных разработок.
Литература
1. Constant, B. Cours de politique constitutionelle. - Bruxelles, - 1851. - T. 1.
2. Малько, А. В. Конституционно-правовая политика России: понятие и основные направления [Текст] / А. В. Малько ; под ред. Г. Н. Комковой // Конституционные чтения : межвуз. сб. науч. Трудов. - Саратов, 2001. - Вып. 2. - С. 5-14.
3. Малько, А. В. Льготная и поощрительная правовая политика : монография [Текст] /
A. В. Малько. - СПб., 2004. - С. 28-34.
4. Малько, А. В. Конституционная политика как особая разновидность правовой политики [Текст] / А. В. Малько // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 4. - С. 2-5.
5. Рыбаков, О. Ю. Конституционно-правовая политика [Текст] / О. Ю. Рыбаков, Т. М. Пряхина ; под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько // Российская правовая политика : курс лекций. - М., 2003. - Лекция 12.
6. Рыбаков, О. Ю. Конституционно-правовая политика и защита прав и свобод личности [Текст] / О. Ю. Рыбаков // Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности : монография. - СПб., 2004. - С. 98-156.
7. Витрук, Н. В. Конституционно-правовая политика как гарантия правового статуса личности [Текст] / Н. В. Витрук // Общая теория правового положения личности : монография. - М., 2008. - С. 327-330.
8. Гаджиев, Г. А. Об эластичности конституционных принципов и конституционная политика [Текст] / Г. А. Гаджиев ; под ред. А. А. Ливеровского // Конституционные основы экономических и социальных отношений. Конституционная юстиция : мат-лы IV Всероссийской научной конференции по конституционному праву (31 марта - 1 апреля 2006 года). -СПб., 2006. - С. 50-55.
9. Дубровина, М. А. Конституционно-правовая политика в сфере реализации свободы слова в России [Текст] / М. А. Дубровина ; под ред. В. Т. Кабышева // Конституционное развитие России : межвуз. сб. науч. ст. - Саратов, 2009. - Вып. 10. - С. 174-179.
10. Рудковский, В. А. Правовая политика и осуществление права : монография [Текст] /
B. А. Рудковский. - Волгоград, 2009. - С. 227.
11. Витрук, Н. В. Развитие отечественной науки конституционного права [Текст] / Н. В. Витрук // Российское правосудие. - 2010. - № 6. - С. 6.
12. Зорькин, В. Д. Судить по Конституции и совести [Текст] / В. Д. Зорькин // Журнал российского права. - 2003. - № 9. - С. 10.
13. Старилов, Ю. Н. «Корректировка» Конституции: административная «логистика» внесения поправок в основной закон [Текст] / Ю. Н. Старилов // Демократия и правовая система России: преимущества, достижения и противоречии: Юридические записки. - Вып. 22. - Воронеж, 2009. - С. 239, 244.
58
Конституция и конституционно-правовая политика в современной России
14. Пряхина, Т. М. Конституционный процесс: интерпретация определения [Текст] / Т. М. Пряхина // Конституционное развитие России : межвуз. сб. науч. ст. - Саратов, 2000. -
С. 23-24.
15. Давудов, С. К. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации [Текст] / С. К. Давудов, О. Г. Шапиева // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1997. - № 3. - С. 35.
16. Степанов, И. М. Конституция и политика : монография [Текст] / И. М. Степанов. -М., 1984. - С. 38.
17. Лучин, В. О. Конституционные нормы и правоотношения : монография [Текст] / В. О. Лучин. - М., 1997. - С. 34.
18. Гриб, В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации : автореф. ... дис. докт. юрид. наук [Текст] / В. В. Гриб. - М., 2011. - С. 12-13.
19. Скуратов, Ю. И. Развитие Конституции Российской Федерации 1993 года: поправки в Конституцию или конституционная реформа? [Текст] / Ю. И. Скуратов // Российский юридический журнал. - 2009. - № 3. - С. 46.
20. Витрук, Н. В. Верность Конституции : монография [Текст] / Н. В. Витрук. - М., 2008. - С. 45.
21. Правовая политика: словарь и проект концепции [Текст] / под ред. А. В. Малько. -Саратов, 2010.
59
