CC BY
221
Соколов Александр Юрьевич
кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии
(тел.: +78452299033)
Конституционные основы мер обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях
Исследуются конституционные принципы института мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Автором выявляется предусмотренная Конституцией РФ возможность ограничения законодателем основных принципов в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Ключевые слова: конституционные принципы, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, ограничение прав и свобод человека и гражданина.
A.Yu. Sokolov, Master of Law, Assistant Professor, Deputy Head of a Chair of Administrative and Municipal Law of the Saratov State Law Academy; tel.: +78452299033.
Constitutional bases of measures of providing of production on cases about administrative crimes
The constitutional principles of institute of provision procedure measures of administrative offences cases are investigated. The author comes to light provided by the Constitution of the Russian Federation the legislator's possibility of restriction of the basic principles with a view of protection of bases of the constitutional system, moral, health, the rights and legitimate interests of other persons, ensuring defense of the country and safety of the state.
Key words: constitutional principles, Russian Code on Administrative Offences, provision procedure measures of administrative offences cases, restriction of rights and freedoms of the person and the citizen.
В соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях, включающее в себя КоАП РФ и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, основывается на Конституции РФ. В соответствии с подп. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, основополагающими в данном случае выступают положения, закрепленные п. «в» ст. 71 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, относящие регулирование, ограничение и защиту прав и свобод человека и гражданина к федеральному ведению. С рассмотренным установлением корреспондируется правило, закрепленное ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающее
невозможность противоречия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному по предметам совместного ведения. Такой подход, воспроизведенный ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, легитимизирует исключительность установления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях законодателем Российской Федерации (п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).
Современная Конституция РФ отражает классические либеральные взгляды на индивидуальную свободу, личные права, равенство, собственность, политический плюрализм, представительную демократию и одновременно закрепляет достаточно широкие возможности государства в регулировании различных сфер общественных отношений, т.е. является вариантом либерально-этатистской конституционной модели [1, с. 14-26]. Основные права и свободы являются объективным пра-
193
вом, обязательным для всех государственных органов. В соответствии с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем, наличие основных прав и свобод не следует отождествлять с набором дозволений и неограниченным волюнтаризмом в поведении [2, с. 157]. Каждой из регламентированных правом свобод корреспондирует обязанность, которая может быть выражена в различных формах.
Конституция РФ допускает ограничение основных принципов законодателем в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ правовые ограничения прав и свобод могут быть оправданы только в случаях, если: а) такие ограничения вызваны исключительно необходимостью защиты социальных ценностей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, и иными средствами защитить указанные ценности невозможно; б) они адекватны социально необходимому результату: цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.
Несколько шире трактуются цели ограничения права в правовой литературе. Ими могут быть запрет всего общественно вредного, исключающего злоупотребление свободой [3, с. 30], защита общества, прав и свобод (интересов) других лиц от произвола правопользователя, необходимость уважения прав и свобод других людей и нормальное функционирование общества и государства [4, с. 134], сдерживание противозаконного деяния в целях защиты общественных отношений [5, с. 91] и др.
Подобные ограничения выступают специфическим индикатором, позволяющим определить степень свободы и защищенности личности, характеризуют взаимоотношения между государством и человеком и позволяют отделить законность от произвола. Являясь негативным явлением, принудительно уменьшая объем прав личности, правовые ограничения направлены в итоге на охрану общественных отношений, включая защиту индивидуальной и коллективной свободы. По мнению известного немецкого государствоведа К. Штерна, «все основные права, даже если они исходят из естественных прав человека, имеют предпосылкой своего существования, с одной стороны, наличие государства, которое их гарантирует и защищает, с
другой - противостояние именно этого государства основным правам» [6, с. 185].
Конституционную основу применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как неотъемлемой части мер административного принуждения составляют следующие важнейшие, носящие универсальный характер, определяющие правовой статус личности и условия его ограничения конституционные принципы: 1) соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям; 2) ясности и определенности правовых норм, касающихся возможных ограничений прав и свобод; 3) равенства всех перед законом и судом; 4) запрета придания обратной силы закону, ухудшающему положение граждан; 5) гарантии честного административного процесса; 6) всеобщности и гарантированности судебной защиты.
Принцип соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям выражается в поддержании необходимого баланса интересов человека, общества и государства. То есть государственные органы в рамках своей деятельности обязаны проводить соизмерение значимости как того общественного интереса, который обусловливает достижение ими определенных задач, так и степени ограничений при этом интересов отдельных физических и юридических лиц, а причиняемый такими ограничениями вред должен быть меньшим, чем предотвращаемый. В связи с этим ограничение принципиальной свободы действий гражданина сверх необходимой меры идет вразрез с рассматриваемым тезисом. Таким образом, при наличии возможности решения поставленной задачи при помощи меры, причиняющей наименьшие, минимальные правоограничения, реализовываться должна именно она.
Отправным моментом в этом случае следует признать социальную ценность безопасности государства, вытекающую из обеспечения безопасности общества и личности, из которого следует, что: а) ограничения прав и свобод могут быть оправданы, поскольку «помогают государству обеспечить безопасность остальных граждан и общества в целом» [7, с. 35]; б) правомерное осуществление гражданином своих конституционных прав и свобод не может влечь для него неправомерные последствия.
Принцип соразмерности требует также установления законодателем четких и разумных временных рамок допускаемых ограничений прав и свобод. Такие ограничения, по мнению Конституционного суда РФ, не могут сохранять-
194
ся неопределенно длительный срок. Всякое ограничение права может допускаться лишь как временная мера. В противном случае оно является не чем иным, как отменой права, которая недопустима в силу ч. 2 ст. 55 Конституции РФ.
Принцип ясности и определенности правовых норм, касающихся возможных ограничений прав и свобод, предполагает четкость и понятность правовой нормы, устанавливающей подобные ограничения, любому гражданину и должностному лицу. Данный принцип неоднократно был выражен в позициях Конституционного суда как необходимое условие недопущения произвола при применении закона. В соответствии с его позицией норма не должна допускать произвольного толкования, ясно устанавливать пределы ограничений и степень усмотрения исполнительных органов. Двусмысленность правовой нормы, закрепляющей меру административного принуждения, может привести к ее дискриминационному применению государственными органами административной юрисдикции и их должностными лицами и в результате к нарушению принципа верховенства закона (ст. 76, ч. 3 ст. 90 , ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).
Конституционную основу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях составляет принцип равенства всех перед законом и судом, закрепленный ч. 1 ст. 19 Конституции РФ. Данный принцип в правовой литературе рассматривается в качестве как базового принципа осуществления прав и свобод, так и «функционирования самой государственности» [8, с. 61].
Отраслевое проявление данного принципа в административно-деликтном праве заключается в применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях:
1) к физическим лицам независимо от их пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств;
2) к юридическим лицам независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
Исключением из данного принципа служат установленные Конституцией РФ особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (Президента, членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, судей, прокуроров и иных лиц). Указанные исключения не являются спецификой админи-
стративно-деликтного законодательства [5, с. 16-23]. Одной из основных целей правовых иммунитетов выступает обеспечение выполнения международных, государственных и общественных функций, служебных официальных обязанностей [9, с. 23].
Принцип запрета придания обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, призван исключить ситуацию уменьшения, умаления или ухудшения правового положения граждан в какой-либо форме. Частью 1 ст. 54 Конституции РФ установлен общий запрет придания обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему ответственность. Вместе с тем, практика Конституционного суда РФ распространяется также и на установление ограничений или ухудшений прав и свобод личности, допускающее их обратное действие, включая и применение мер административного принуждения, не связанных с ответственностью.
Придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему по существу отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, признается Конституционным судом РФ несовместимым с положениями ч. 1 ст. 1, ст. 2, 18, ч. 1 ст. 54, ч. 2 ст. 55 и ст. 57 Конституции РФ.
Принцип гарантии честного административного процесса, как и любого другого процесса, связан с требованием уважения человеческого достоинства. В соответствии с ч. 1 ст. 45 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем, в любом государстве, независимо от его организационно-правовой формы, существуют возможности превышения должностными лицами своих прав или злоупотребления полномочиями. В связи с этим законодателю следует идти по пути детальной регламентации процедур применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях именно на уровне законодательных, а не подзаконных актов, оставляя лишь необходимый минимум на ведомственное усмотрение. Само применение правовых норм, затрагивающих права и свободы конкретной личности, должно применяться в строгом соответствии с компетенцией соответствующего должностного лица или государственного органа.
Конституционную основу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях составляет также принцип всеобщности и гарантированности судебной защиты.
195
Специфика рассматриваемого принципа в ад-министративно-деликтном законодательстве обусловлена реализацией мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как правило, не судом, в отличие от уголовного судопроизводства, а органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.
Проявление принципа всеобщности и гаран-тированности судебной защиты выражается в двух направлениях. С одной стороны, в последнее время имеет место последовательное расширение законодателем полномочий судебных органов в данной сфере. Так, залог за арестованное судно применяется исключительно по решению суда. Кроме того, суд может быть инициатором применения и таких мер, как привод и помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации.
1. Малько А.В. Правовые ограничения: от отраслевого понимания к теоретическому // Правоведение. 1993. № 5.
2. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003.
3. Лассаль Ф. О сущности Конституции. СПб., 1906.
4. Ледях И.А. Защита прав и свобод человека и гражданина - функция российской системы конституционного контроля // Общая теория прав человека / отв. ред. Е.А. Лукаше-ва. М., 1996.
5. Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет: теоретический и практический аспекты //Журнал российского права. 2002. № 2.
6. Штерн K. Государственное право Федеративной Республики Германия. Мюнхен, 1984. Т. 2.
7. Конституция РФ: проблемный комментарий /отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.
8. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть Общая / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2000. Т. 1-2.
9. Тиунова Л.Б. Проблема общесоциальной безопасности и правовая государственность // Правоведение. 1991. № 5.
С другой стороны, в случае несогласия лица, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении, с примененными к нему мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях оно может обратиться с жалобой в судебные органы. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие закону акта государственного органа по вопросам применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ).
Таким образом, правовой институт мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях испытывает на себе в полной мере весь напор правового воздействия конституционных принципов применения мер административного принуждения, что в итоге самым непосредственным образом влияет на его содержание.
1. Malko A.V. Legal of restriction: from branch understanding to theoretical one // Jurisprudence. 1993. № 5.
2. Malko A.V. Stimulus and restrictions in law. M, 2003.
3. Lassal F. About essence of the Constitution. SPb., 1906.
4. Ledyah I.A. Protection of the rights and freedom of the person and the citizen is the function of the russian system of the constitutional control // General theory of human rights / resp. ed. E.A. Lukasheva. M., 1996.
5. Malko A.V., Sumenkov S.Yu. Legal immunity: theoretical and practical aspects // Magazine of Russian Law. 2002. № 2.
6. Stern K. State Law of Federal Republic of Germany. Munich, 1984. Vol. 2.
7. The Constitution of the Russian Federation: problem comment. /resp. ed. V.A. Chetvernin. M., 1997.
8. Constitutional (state) law of foreign countries. General Part / resp. ed. B.A. Strashun. M., 2000. Vol. 1-2.
9. Tiunova L.B. Problem of a social security and legal statehood // Jurisprudence. 1991. № 5.
196
