CC BY
27
СОсХКХхХЮ
КОНСТИТУЦИОННЫЕ основы ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КИРГИЗИИ
В теории конституционализма различают две формы действия конституционных норм — непосредственную и опосредованную1. Как источник права, регулирующий государственную службу, Конституция Киргизской Республики 1993 г. также выступает в двух значениях. В ней содержатся нормы, непосредственно касающиеся государственной службы, а именно:
Ф право равного доступа граждан Киргизии к государственной службе (ст. 23);
Ф недопущение осуществления государственными служащими партийной работы, за исключением случаев, когда такая работа осуществляется вне служебной деятельности;
Ф Президент КР определяет условия оплаты труда государственных и муниципальных служащих (ст. 46).
В Конституции КР провозглашаются права и свободы человека и гражданина; устанавливаются форма правления, форма политического режима, форма государственного устройства, основы местного самоуправления; определяются основы статуса и полномочия органов власти и высших должностных лиц государства; закрепляются принципы взаимоотношений государственной власти и граждан страны. Эти конституционные нормы и принципы составляют основу государственной службы, предопределяют ее социально-политическое предназначение, сущность, принципы организации государственной службы, основу конституционного статуса государственных служащих.
При регулировании государственной службы Конституция КР исполняет роль источника основополагающих норм-принципов. В сфере государственной службы нормы конституционного права осуществляют лишь основополагающее регулирование, в полном объеме государственная служба регламентируется в основном отраслями административного и трудового права. Конечно, в регулировании государственной службы участвуют и другие отрасли права (гражданское, социального обеспечения и др.), но их роль, по сравнению особенно с административным и в определенной степени с трудовым правом, меньше.
Не будучи непосредственным регулятором государственной службы, конституционные идеи и принципы тем не менее выступают исходными началами ее правового регулирования, своего рода «правовым камертоном», по которому следует сверять содержание и общую направленность правовых норм законодательства о государственной службе2.
Основами конституционного строя Киргизии являются:
Н.Т. ШЕРИПОВ, кандидат юридических наук, доцент
Ф верховенство власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемым главой государства — Президентом КР;
Ф разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви, их согласованное функционирование и взаимодействие;
Ф ответственность государственных органов и органов местного самоуправления перед народом и осуществление ими своих полномочий в интересах народа;
Ф разграничение функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
Ф признание, соблюдение и защита государством прав и свобод человека и гражданина, признание идеологического многообразия, обеспечение гласности при осуществлении государственной власти, правовой и светский характер государства (ст. 1,7,13, 14 Конституции КР).
Эти основные нормы главного закона страны обусловливают построение и функционирование не только системы органов государственной власти, но и государственной службы, ее сущности, принципов и структуры. В частности, на основе сочетания конституционных принципа единства и разделения властей государственная служба Киргизии образует единую систему и вместе с тем подразделяется на службу в законодательных, исполнительных и судебных органах.
Конституционную важность имеет и проблема соотношения государственной службы с гражданским обществом, в частности с его институтами прав человека и гражданина, принципами экономического и политического плюрализма, сферами труда и социальной защиты.
Конституционный принцип народовластия особенно важен для понимания сущности государственной службы. По своему конституционному предназначению государственная служба есть один из инструментов осуществления государственной власти, единственным источником которой является народ (ст. 3 Конституции КР). Государственные служащие участвуют в управлении делами государства, в осуществлении государственной власти посредством выполнения должностных полномочий. Очевидно, что императивом для государственной службы выступает приоритет общегосударственных интересов. Конституционный принцип народовластия в сфере государственной службы трансформируется в принципы демократизма и гласности, подконтрольности деятельности государственных служащих гражданскому обществу, их ответственности перед ним.
Эти принципы, однако, не нашли прямого закрепления в законодательстве о государственной службе. В ст. 4 Закона КР от 11 августа 2004 г. № 114 «О государственной службе» говорится лишь о гласности и доступности для общественности информации о деятельности государственного служащего. Отсутствует юридический механизм, обеспечивающий эффективную реализацию принципов демократизма, подконтрольности и ответственности государственной службы перед гражданским обществом. Подконтрольность государственных служащих осуществляется в основном по линии подчиненности служебному распорядку, вышестоящему руководителю, а их юридическая ответственность обычно выражается в наложении определенных дисциплинарных взысканий.
Согласно ст. 13 Конституции КР свободы и права человека являются действующими. Они признаются в качестве абсолютных и неотчуждаемых, определяют смысл и содержание деятельности законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления, защищаются законом и судом. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Следовательно, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — это конституционный принцип, определяющий направленность и содержание всей государствен-но-служебной деятельности. Этот принцип закреплен в государственно-служебном законодательстве в виде обязанности государственных служащих соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Основополагающее значение имеет ст. 23 Конституции КР, закрепляющая права граждан Киргизии участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, быть избранными в органы государственной власти, допускаться к государственной службе.
Право участвовать в управлении делами государства реализуется гражданами в нескольких формах. Они могут быть избраны или назначены на государственные должности в законодательные (представительные), исполнительные и судебные органы государственной власти либо поступать на должности государственной службы. Право равного доступа к государственной службе наряду с пассивным избирательным правом и правом участвовать в отправлении правосудия есть способ осуществления более общего конституционного права на участие в управлении делами государства. Отличие государственной службы от деятельности лиц, занимающих выборные государственные должности, обозначено на конституционном уровне и обусловлено тем, что при осуществлении той или иной формы профессиональной деятельности по управлению делами государства граждане реализуют разные конституционные права.
В законодательстве установлен запрет на одновременную реализацию права доступа к государственной службе и пассивного избирательного права, права на участие в отправлении правосудия: граждане, избранные на государственные должности в законодательные и исполнительные органы государственной власти, назначенные на должности судей, не могут состоять на государственной службе. На период осуществления полномочий по выборным государственным должностям государственная служба приостанавливается, после чего по желанию гражданина может возобновиться.
Государственная служба охватывает не все виды профессиональной деятельности по исполнению задач и функций государства, а только такие, которые связаны с реализацией функций государственного управления (гражданская служба), обороны страны и безопасности государства (военная служба), охраны правопорядка, обеспечения законности, борьбы с преступностью (правоохранительная служба).
Задачи и функции государства многогранны, осуществляются не только посредством государственной службы, но и совокупностью государственных органов и организаций — учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты населения и т.д. Хотя служащие этих учреждений реализуют основное социальное назначение государственной власти, а их труд, бесспорно, имеет высокую публичную значимость, к государственной гражданской службе их профессиональная деятельность не относится, поскольку не связана с реализацией функции государственного управления.
В некоторых странах высшие чиновники, занимающие так называемые политические должности, образуют особую категорию государственных служащих.
В Казахстане к ним относятся служащие, назначение (избрание), освобождение и деятельность которых имеют политико-определяющий характер и которые несут ответственность за реализацию политических целей и задач. Они назначаются на должность Президентом КР или парламентом, руководят центральными исполнительными органами. Установленные на государственной службе общие права, обязанности и ограничения действуют и в отношении политических государственных служащих. В то же время для этих должностей установлены особые порядок замещения и освобождения, условия прохождения службы.
В Азербайджане все государственные органы по конституционному статусу подразделяются на три категории, от которых зависят статус и классификация должностей государственных служащих. Должности государственной службы с учетом содержания функций, источника полномочий и способов замещения подразделяются на политические, административные и вспомогательные. Чиновники, руководящие государственными органами первых двух категорий, назначаются (избираются) на должности законодательными или исполнительными органами
государственной власти и являются политическими государственными служащими3.
Президент КР К. С. Бакиев в соответствии с законодательством о государственной службе и в целях урегулирования основ организации политической государственной службы до принятия соответствующего законодательного акта издал Указ от 25 мая 2005 г. № 200 «О политической государственной службе в Киргизской Республике». В нем установлено следующее: политическая государственная служба — это деятельность политических государственных служащих Киргизии, осуществляемая на возмездной и профессиональной основе по определению и обеспечению реализации внутренней и внешней политики государства; политический государственный служащий — это гражданин Киргизии, занимающий политическую государственную должность, деятельность которого в соответствии с наделенными полномочиями носит политико-определяющий характер.
В Указе определено, что:
Ф к политическим государственным должностям относятся должности Президента КР, депутата Жо-горку Кенеша КР, члена Правительства КР и другие должности, предусмотренные специальными разделами Реестра государственных должностей Киргизии;
Ф поступление на политическую государственную службу осуществляется путем избрания или назначения на политическую государственную должность в порядке и случаях, предусмотренных Конституцией КР и законами Киргизии;
Ф политический государственный служащий имеет соответствующие полномочия, обязанности и права, установленные Конституцией КР и законами Киргизии;
Ф если иное не предусмотрено Конституцией КР и законами Киргизии, началом осуществления полномочий лицом, поступившим на политическую государственную службу, является день избрания или назначения его на политическую государственную должность;
Ф за ненадлежащее исполнение политическим государственным служащим возложенных на него обязанностей, превышение должностных полномочий, нарушение трудовой дисциплины, нарушение норм этики государственной службы, нарушение присяги (клятвы), а также за несоблюдение установленных законами ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, на него в соответствии с законодательством могут налагаться дисциплинарные взыскания Президентом КР, Жогорку Кенешем КР, Премьер-министром КР или Правительством КР соответственно в отношении лиц, по которым ими осуществлено назначение или избрание на должность;
Ф лицо, поступившее на политическую государственную службу, вправе иметь штат профессиональ-
ных помощников и советников, подбор которых осуществляет самостоятельно и вне конкурсного отбора, а их назначение в пределах штатов осуществляется в установленном порядке должностным лицом, наделенным правом нанимать работников;
Ф полномочия лиц, замещающих политические государственные должности, прекращаются в порядке и случаях, предусмотренных Конституцией КР и законами Киргизии;
Ф помимо оснований для освобождения лица от занимаемой политической государственной должности в органах исполнительной власти, установленных Конституцией КР и законами Киргизии, политический государственный служащий может быть освобожден от занимаемой должности в случае несоответствия его деятельности принятым решениям и политике, проводимой политическим руководством;
Ф решение об освобождении лица от занимаемой им политической государственной должности не подлежит обжалованию;
Ф политические государственные служащие, освобожденные в связи с совершением ими должностных и уголовных преступлений, не могут занимать государственные должности в течение сроков, установленных киргизскими законами;
Ф смена политического государственного служащего влечет за собой освобождение от должности его помощников и советников, осуществляемое в установленном порядке.
Президент КР в мае 2005 г. поручил Правительству КР с участием Агентства КР по делам государственной службы и других заинтересованных государственных органов и общественности страны в 3-месячный срок проработать и внести в Администрацию Президента КР соответствующий законопроект, вытекающий из Указа «О политической государственной службе в Киргизской Республике». Но до настоящего времени, к сожалению, закон не разработан и не представлен в парламент.
В государственно-служебном законодательстве, кроме понятия «политическое должностное лицо», появилось понятие «специальное должностное лицо», которое раскрывается в Реестре должностных лиц Киргизии. Конечно, сейчас нужен новый закон, в котором давались бы ключевые понятия и основы правового статуса политических и специальных должностных лиц.
1 См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: Учеб. пособие. — М., 1997. — С. 52.
2 См.: ГусевА.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правого регулирования: Моногр. — Екатеринбург, 2005. — С. 56.
3 См.: Гусев А.В. Государственная служба постсоветских республик. — Екатеринбург, 2002. — С. 16.
