CC BY
286
УДК:342 ББК: 67.400.6
Зарипова С.Р.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Zaripova S.R.
THE CONSTITUTIONAL AND LEGISLATIVE BASES OF INTERACTION OF PUBLIC AUTHORITIES AND LOCAL GOVERNMENTS IN SUBJECTS OF THE
RUSSIAN FEDERATION.
Ключевые слова: конституции и уставы субъектов РФ, взаимодействия органов исполнительной власти и органов законодательной власти, конституционное и законодательное регулирование, концепции по организации нормативно-правового регулирования, нормотворчество.
Keywords: constitutions and charters of subjects of the Russian Federation, interactions of executive authorities and regulatory authorities, constitutional and legislative regulation, concepts on the organization of standard and legal regulation, rule-making.
Аннотация
В статье исследуются конституционные и законодательные основы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в субъектах Российской Федерации. В ходе рассмотрения поставленного вопроса сделан вывод о необходимости разработки концепции по организации нормативно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Abstract
The article the constitutional and legislative bases of interaction of local governments with public authorities in subjects of the Russian Federation are investigated. During consideration of the put question the conclusion is drawn on necessity of working out of the concept on the organization of is standard-legal regulation of interaction of public authorities and local governments in subjects of the Russian Federation
Конституции и уставы субъектов РФ регламентируют достаточно широкий круг вопросов касающихся взаимодействия органов исполнительной власти и органов законодательной власти, но значительно меньше субъектов РФ, которые хоть как-нибудь определяют в этих основных нормативных правовых актах взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Наиболее прогрессивны в данном вопросе конституции и уставы следующих субъектов: Архангельская область, Астраханская область, Вологодская область,
Ивановская область, Курганская область, Липецкая область, Магаданская область, Нижегородская область, Пермский край, Омская область, Ростовская область, Самарская область, Саратовская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тульская область, Челябинская область, Ярославская область.
Например, Устав Ивановской области, решает достаточно широкий круг вопросов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.1
1 Устав Ивановской области от 18 февраля 2009 г. № 20-03 (принят Ивановской областной Думой 29 января 2009 г.). Справочная система "Гарант".
Наличие отдельной статьи «Население и государственная власть Ивановской области» в Уставе говорит о том, что данный вопрос является приоритетным, а так же взаимодействие местного самоуправления и государственной власти осуществляется непосредственно или через органы государственной власти. Взаимодействие населения и органов государственной власти Ивановской области осуществляется на основе следующих принципов: признания за гражданином права осуществлять и защищать свои интересы любым не запрещенным законом способом; уважения и поддержки органами государственной власти Ивановской области деятельности граждан и их объединений, направленной на осуществление и защиту общественных интересов; признания за гражданами и их объединениями права влиять на управление делами Ивановской области; гласности и открытости деятельности органов государственной власти Ивановской области; взаимного контроля и ответственности (ст.3 п.6 Устава).1
К основной цели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления относят «устойчивого развития Ивановской области, благополучия и процветания его населения, сохранения благоприятной окружающей среды» (ст.3 п.5).2 Из Устава Ивановской области можно сделать вывод, что под взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления понимается процесс непосредственного или через органы государственной власти волеизъявления населения Ивановской области, по средствам которого будет достигнуто благополучие области.
Остальные субъекты не затрагивают вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в своих Уставах и Конституциях напрямую, но частично перекрывают некоторые вопросы. Например, в Уставе Липецкой и Саратовской области4, говорит о том, что обеспечить координацию взаимодействия должен глава администрации области. Устав Тамбовской области под взаимодействием понимает образование совет муниципальных образований области для выражения и защиты общих интересов муниципальных образований путем принятия и осуществления межмуниципальных программ и проектов, в том числе инвестиционных проектов.5
Отсутствие в Уставах и Конституция правового инструмента, который бы регулировал взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления не говорит о пробеле в данной области, ведь большинство субъектов регулирует данный вопрос с помощью отдельных законов.
Значительное число субъектов Российской Федерации регламентирует взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправление отдельными законами, которые принимаются на основании Конституции Российской Федерации, Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации и Федерального Закона РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.6
Эти законы можно разделить на три группы:
1.3аконы «О местном самоуправлении»;
2. Законы «О полномочиях органов государственной власти по взаимодействию с «Советом муниципальных образований»;
3. Законы «О регулировании отдельных вопросов организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации».
1 Устав Ивановской области от 18 февраля 2009 г. № 20-ОЗ (принят Ивановской областной Думой 29 января 2009 г.). Справочная система "Гарант".
2 Там же.
3 Устав Липецкой области от 9 апреля 2003 г. №46-ОЗ (принят постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27 марта 2003 г. № 222-пс). Справочная система "Гарант".
4 Устав (Основной Закон) Саратовской области от 2 июня 2005 г. № 46-ЗСО. Справочная система "Гарант".
5
Устав (Основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации (принят Тамбовской областной Думой 30 ноября 1994 г.№ -84). Справочная система "Гарант".
6 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
К первой группе относятся следующие субъекты: республика Адыгея, Республика Бурятия, Республика Калмыкия, город федерального значения Москва, город федерального значения Санкт-Петербург, Республика Северная Осетия, Республика Татарстан, Тюменская область, Чеченская Республика, Чувашская республика.
Основная часть субъектов регулирующих взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с помощью законов «О местном самоуправлении» прописывают взаимодействие, как межмуниципальное сотрудничество. Под межмуниципальным сотрудничеством понимается образование Совета муниципальных образований, целью которого является объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения и координации вопросов с государственной властью.
Тюменская область и Республика Татарстан расширили свои законы «О местном самоуправлении» в части межмуниципального сотрудничества выделением форм и методов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Например, закон Тюменской области выделяет следующие формы: создания совещательных органов для выработки решений по вопросам совершенствования местного самоуправления; заключения соглашений о сотрудничестве; оказания методического содействия в проведении Советом муниципальных образований Тюменской области мероприятий с участием органов местного самоуправления; участия представителей органов государственной власти Тюменской области в деятельности Совета муниципальных образований Тюменской области и проводимых им мероприятиях; привлечения Совета муниципальных образований Тюменской области к обсуждению проектов законов Тюменской области по вопросам местного самоуправления; привлечения Совета муниципальных образований Тюменской области к обсуждению стратегии социально-экономического развития Тюменской области; привлечения уполномоченных представителей Совета муниципальных образований Тюменской области к участию в работе органов государственной власти Тюменской области в качестве экспертных, консультативных и координационных общественных советов и групп по вопросам местного самоуправления; внесения предложений по развитию местного самоуправления и совершенствованию деятельности Совета муниципальных образований Тюменской области.1
Специфическим законом «О местном самоуправлении» являлся утративший силу закон Республики Калмыкия. Именно, здесь под взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления понималось не только межмуниципальное сотрудничество, но и непосредственное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. В статье 42 закона «Об организации местного самоуправления в Республике Калмыкия», были указаны ряд форм взаимоотношений, позволяющих прямое сотрудничество между субъектом и муниципальным образованием. Например, для решения отдельных вопросов, разработки и реализации долгосрочных программ, организации постоянного взаимодействия органы государственной власти Республики Калмыкия и органы местного самоуправления могли создавать совместные координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие органы как временные, так и постоянно действующие.
В принятом новом законе Республики Калмыкия «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Калмыкия» законодатель также не оставил без внимания вопросы взаимодействия между субъектом и муниципальным образованием. В статье 13 вышеуказанного закона к полномочиям органов государственной власти Республики Калмыкия по взаимодействию с Советом муниципальных образований Республики Калмыкия относятся создание консультативно -
1 Закон Тюменской области от 29.12.2005 № 444 (ред. от 05.12.2011) "О местном самоуправлении в Тюменской области" (принят Тюменской областной Думой 22.12.2005).
совещательных органов с участием членов Совета муниципальных образований Республики Калмыкия для рассмотрения вопросов местного самоуправления, проведение совещаний, "круглых столов", конференций, семинаров, слушаний, методических консультаций и иных мероприятий для обсуждения вопросов местного самоуправления с участием Совета муниципальных образований Республики Калмыкия.1
Другая форма - органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия; вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий Республики Калмыкия, переданных органам местного самоуправления законами Республики Калмыкия.
Наибольший интерес представляет взаимоотношения, когда органы и должностных лиц местного самоуправления отправляют предложение или обращение, то данные предложения или обращения подлежат обязательному рассмотрению теми органами государственной власти, организациями и учреждениями, в которые эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу и должностному лицу местного самоуправления дается мотивированный ответ.
Большинство субъектов в своих законах «О местном самоуправлении» крайне узко трактуют взаимодействие с органами местного самоуправления, как отношения по межмуниципальному сотрудничеству. Лишь небольшая группа субъектов Российской Федерации понимают эти отношения более широко, в смысле отношений не только на межмуниципальном уровне, но и на уровне отношений органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов муниципальных образований.
Во вторую группу входит Алтайский край, Архангельская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская, Еврейская автономная область, Республика Кабардино-Балкария, Кемеровская область, Костромская область, Краснодарский край, Курская область, Московская область, Мурманская область, Оренбургская область, Пензенская область, Псковская область, Республика Саха, Сахалинский край, Тверская область, Хабаровский край, Ямало-ненецкий автономный округ.
В своей основе законы субъектов «О полномочиях органов государственной власти по взаимодействию с «Советом муниципальных образований» не имеют существенных различий между собой. В структуру основной части законов входят следующие положения: полномочия законодательных органов субъекта с Советом муниципальных образований, полномочия исполнительных органов субъекта с Советом муниципальных образований, принципы и формы взаимодействия. Например, если рассмотреть Еврейскую автономную область, то там взаимодействие основывается на следующих принципах: сотрудничества и партнерства; гласности; ответственности. Во Владимирской области этот перечень расширен принципом добровольности, гласности, социальной ответственности, невмешательства органов государственной власти в деятельность Совета муниципальных образований. В полномочия органов государственной власти по взаимодействию с Советом муниципальных образований в Курской области, например, входят следующие положения: привлечение Совета муниципальных образований к участию в подготовке и обсуждении проектов законов Курской области, проектов нормативных правовых актов органов государственной власти Курской области; рассмотрение предложений Совета муниципальных образований по совершенствованию законодательства Курской области в сфере местного самоуправления; привлечение Совета муниципальных образований к проведению совместных обучающих тематических семинаров, методических консультаций и научно-практических конференций, "круглых
1 Закон Республики Калмыкия от 23.11.2011 № 308-1У-З "О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Калмыкия" (принят Постановлением Народного Хурала (Парламента) РК от 22.11.2011 N 648-1У).
столов" по вопросам местного самоуправления; привлечение Совета муниципальных образований к участию в работе экспертных, консультативных, координационных общественных советов, комиссий и рабочих групп по вопросам местного самоуправления; изучение опыта, сбор и обмен информацией с Советом муниципальных образований по вопросам местного самоуправления; создание условий для доступа к информации о деятельности органов государственной власти Курской области, за исключением информации, доступ к которой в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен; уведомление руководителя Совета муниципальных образований о дате, времени, месте проведения заседаний органов государственной власти Курской области, если на них рассматриваются вопросы, затрагивающие интересы муниципальных образований и их жителей; направление в течение десяти дней в Совет муниципальных образований решений органов государственной власти Курской области и должностных лиц Курской области по вопросам местного самоуправления.
В третьей группе всего один субъект - Ненецкий автономный округ. Ненецкий автономный округ в законе «О регулировании отдельных вопросов организации местного самоуправления на территории ненецкого автономного округа» определяет все основные принципы, формы, направления взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти. Закон дает обзор по основным вопросам взаимодействия, например, как взаимодействуют органы государственной власти, Администрация Ненецкого автономного округа, Председатель Администрации Ненецкого округа, Собрание депутатов Ненецкого автономного округа с Советом муниципальных образований.1 Прогрессивным, является тот факт, что определены основные принципы взаимодействия государственной власти и Совета муниципальных образований.
Другие субъекты Российской Федерации в качестве правовой основы не принимают отдельные законы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления, но это может означать, что данные отношения регулируются Конституциями и Уставами, либо есть другие способы обозначить данную область.
В качестве общего вывода следует отметить, что конституционное и законодательное регулирование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации носит фрагментарный, эклектичный и противоречивый характер.
Все это свидетельствует об отсутствии научной концепции и о необходимости разработки такой концепции по организации нормативно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации.// Российская газета. - 1993. - № 237.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
3. Закон Республики Калмыкия от 23.11.2011 № 308-1У-З "О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Калмыкия" (принят Постановлением Народного Хурала (Парламента) РК от 22.11.2011 № 648-1У).
4. Закон НАО от 17.02.2010 № 8-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов организации местного самоуправления на территории Ненецкого автономного округа"
1 Закон НАО от 17.02.2010 № 8-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов организации местного самоуправления на территории Ненецкого автономного округа" (принят Собранием депутатов НАО 16.02.2010) "Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа", N 1, 18.02.2010.
(принят Собранием депутатов НАО 16.02.2010)// "Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа", № 1, 18.02.2010.
5. Закон Тюменской области от 29.12.2005 № 444 (ред. от 05.12.2011) "О местном самоуправлении в Тюменской области" (принят Тюменской областной Думой 22.12.2005).
6. Закон Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республики Татарстан" (принят Государственным Советом Республики Татарстан 01.07.2004)//"Республика Татарстан ", № 155-156, 03.08.2004.
7. Устав Ивановской области от 18 февраля 2009 г. № 20-ОЗ (принят Ивановской областной Думой 29 января 2009 г.). Справочная система "Гарант".
8. Устав (Основной Закон) Саратовской области от 2 июня 2005 г. № 46-ЗСО. Справочная система "Гарант".
9. Устав Липецкой области от 9 апреля 2003 г. №46-ОЗ (принят постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27 марта 2003 г. № 222-пс). Справочная система "Гарант".
10. Устав (Основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации (принят Тамбовской областной Думой 30 ноября 1994 г.№ -84). Справочная система "Гарант".
